ECLI:NL:RBDHA:2020:11191 - Rechtbank Den Haag - Weigering visum kort verblijf vanwege COVID-19 inreisbepe...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 20/3107

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , eiseres

(gemachtigde: mr. C.N. Noordzee),

de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. R.J.M.F.P. Wouters).

Procesverloop

Bij besluit van 20 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een visum voor kort verblijf afgewezen.

Bij besluit van 1 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende van belang zijnde feiten en omstandigheden. Eiseres is geboren op [geboortedatum] en heeft de Marokkaanse nationaliteit. Zij heeft op

7 mei 2019 een visum voor kort verblijf aangevraagd bij referent. Het doel van haar verblijf is “familie- en vriendenbezoek”.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen op grond van artikel 32, lid 1, onder a) ii en onder b) van Verordening (EG) 810/2009

(hierna: de Visumcode). Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf onvoldoende heeft aangetoond. Zij heeft in dat kader onvoldoende aannemelijke c.q. verifieerbare informatie weten te verschaffen. Daarnaast bestaat er redelijke twijfel over het voornemen van eiseres om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van het visum. Eiseres heeft niet aangetoond in Marokko over een regelmatig en substantieel inkomen te beschikken om zelfstandig in haar onderhoud te voorzien en de sociale en/economische binding met Marokko is onvoldoende aangetoond dan wel zeer gering gebleken.

3. Na het indienen van de gronden van bezwaar heeft verweerder de aanvraag van eiseres in het bestreden besluit afgewezen op grond van artikel 32, lid 1, onder a) onder vi) van de Visumcode en artikel 2, lid 21 van de Schengengrenscode. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat eiseres niet in aanmerking komt voor een visum omdat door de COVID-19-pandemie tijdelijke beperkingen gelden ten aanzien van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie ter bescherming van de volksgezondheid en eiseres niet valt onder een van de uitzonderingen op die beperkingen.

4. Eiseres heeft betoogd dat in voornoemde regeling gesproken wordt over de bedreiging die een
aanvragervormt voor de volksgezondheid. Het dient derhalve te gaan om een individuele bedreiging en niet om een algemene aanname. Verder hebben de gestelde beperkingen ten aanzien van COVID-19 slechts betrekking op het reizen en niet zozeer op de visumaanvragen en de bezwaren en beroepen. Gewezen wordt op het arrest Koushkaki van het Hof van Justitie van 19 december 2013 (C-84/12). Uit het arrest noch uit het advies van de Europese Commissie van 16 maart 2020 blijkt van een mogelijkheid om lopende bezwaren of beroepen vereenvoudigd ongegrond te verklaren vanwege de pandemie. Ook dit heeft slechts betrekking op het reizen. Het gaat slechts om een tijdelijke afsluiting van de buitengrenzen. De aanvragen voor visa lang verblijf worden wel beoordeeld.

Verder wijst eiseres erop dat er geen inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden van de gronden van bezwaar tegen het primaire besluit. Eiseres stelt dat er altijd een belang is bij een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar tegen de weigering van het visum, omdat de afwijzing (en dus ook de daaraan ten grondslag gelegde redenen voor die afwijzing) een rol kan spelen bij toekomstige procedures. Gewezen wordt op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 24 juli 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:15856). Bovendien heeft verweerder nu een nieuwe weigeringsgrond in bezwaar genoemd waarop eiseres ten onrechte niet haar zienswijze heeft kunnen geven. Hiermee heeft verweerder het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel geschonden. Gewezen wordt in dat verband op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 28 februari 2014 (ECLI:NL:RBOVE:2014:981). Eiseres mag door deze werkwijze niet in een nadeligere positie terecht komen. Verweerder had ook kunnen kiezen voor aanhouding van het bezwaar, mede ook gelet op de extreem lange behandeltermijn. Het besluit is derhalve onvoldoende gemotiveerd en er is ten onrechte afgezien van het horen in bezwaar. Ten aanzien van het horen wordt gewezen op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 9 oktober 2020 (ECLI:NL:RBAMS:2020:4915 ).

5. De rechtbank overweegt als volgt.

6. In artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.

In artikel 7:11, tweede lid, van de Awb is bepaald dat voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.

7. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zoals de uitspraak van 13 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2483) blijkt dat uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb volgt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt en dat de bezwaarschriftenprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Door het hanteren van een niet eerder in de procedure ingeroepen weigeringsgrond wordt niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit daarom een nieuwe weigeringsgrond mogen hanteren en was verweerder niet gehouden om inhoudelijk op de door eiseres ingediende bezwaargronden te reageren, nu verweerder de weigeringsgronden waartegen deze bezwaargronden zich richten, in het bestreden besluit heeft laten vervallen. Nu de uitkomst hetzelfde blijft, is geen sprake van een verslechtering van de positie van eiseres.

Ten aanzien van de door eiseres aangehaalde uitspraak van zittingsplaats Zwolle van 24 juli 2012 (voornoemd) is de rechtbank van oordeel dat het hier een andere casus betrof. Het doel van de visumaanvraag was in die casus inmiddels verstreken en verweerder had eiser daarom ten minste in de gelegenheid moeten stellen om zijn veronderstelde belang(en) te onderbouwen. Omdat verweerder dat ten onrechte had nagelaten, is het bezwaar in die casus ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

8. De rechtbank volgt verweerder in zijn betoog dat een inwilliging onder de voorwaarde dat op enig moment in de toekomst gereisd kan worden, niet voor de hand ligt. In visumzaken is er sprake van een ex-tunc toetsing: de rechtbank toetst het bestreden besluit op basis van de feiten en omstandigheden zoals deze golden ten tijde van het bestreden besluit. Ten tijde van de besluitvorming waren de reisbeperkingen van kracht en was onduidelijk hoe lang de reisbeperkingen nog zouden duren. Verder dienen aan een visumaanvraag altijd actuele gegevens ten grondslag te worden gelegd. Het staat eiseres derhalve vrij om een nieuwe visumaanvraag in te dienen op het moment dat de reisbeperkingen worden opgeheven of anderszins daartoe aanleiding bestaat.

9. Eiseres heeft verder betwist dat zij als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid van Nederland kan worden aangemerkt. Uit niets blijkt dat zij het coronavirus heeft. Dit wordt ook niet door verweerder gesteld.

10. De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 32, lid 1, onder a) onder vi) van de Visumcode wordt een visum geweigerd indien de aanvrager wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name indien hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten.

Op grond van artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode wordt onder ‘gevaar voor de volksgezondheid’ verstaan elke potentieel epidemische ziekte zoals gedefinieerd in de Internationale Gezondheidsregeling van de Wereldgezondheidsorganisatie, en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten, voor zover het gastland beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.

11. De rechtbank overweegt dat uit het arrest Koushkaki van het Hof van Justitie van

19 december 2013 (ECLI:EU:C:2013:862) volgt dat verweerder bij het onderzoek van een visumaanvraag, met betrekking tot de beoordeling van de relevante feiten, over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of een van de in artikel 32, eerste lid, van de Visumcode vermelde gronden voor weigering van een visum aan de aanvrager kan worden tegengeworpen. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet (gemotiveerd) betwist dat COVID-19 kan worden aangemerkt als een epidemische ziekte als bedoeld in bovenstaand artikellid uit de Schengengrenscode. Ook betwist eiseres niet dat Nederland, naast de ‘entry ban’, beschermende maatregelen heeft getroffen ten aanzien van de eigen onderdanen. Eiseres kan niet worden aangemerkt als reiziger met een essentiële functie of reiziger aan wiens aanwezigheid een wezenlijk belang wordt gehecht en aan wie daarom een visum verleend moet worden. Dit wordt ook niet aangevoerd of betwist door eiseres en ter zitting is expliciet bevestigd dat eiseres niet onder een van de uitzonderingscategorieën valt. Gelet op de aard van de pandemie – zijnde een epidemie op wereldwijde schaal –, het besmettingsgevaar, de op dat moment geldende maatregelen en de snelle verspreiding van het virus, vormde eiseres als reiziger uit het buitenland op dat moment een mogelijke bedreiging van de volksgezondheid. Verweerder was daarom ten tijde van het bestreden besluit bevoegd om deze afwijzingsgrond te hanteren zonder te beoordelen of eiseres als individu een specifiek gevaar vormde. De aard van het virus en de risico’s die daarmee samenhangen, hebben voor verweerder dus aanleiding kunnen vormen voor een categoriale weigering van het door eiseres aangevraagde visum. Eiseres heeft bovendien niet onderbouwd uit welke rechtsregel volgt dat een individuele beoordeling van de persoon van de aanvrager in een geval als deze zou moeten plaatsvinden. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres dan ook terecht afgewezen vanwege bedreiging van de volksgezondheid. De beroepsgrond slaagt niet.

12. Naar het oordeel van de rechtbank wijst verweerder er terecht op dat er geen aanleiding bestond om te wachten met het nemen van het bestreden besluit omdat het onduidelijk was of, wanneer en eventueel voor hoe lang de maatregelen, genomen vanwege de COVID-19-pandemie, verlengd zouden worden en voor welke landen de grenzen weer opengesteld zouden worden. Bovendien wijst verweerder er terecht op dat, indien het visum was afgegeven en eiseres naar Nederland was afgereisd, het gelet op de bestaande en mogelijk nog te treffen reisbeperkingen niet gewaarborgd was dat eiseres in staat zou zijn om tijdig terug te keren naar Marokko. Afgezien daarvan doet de omstandigheid dat verweerder er ook voor had kunnen kiezen om de beslistermijn op te schorten of nadere voorwaarden te stellen niet af aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet.

13. Dat eiseres er belang bij heeft dat verweerder ook inhoudelijk ingaat op de gronden van haar bezwaarschrift, doet niet af aan het voorgaande. Over de vrees van eiseres, zoals ook ter zitting geuit, dat de in het primaire besluit aan haar tegengeworpen weigeringsgronden een voor haar negatieve rol zullen spelen in toekomstige procedures omdat deze in rechte zouden komen vast te staan, overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van vaste jurisprudentie wordt elke visumaanvraag op haar eigen merites beoordeeld. Dat betekent dat als aan een nieuwe weigering dezelfde gronden ten grondslag worden gelegd als in het primaire besluit over onderhavige visumaanvraag, die gronden opnieuw een zelfstandige motivering behoeven en ook opnieuw kunnen worden aangevochten. Op dit moment ligt bovendien enkel het bestreden besluit voor en daarin is de enige afwijzingsgrond gelegen in de inreisbeperkingen in het kader van de COVID-19-pandemie. De afwijzingsgronden uit het primaire besluit zijn uitdrukkelijk verlaten en worden in het bestreden besluit niet meer tegengeworpen. Omdat het bestreden besluit, na volledige heroverweging, het primaire besluit heeft vervangen, en omdat bovendien daarom de weigeringsgronden van het primaire besluit niet in rechte kunnen worden getoetst, is er geen reden nog betekenis toe te kennen aan het primaire besluit voor toekomstige aanvragen.

14. Tot slot heeft eiseres betoogd dat verweerder, gelet op de gewijzigde afwijzingsgrond in de bezwaarfase, haar referent had moeten horen dan wel een extra schriftelijke ronde had moeten inlassen.

15. De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat hij op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Een bezwaar is kennelijk ongegrond indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gronden van het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden of als uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4095). De hoorplicht is een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure, waarvan slechts in uitzonderingsgevallen kan worden afgezien.

Het bezwaar van eiseres bevat inhoudelijk gemotiveerde gronden tegen de weigeringsgronden van het primaire besluit, waarvan naar het oordeel van de rechtbank niet kan worden gezegd dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat deze niet hadden kunnen slagen. De rechtbank oordeelt daarom dat de conclusie dat de bezwaargronden niet tot een andersluidend besluit hadden kunnen leiden, niet op voorhand kon worden getrokken. Dat de bezwaargronden niet zijn beoordeeld omdat verweerder ervoor heeft gekozen de weigering op een andere juridische grondslag te baseren, betekent niet zonder meer dat het bezwaar niet tot een anders dan het primaire besluit luidend besluit had kunnen leiden. Nu het bestreden besluit, na volledige heroverweging en buiten de bezwaargronden om, op een andere juridische grondslag is gebaseerd dan het primaire besluit kan op zich wel de conclusie worden getrokken dat de (logischerwijs niet tegen die nieuwe afwijzingsgrond gerichte) bezwaargronden niet konden afdoen aan de nieuwe afwijzingsgrond, maar had het wel op de weg van verweerder gelegen eiseres of referent (al dan niet via een schriftelijke ronde) daarover te horen, mede vanuit oogpunt van zorgvuldigheid. Zo kan uit de aanvraag of uit het bezwaar, mede gelet op het feit dat pas na die aanvraag en na het bezwaar de omstandigheden zijn opgekomen die aanleiding hebben gegeven tot de weigering in het bestreden besluit, niet worden afgeleid dat eiseres niet onder een van de uitzonderingscategorieën op het inreisverbod valt. Er is immers ook een uitzonderingscategorie die verband houdt met familiebezoek. In het bestreden besluit geeft verweerder hierover zelf ook aan dat familiebezoeken
in beginselworden aangemerkt als niet-essentiële bezoeken, wat impliceert dat deze niet per definitie niet-essentieel zijn. Op voorhand, zonder tegen de nieuwe grondslag gerichte bezwaargronden, kon dan ook niet worden gesteld dat horen zinloos zou zijn omdat eiseres naar inschatting en veronderstelling van verweerder niets zou kunnen inbrengen tegen de weigering op de nieuwe grondslag, nog daargelaten dat dit niet de aan te leggen maatstaf is voor het kunnen afzien van horen op grond van artikel 7:3 onder Pro b van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2729). In het bestreden besluit wordt hierover overwogen dat niet is gebleken dat eiseres moet worden aangemerkt als reiziger met een essentiële functie of als iemand aan wiens aanwezigheid een wezenlijk belang wordt gehecht. Deze conclusie trekken zonder eiseres of referent daarover te horen, is naar het oordeel van de rechtbank onder de hier aan de orde zijnde omstandigheden, met name gelet op het feit dat de weigering in bezwaar is gebaseerd op nieuwe omstandigheden die ten tijde van de aanvraag, het primaire besluit en het bezwaarschrift nog niet bekend waren, onzorgvuldig. Weliswaar kan eiseres worden tegengeworpen dat zij een nieuwe visumaanvraag had kunnen en wellicht moeten indienen als er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden zoals aan de orde in de uitzonderingen op het inreisverbod, maar dat ontslaat verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet van zijn hoorplicht en plicht om de beslissing op bezwaar zorgvuldig voor te bereiden en daartoe de nodige informatie te vergaren.

Eiseres stelt gelet op het voorgaande terecht dat de hoorplicht is geschonden. Eiseres heeft inmiddels, in beroep, bij monde van haar gemachtigde de gelegenheid gehad om een mondelinge toelichting te geven en is aldus in beroep gehoord. Bovendien kan achteraf worden vastgesteld dat een hoorzitting of een extra schriftelijke ronde niet tot een andersluidend besluit zou hebben geleid. Eiseres vormt immers een bedreiging voor de volksgezondheid vanwege een mogelijk besmettingsgevaar met COVID-19 en valt, zo is ter zitting gebleken, niet onder een van de uitzonderingen die zijn geformuleerd bij de inreisbeperkingen. Dat betekent dat aannemelijk is dat eiseres niet is benadeeld door het feit dat zij niet is gehoord. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom sprake van een gebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd. Dat betekent dat eiseres terecht aanvoert dat de hoorplicht is geschonden, maar dat dit niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.

16. Resumerend is de rechtbank van oordeel dat verweerder de aanvraag van eiseres om een visum voor kort verblijf terecht heeft afgewezen. Het bestreden besluit kan de toets in rechte doorstaan. Het beroep is daarom ongegrond.

17. Omdat eiseres terecht heeft gesteld dat de hoorplicht is geschonden, ziet de rechtbank aanleiding om op grond van artikel 8:74, tweede lid, te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

Eveneens ziet de rechtbank hierin aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond.
draagt verweerder op het betaalde griffierrecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van

mr. T.M. Horsten-Kuijpers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2020.

rechter

de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.