Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/7082 en 17/15048
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2018 in de zaak tussen
[Z], met onbekende verblijfplaats,
(raadsman: mr. C.F. Wassenaar),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (voorheen de minister van Veiligheid en Justitie),verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. van Asperen).
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2017 heeft verweerder het Nederlanderschap van [Z] (hierna: Z) ingetrokken en hem ongewenst verklaard. Van deze besluiten heeft verweerder de rechtbank op grond van artikel 22a, derde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) in kennis gesteld. Deze kennisgeving wordt gelijkgesteld met een door Z ingesteld beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2018.
Z is vertegenwoordigd door zijn raadsman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder [X] en [Y] verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage.
2. Z is geboren op [datum] in Roermond en heeft de Marokkaanse nationaliteit en Nederlandse nationaliteit verkregen. Op 10 december 2015 is hij in het Context-proces door de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2015:14365) bij verstek veroordeeld tot 6 jaar gevangenisstraf voor deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven. De rechtbank heeft onder meer vastgesteld dat Z op 24 maart 2013 is uitgereisd naar Syrië, tot in ieder geval oktober 2014 heeft deelgenomen aan de gewapende jihadstrijd en deze strijd tevens heeft gefaciliteerd door geld onder de strijders te verdelen, heeft deelgenomen aan een trainingskamp en zich heeft aangesloten bij ISIS. Daarnaast heeft hij een substantiële rol gespeeld bij het faciliteren van Haagse jongeren die zijn afgereisd naar Syrië
.
.
3. Verweerder heeft bij besluiten van 11 september 2017, bekendgemaakt door publicatie in de Staatscourant van 13 september 2017, het Nederlanderschap van Z ingetrokken en hem ongewenst verklaard. Volgens verweerder is aan de vereisten van artikel 14, vierde lid, van de RWN voldaan. De inhoud van het vonnis van de rechtbank Den Haag ten aanzien van Z laat er geen twijfel over bestaan dat hij zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie en voor of ten behoeve daarvan feitelijke handelingen heeft verricht. Niet is gebleken van gedragingen of daarmee verband houdende feiten of omstandigheden op grond waarvan de conclusie dat Z zich heeft aangesloten bij bedoelde organisatie(s) niet langer gerechtvaardigd is. Personen die uitreizen om zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie vormen vanaf het moment van uitreis een actueel en direct gevaar voor de Nederlandse nationale veiligheid. Verweerder heeft aangenomen dat Z nog steeds buiten het Koninkrijk verblijft. Er is een onbevestigd bericht dat hij in april 2016 in het strijdgebied zou zijn omgekomen. Er zijn geen aanwijzingen dat hij weer in Nederland is of pogingen heeft ondernomen naar Nederland terug te keren.
4. Mr. C.F. Wassenaar heeft zich bij brief van 5 oktober 2017 aangeboden als amicus curiae. De rechtbank heeft gelet op het bepaalde in artikel 22b, vijfde lid, van de RWN aan de Raad voor Rechtsbijstand een last tot toevoeging verstrekt op naam van
mr. C.F. Wassenaar.
mr. C.F. Wassenaar.
5. De raadsman heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van een curieuze situatie, omdat hij Z nooit heeft gesproken en dus op geen enkele manier weet hoe hij zelf tegen de zaak aankijkt. Z kan zich niet zelf verdedigen.
6. De rechtbank vat hetgeen door de raadsman is aangevoerd op als een beroep op het unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals neergelegd in artikel 47 van Pro het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
6.1
Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een situatie die door het Unierecht wordt beheerst. De artikelen 20 en 21 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie zijn van toepassing op het intrekken van het Nederlanderschap, nu Z hierdoor zijn primaire hoedanigheid van burger van de Unie verliest (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1098). Ten aanzien van de ongewenstverklaring overweegt de rechtbank dat daarmee de vrijheid van inreis en verblijf van een Unieburger als bedoeld in richtlijn 2004/38 wordt ingeperkt, waarmee het besluit tot ongewenstverklaring binnen het toetsingskader van de richtlijn valt.
6.2
De rechtbank overweegt dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie een algemeen beginsel van Unierecht is, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, en dat ook in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is neergelegd (arrest van het Hof van Justitie van 15 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:442, Heylens, punt 14). Het beginsel is thans gecodificeerd in artikel 47 van Pro het Handvest (arresten van het Hof van Justitie van 18 maart 2010, ECLI:EU:C:2010:146, Alassini e.a., punten 47 tot en met 49, en van 22 december 2010, ECLI:EU:C:2010:811, DEB, punten 29 tot en met 31). Op grond hiervan moeten particulieren binnen de nationale rechtsorde de rechten die zij kunnen ontlenen aan het Unierecht doeltreffend kunnen afdwingen voor een rechterlijke instantie die institutioneel en procedureel aan bepaalde behoorlijkheidseisen moet voldoen. Uit de toelichting bij artikel 47 van Pro het Handvest (Pb 2007, C 303/02) volgt dat deze bepaling correspondeert met de normen van de artikelen 6 en 13 van het EVRM, waarbij, met uitzondering van de werkingssfeer, de door het EVRM geboden waarborgen op dezelfde wijze van toepassing zijn in de Unie.
6.3
Uit het arrest Alassini (r.o. 63) volgt dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming kan worden beperkt mits de beperkingen beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.
7. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of sprake is van beperkingen van het beginsel van effectieve rechtsbescherming. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Hiertoe overweegt zij het volgende.
7.1
De intrekking van de nationaliteit is een zeer ingrijpende maatregel voor Z en daarom is effectieve rechtsbescherming van groot belang. De rechtbank stelt vast dat in artikel 22a van de RWN een rechtsgang is neergelegd die afwijkt van de in het bestuursprocesrecht gebruikelijke rechtsgang, welke immers vereist dat een belanghebbende na bekendmaking van een besluit zelfstandig dan wel bij gemachtigde beroep instelt. In artikel 22a van de RWN is geregeld dat de door verweerder aan de rechtbank gezonden kennisgeving van het besluit geldt als beroepschrift. Deze procedure laat de mogelijkheid open dat de belanghebbende niet op de hoogte is van het besluit en de daartegen ingestelde procedure en geen contact heeft met de door de rechtbank toegevoegde raadsman of de door bloedverwanten gekozen raadsman. Ook in deze procedure is niet gebleken dat Z op de hoogte is van de onderhavige beroepsprocedure dan wel contact heeft gehad met de aangewezen raadsman. Dit heeft als gevolg dat hij tijdens de procedure bij de rechtbank niet zelf, of door tussenkomst van een gemachtigde, feiten en omstandigheden naar voren kan brengen die van belang zijn voor de beoordeling van de evenredigheid van het verlies van de rechten die een Unieburger heeft op grond van het Unierecht. Evenmin kan hij feiten en omstandigheden die van belang zijn in het kader van de ongewenstverklaring naar voren brengen. Voorts is de bestuursrechter niet in staat het besluit integraal te beoordelen nu Z niet de voor hem van belang zijnde feiten en omstandigheden heeft kunnen inbrengen. In de wetsgeschiedenis van de wijziging van de RWN is opgenomen dat met de mogelijkheid van het geven van een last tot aanwijzing van een raadsman door de rechtbank in alle gevallen wordt gegarandeerd dat een raadsman de belangen van de betrokkene kan vertegenwoordigen in de beroepsprocedure [1] . Nu echter ook deze raadsman geen contact heeft met de belanghebbende komt dit niet tegemoet aan de bezwaren die kleven aan een procedure waarvan de belanghebbende niet op de hoogte is en geen eigen inbreng heeft.
7.2
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de procedure op grond van artikel 22a van de RWN een beperking inhoudt van het recht op hoor- wederhoor en beperkt doeltreffend is.
8. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de beperkingen van het beginsel van effectieve rechtsbescherming zoals overwogen in rechtsoverweging 7.1 gerechtvaardigd zijn. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe overweegt de rechtbank dat de beperkingen een inbreuk maken op de kernwaarden van een eerlijk proces en verweerder de noodzaak van deze inbreuk niet heeft aangetoond.
8.1
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat een doel van artikel 22a van de RWN is dat de in deze procedure aan de orde zijnde besluiten tot denaturalisatie en ongewenstverklaring, na hun bekendmaking door publicatie in de Staatscourant, vrij snel vast komen te staan. Indien deze procedure niet zou worden gevolgd, kan Z op enig moment alsnog rechtsmiddelen tegen de besluiten indienen. De rechtbank is van oordeel dat de belangen van de Nederlandse staat bij het onherroepelijk worden van de onderhavige besluiten de inbreuk op de effectieve rechtsbescherming niet rechtvaardigen. Immers ingevolge artikel 6:16 van Pro de Awb treden de rechtsgevolgen van de besluiten onmiddellijk na bekendmaking in werking en hebben de besluiten onverminderd rechtskracht. Z kan reeds na het bekend maken van de besluiten in de Staatscourant geen gebruik maken van de aan het Nederlanderschap verbonden rechten en heeft ook geen recht op toegang tot Nederland, zodat het belang van bescherming van de openbare orde en nationale veiligheid is gewaarborgd. Ook indien Z alsnog een rechtsmiddel indient, heeft dit geen schorsende werking. Het belang van verweerder om binnen een afgebakend tijdsbestek duidelijkheid te verkrijgen over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, weegt niet op tegen het belang van Z om in persoon of bij gemachtigde een procedure te kunnen voeren.
8.2
De rechtbank is voorts van oordeel dat de kennisgevingsprocedure niet noodzakelijk is met het oog op de rechtsbescherming van Z. Immers op grond van artikel 6:11 van Pro de Awb heeft Z de mogelijkheid om, indien wordt voldaan aan de voorwaarden van dit artikel, een ontvankelijk beroep in te stellen op het moment dat hij op de hoogte raakt van het besluit. Op dat moment kan hij zelf, indien hij van dit recht gebruik wil maken, feiten en omstandigheden tegen de intrekking van het Nederlanderschap en de ongewenstverklaring naar voren brengen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat hiermee voldoende is gewaarborgd dat een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap en ongewenstverklaring als hier aan de orde door de rechtbank kan worden getoetst.
8.3
Evenmin kan worden geconcludeerd dat de belangen van Z maken dat de rechtbank binnen afzienbare tijd de besluiten beoordeelt. Anders dan de kennisgevingsprocedure neergelegd in artikel 94 van Pro de Vreemdelingenwet, is in de onderhavige procedure geen sprake van vrijheidsontneming waarbij de rechter de rechtmatigheid daarvan altijd binnen afzienbare tijd dient te beoordelen (habeas corpus beginsel). Er bestaat geen bezwaar tegen het op een later moment alsnog voeren van de beroepsprocedure, waarbij Z alle voor hem relevante omstandigheden naar voren kan brengen. Daarbij komt dat de door de rechtbank aan het beroep van de vreemdeling van wie de vrijheid is ontnomen toegevoegde raadsman contact kan hebben met de gedetineerde vreemdeling en de vreemdeling door de rechtbank zelf kan worden gehoord, terwijl de in het kader van artikel 22a van de RWN door de rechtbank aan het beroep van Z toegevoegde raadsman geen contact heeft met hem en zich er evenmin als de rechtbank van kan vergewissen dat de persoon voor wie hij opkomt een procesbelang heeft bij het beroep.
8.4
Nu de rechtbank concludeert dat de beperking van het recht op effectieve rechtsbescherming niet gerechtvaardigd is, verklaart de rechtbank artikel 22a, derde lid, van de RWN onverbindend wegens strijdigheid met het Unierecht, in het bijzonder artikel 47 van Pro het Handvest. Dit houdt in dat er geen wettelijke grondslag is voor de ingediende beroepschriften. De rechtbank zal de beroepschriften dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het gaat om samenhangende zaken, die ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, als één zaak worden beschouwd. Omdat voor Z een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de raadsman.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart de beroepen niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. G. van Zeben-de Vries en mr. M. Soffers, leden, in aanwezigheid van mr. M. Tijsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 14
4. Onze Minister kan in het belang van de nationale veiligheid het Nederlanderschap intrekken van een persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en die zich buiten het Koninkrijk bevindt, indien uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.
Artikel 22a
1. Tegen een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, staat rechtstreeks beroep open bij de rechtbank te ’s-Gravenhage of, indien degene die het betreft in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig was, bij het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
2.[…]
3. Uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, stelt Onze Minister de rechtbank of het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba hiervan in kennis, tenzij degene die het betreft voordien zelf beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank onderscheidenlijk het Gerecht van eerste aanleg de kennisgeving heeft ontvangen, wordt degene die het betreft geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.
4. […]
5. Indien de ingevolge het eerste lid bevoegde rechtbank bij het beroep van oordeel is dat het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 14, vierde lid, in strijd is met de wet dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is, verklaart zij het beroep gegrond.
6. […]
7. Beroep tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 14, vierde lid, wordt geacht tevens beroep tegen het besluit tot ongewenstverklaring, bedoeld in artikel 67 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, artikel 16d van de Wet toelating en uitzetting BES, dan wel overeenkomstige artikelen uit de wetgeving van de andere landen, te omvatten.
Artikel 22b
1. De belanghebbende is steeds bevoegd een of meer raadslieden te kiezen.
2. Daartoe is ook zijn wettige vertegenwoordiger of zijn bijzondere gemachtigde bevoegd.
3. Kan de belanghebbende zijn wil te dien aanzien niet doen blijken en heeft hij geen wettelijke vertegenwoordiger of bijzondere gemachtigde, dan is zijn echtgenoot of de meest gerede van zijn in het Koninkrijk verblijvende bloed- of aanverwanten, tot de vierde graad ingesloten, tot die keuze bevoegd.
4. De ingevolge het tweede of derde lid gekozen raadsman treedt af zodra de belanghebbende zelf een raadsman heeft gekozen.
5.Voor zover deze Rijkswet niet op andere wijze in de toevoeging voorziet, voegt een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen bevoegd orgaan aan de vreemdeling een raadsman toe.
Artikel 67 van Pro de Vreemdelingenwet 2000
1. Tenzij afdeling 3 van toepassing is, kan Onze Minister de vreemdeling ongewenst verklaren:
a. indien hij niet rechtmatig in Nederland verblijft en bij herhaling een bij deze wet strafbaar gesteld feit heeft begaan;
b. indien hij bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem terzake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
c. indien hij een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid en geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l;
d. ingevolge een verdrag, of
e. in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.
2. Indien de bekendmaking van de beschikking, waarbij de vreemdeling ongewenst wordt verklaard, geschiedt door toezending, wordt van de beschikking mededeling gedaan in de Staatscourant.
3. In afwijking van artikel 8 kan Pro de ongewenst verklaarde vreemdeling geen rechtmatig verblijf hebben.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Artikel 6:16
Het bezwaar of beroep schorst niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2 De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Artikel 21, eerste lid,
Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Handvest voor de grondrechten van de EU
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Artikel 52
Reikwijdte van de gewaarborgde rechten
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.
2. De door dit handvest erkende rechten waaraan de communautaire verdragen of het Verdrag betreffende de Europese Unie ten grondslag liggen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij die verdragen zijn gesteld.
3. Voorzover dit handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend.
Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.