Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1200
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres 1](eiseres 1) en
[eiseres 2](eiseres 2), samen eiseressen,
[eiseres 2](eiseres 2), samen eiseressen,
gemachtigde: mr. H.C. van Asperen,
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,gemachtigde: mr. F. Coenen.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres 1 tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) aan eiseres 2 in het kader van nareis afgewezen.
Bij besluit van 22 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2019. Eiseres 1 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door H.M.S. Nur-Ahmed, tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseressen leggen aan de aanvraag ten grondslag dat zij zussen van elkaar zijn. Eiseres 2 (nu 16 jaar oud) is een nakomertje. In 2003 is de vader van eiseressen overleden en in 2010 hun moeder. Daarna heeft eiseres 1 voor eiseres 2 gezorgd tot aan het vertrek van eiseres 1 uit Eritrea. Eiseres 2 verblijft nu samen met de dochter van eiseres 1 (die 12 jaar oud is) in een vluchtelingenkamp in Sudan. Er heeft DNA-onderzoek plaatsgevonden bij eiseres 1 en haar dochter. Eiseres 1 verwacht dat voor haar dochter binnenkort een mvv zal worden verstrekt.
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit bewijsnood aangenomen wat betreft het niet kunnen overleggen van een geboorteakte van eiseres 2 en hij heeft haar identiteit aannemelijk geacht. Verweerder neemt eveneens bewijsnood aan wat betreft het niet met officiële documenten aannemelijk maken dat eiseressen elkaars zussen zijn. De overgelegde voogdijbrief is volgens het Bureau Documenten zeer wel mogelijk niet bevoegd opgemaakt en afgegeven, zodat daaraan geen doorslaggevende betekenis toekomt. Hetzelfde geldt voor de doopakte van eiseres 2. Hoewel DNA-onderzoek uitsluitsel zou kunnen geven, heeft verweerder dat niet aangeboden omdat er ook een andere afwijzingsgrond is. Eiseressen hebben namelijk geen officiële documenten overgelegd waaruit blijkt dat hun ouders zijn overleden. Ook in Eritrese dorpen worden overlijdensaktes verstrekt. Niet is gebleken dat eiseressen het redelijkerwijs mogelijke hebben gedaan om deze aktes te verkrijgen. De bewijskracht van de voogdijbrief acht verweerder gelet op de conclusie van Bureau Documenten onvoldoende. Daarnaast wordt in de voogdijbrief verwezen naar artikel 205 van Pro het Eritrese Burgerlijk Wetboek, dat betrekking heeft op de situatie waarin één van de ouders is overleden. Bovendien ligt het gelet op de Eritrese wetgeving niet in de rede dat een oudere zus na het overlijden van de ouders de voogdij krijgt over haar jongere zus. Verweerder plaatst ook vraagtekens bij de in bezwaar overgelegde vertaling van de voogdijbrief. Verder merkt hij op dat geen schoolrapporten van eiseres 2 of een residence card is overgelegd, waarmee de stellingen van eiseressen onderbouwd hadden kunnen worden.
3. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat het bestreden besluit zo moet worden gelezen dat DNA-onderzoek in de rede had gelegen als alleen twijfel zou bestaan over de vraag of eiseressen zussen van elkaar zijn. Het belangrijkste punt voor verweerder is het ontbreken van overlijdensaktes van de ouders.
4.1
Eiseressen voeren aan dat na het overlijden van hun ouders overleg heeft plaatsgevonden over de vraag wat er met eiseres 2 moest gebeuren. De uitkomst daarvan was dat eiseres 1 voor eiseres 2 zou gaan zorgen, wat eiseres 1 ook wilde. Vervolgens is de voogdijbrief geschreven. Er is geen procedure bij een rechtbank gevoerd en er is ook geen officiële registratie van de voogdij. De brief was voor eiseres 1 voldoende om praktische zaken voor eiseres 2 te kunnen regelen. Na het overlijden van de ouders van eiseressen werd het land verdeeld en werden hun namen van de voedselkaart geschrapt. Overlijdensaktes waren niet nodig om dit te regelen en eiseressen hebben die daarom niet aangevraagd.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit en in beroep geen steekhoudende argumenten naar voren gebracht om de onder 4.1 omschreven verklaring van eiseressen onaannemelijk te achten. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
Dat ook in Eritrese dorpen overlijdensaktes worden verstrekt en dat deze van belang kunnen zijn om bepaalde zaken te regelen, betekent niet dat deze aktes ook in het geval van eiseressen nodig waren en dat hun verklaringen over de gang van zaken niet plausibel zijn. Het argument ter zitting dat niet is gebleken dat eiseressen achteraf hebben geprobeerd aan overlijdensaktes te komen, acht de rechtbank niet steekhoudend. Verweerder verwacht in nareiszaken in de regel niet dat contact met de Eritrese autoriteiten wordt opgenomen ter verkrijging van officiële documenten, omdat dit gevaarlijk kan zijn voor wie dit contact legt en eventueel ook voor andere familieleden. Waarom het in dit geval wel redelijk is om dit van eiseressen te verlangen, heeft verweerder niet duidelijk gemaakt.
Dat eiseressen bij hun vertrek uit Eritrea geen schoolrapporten of residence card hebben meegenomen, is niet op voorhand onwaarschijnlijk. Evenmin is duidelijk waarom het redelijk is dit aan hen tegen te werpen, nu eiseres 2 in Eritrea achterbleef toen eiseres 1 vertrok en eiseres 2 als minderjarige is vertrokken uit Eritrea. De rechtbank acht niet aannemelijk dat zij zich destijds bewust was of had moeten zijn van het mogelijke belang van het meenemen van dergelijke stukken.
Dat eiseres 1 tegenstrijdig of onaannemelijk zou hebben verklaard over de aanwezigheid van documenten door te verklaren dat er alleen kerkelijke aktes zijn en geen officiële aktes, om vervolgens de voogdijbrief over te leggen, volgt de rechtbank niet. Eiseressen brengen terecht naar voren dat de voogdijbrief geen officiële akte is; er is geen rechterlijke of andere officiële procedure gevolgd, maar een praktische oplossing gezocht en gevonden voor het probleem dat eiseres 2 na het overlijden van de ouders door iemand verzorgd moest worden.
Ter zitting heeft eiseres 1 terecht opgemerkt dat haar ouders in 2003 en 2010 zijn overleden, zodat niet duidelijk is waarom Bureau Documenten op basis van informatie uit een ambtsbericht uit 2017 twijfelt aan de voogdijbrief. Nu Bureau Documenten zijn conclusie dat de voogdijbrief zeer wel mogelijk niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven vooral baseert op informatie uit het algemeen ambtsbericht van februari 2017 van de Minister van Buitenlandse Zaken over Eritrea, berust de verklaring van onderzoek niet op zorgvuldig onderzoek en is deze evenmin inzichtelijk. Dat de voogdijbrief een stempel in plaats van een handtekening bevat, wil zoals eiseressen terecht aanvoeren nog niet zeggen dat de brief mogelijk niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. De rechtbank merkt in dit verband op dat is gesteld noch gebleken dat Bureau Documenten over vergelijkingsmateriaal beschikt.
Dat in de voogdijbrief melding wordt gemaakt van artikel 205 van Pro het Eritrese Burgerlijk Wetboek, kan zoals eiseressen terecht opmerken een vergissing zijn. Dat het volgens regelgeving in Eritrea niet de bedoeling is dat een oudere zus voogd wordt van een jongere zus als de ouders overlijden, betekent niet dat dit in de praktijk niet voorkomt.
4.3
Eiseressen betogen bovendien terecht dat het bestreden besluit en verweerders argument dat kinderontvoering moet worden tegengegaan op gespannen voet staan met het arrest van 13 maart 2019 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (ECLI:EU:C:2019:192), waarin onder meer het volgende is overwogen.
“ 44. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een gezinshereniger die subsidiaire bescherming geniet, een verzoek om gezinshereniging heeft ingediend ten behoeve van een minderjarige van wie zij de tante is en de voogd zou zijn, en die als vluchteling en zonder familiebanden in een derde land woont, zich verzet tegen de afwijzing van dat verzoek alleen op grond dat de gezinshereniger geen officiële bewijsstukken van het overlijden van de biologische ouders van de minderjarige en dus van de feitelijke gezinsband met hem heeft overgelegd, en de uitleg die de gezinshereniger heeft verstrekt voor haar onvermogen om dergelijke stukken over te leggen door de bevoegde autoriteiten niet plausibel is geacht, alleen op grond van algemene informatie die over de situatie in het land van herkomst beschikbaar is, zonder rekening te houden met de concrete situatie van de gezinshereniger en de minderjarige alsmede met de bijzondere problemen waarmee zij vóór en na hun vlucht uit het land van herkomst volgens hun zeggen zijn geconfronteerd.
(…)
50. Daar E. volgens A. haar pleegkind is, lijkt het verzoek om gezinshereniging dat in het hoofdgeding aan de orde is, op zijn minst onder de in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 bedoelde situatie te vallen en zijn de Nederlandse autoriteiten, indien dat is komen vast te staan, volgens het Nederlandse recht verplicht om de gevraagde gezinshereniging toe te staan.
(…)
59. Mitsdien dienen de bevoegde nationale autoriteiten bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 en de behandeling van verzoeken om gezinshereniging met name een individuele beoordeling te verrichten, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen van het geval en waarbij, indien nodig, bijzondere aandacht wordt besteed aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen. Omstandigheden als de leeftijd van de betrokken kinderen, hun situatie in het land van herkomst en de mate waarin zij van verwanten afhankelijk zijn, kunnen in het bijzonder van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek (…).
(…)
73. Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Nederlandse regering betoogd dat het noodzakelijk was om het overlijden van de biologische ouders van E. vast te stellen, teneinde gevallen van kinderontvoering of zelfs mensenhandel uit te sluiten.
74. Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, moet in de eerste plaats echter worden vastgesteld dat uit het dossier waarover het Hof beschikt, niet blijkt dat A. de op haar rustende samenwerkingsplicht niet is nagekomen. Vast staat immers dat zij in de loop van de administratieve procedure alle vragen van de Staatssecretaris heeft beantwoord en op al zijn verzoeken is ingegaan, en dat zij met name heeft uiteengezet waarom het haars inziens voor haarzelf en E. niet mogelijk was om de door die autoriteiten gevraagde officiële bewijsstukken over te leggen waaruit die gezinsband bleek.
(…)
77. In de derde plaats blijkt uit geen enkel element van het dossier waarover het Hof beschikt dat de Staatssecretaris rekening heeft gehouden met de leeftijd van E., met zijn situatie als vluchteling in Soedan, het land waarin hij volgens A. in een pleeggezin zonder enige familiebanden is geplaatst, of met het hoger belang van dat kind waarvan in dergelijke omstandigheden sprake is. Indien de beweringen van A. waar blijken te zijn, zou de inwilliging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verzoek om gezinshereniging het enige middel kunnen zijn om te verzekeren dat E. de mogelijkheid heeft om binnen de familiekring op te groeien. Zoals in punt 59 van dit arrest is opgemerkt, kunnen dergelijke omstandigheden van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek.
78. Het staat de bevoegde nationale autoriteiten weliswaar vrij om stappen te ondernemen teneinde frauduleuze verzoeken om gezinshereniging, die worden gedaan in een context van kinderontvoering of zelfs mensenhandel, aan het licht te brengen, zoals de Nederlandse regering terecht betoogt, doch dit ontslaat die autoriteiten niet van de verplichting om rekening te houden met het hogere belang van een kind dat zich mogelijk in de door A. omschreven omstandigheden bevindt.
79. Bovendien kunnen het ontbreken van de overlijdensakten van de biologische ouders en het feit dat de daarvoor gegeven uitleg niet voldoende plausibel is, op zich niet de conclusie rechtvaardigen dat een verzoek om gezinshereniging noodzakelijkerwijs wordt gedaan in een context van kinderontvoering of mensenhandel. Dienaangaande volgt uit artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86, volgens hetwelk de betrokken lidstaat rekening houdt met andere bewijzen voor het bestaan van een gezinsband en zich niet uitsluitend kan baseren op het ontbreken van bewijsstukken, gelezen in het licht van artikel 7 en Pro van artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest, dat de nationale autoriteiten, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, gehouden kunnen zijn om de nodige aanvullende verificaties te verrichten, zoals het organiseren van een onderhoud met de gezinshereniger, teneinde het bestaan van dergelijke fenomenen uit te sluiten.
(…)
81. Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een gezinshereniger die subsidiaire bescherming geniet een verzoek om gezinshereniging heeft ingediend ten behoeve van een minderjarige van wie zij de tante is en de voogd zou zijn, en die als vluchteling en zonder familieband in een derde land woont, zich verzet tegen de afwijzing van dat verzoek alleen op grond dat de gezinshereniger geen officiële bewijsstukken van het overlijden van de biologische ouders van de minderjarige en dus van de feitelijke gezinsband met hem heeft overgelegd, en de uitleg die de gezinshereniger heeft verstrekt voor haar onvermogen om dergelijke stukken over te leggen door de bevoegde autoriteiten niet plausibel is geacht, alleen op grond van algemene informatie die over de situatie in het land van herkomst beschikbaar is, zonder rekening te houden met de concrete situatie van de gezinshereniger en de minderjarige alsmede met de bijzondere problemen waarmee zij vóór en na hun vlucht uit het land van herkomst volgens hun zeggen zijn geconfronteerd.”
Naar het oordeel van de rechtbank is de zaak van eiseressen op verschillende relevante punten goed vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in het arrest van 13 maart 2019. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat eiseressen gelet op overweging 4.2, mogelijk anders dan de vreemdelingen in de zaak waarop het arrest van 13 maart 2019 betrekking heeft, een naar het oordeel van de rechtbank plausibele verklaring hebben gegeven voor het ontbreken van officiële aktes met betrekking tot het overlijden van hun ouders. Voorts hebben eiseressen aan hun samenwerkingsplicht voldaan (overweging 74), heeft verweerder niet kenbaar rekening gehouden met de minderjarigheid van eiseres en de moeilijke situatie waarin zij zich bevindt (vergelijk overweging 77) en zijn er geen aanwijzingen voor kinderontvoering (vergelijk overweging 79); verweerder heeft deze suggestie immers niet geconcretiseerd. Eiseressen stellen met recht dat verweerder niet deugdelijk heeft onderbouwd waarom ondanks de relevante overeenkomsten in hun zaak een andere conclusie gerechtvaardigd is dan de conclusie die het Hof van Justitie van de Europese Unie in overweging 81 van zijn arrest van 13 maart 2019 heeft getrokken.
4.4.
Gelet op het voorgaande werpt verweerder eiseressen ten onrechte tegen dat zij geen overlijdensaktes hebben overgelegd en stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat eiseressen het overlijden van hun ouders niet aannemelijk hebben gemaakte met hun verklaringen en de overgelegde voogdijbrief. De beroepsgrond slaagt.
5. Gelet op overweging 3 tot en met 4.4, in samenhang bezien, heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte afgezien van het aanbieden van DNA-onderzoek om eiseressen in de gelegenheid te stellen hun familieband aannemelijk te maken. Verweerder zal daartoe alsnog moeten overgaan en vervolgens een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, tenzij hij besluit de aanvraag zonder DNA-onderzoek in te willigen.
6. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.1
Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de rechtbank het haar voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
7.2
De rechtbank ziet aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door hetzij het bezwaar alsnog gegrond te verklaren en de gevraagde mvv te verstrekken, hetzij eiseressen DNA-onderzoek aan te bieden en het bezwaar gegrond te verklaren als de uitkomst van dat onderzoek voor eiseressen positief is.
7.3
Als verweerder gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken in de besluitvorming te herstellen, zal de rechtbank eiseressen in de gelegenheid stellen binnen vier weken schriftelijk te reageren op de wijze waarop verweerder de gebreken heeft hersteld. In beginsel zal de rechtbank vervolgens het onderzoek sluiten en zonder nadere zitting uitspraak doen. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, dient hij dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken. In dat geval zal de rechtbank het onderzoek sluiten en zonder nadere zitting uitspraak doen.
7.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid de gebreken in het bestreden besluit binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen met inachtneming van deze uitspraak;
- verzoekt verweerder, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, rechter, in aanwezigheid van K.H.E. Swinkels, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 29 juli 2019.
De griffier is verhinderd deze rechter
uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.