Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/6281
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 november 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. E.W.M. Aalsma),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Lisse, verweerder
(gemachtigde: J. Schenk).
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoeker gelast om vóór 15 oktober 2020 het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingplan laten gebruiken van het pand aan de [straat] [huisnummer] te [plaats] voor de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verzoeker hieraan geen gevolg geeft verbeurt hij een dwangsom van € 150.000,- ineens.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter op 30 september 2020 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Op 8 oktober 2020 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel het primaire besluit geschorst tot de uitspraak op het ingediende verzoek.
Verzoeker heeft nadere stukken overgelegd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2020. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. L.M. Hansen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Naar aanleiding van klachten over diverse vormen van overlast, waaronder geluidsoverlast, parkeeroverlast en vervuiling is er door de gemeente op 31 januari 2020,
11 februari 2020 en 28 juli 2020 onderzoek gedaan naar het gebruik van het pand aan de [straat] [huisnummer] te [plaats] . Op dit adres is thans hotel “De Lis” gevestigd. De Lis kent 24 hotelkamers, 10 suites en 2 appartementen. In totaal zijn er 96 slaapplaatsen.
Ook is er een ontbijtzaal, een balie en een bar. In de kelder is recentelijk een keuken gemaakt.
2.2
Door de toezichthouders is geconstateerd dat in het pand niet de gebruikelijke
voorzieningen van een hotel aangeboden worden aan de personen die er thans
verblijven.
2.3
Op 4 augustus 2020 heeft verzoeker een vooraankondiging van een last onder dwangsom ontvangen. Verzoeker heeft een zienswijze tegen dit voornemen ingediend.
2.4
Op 11 september 2020 is wederom een controle gehouden in het pand.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder verzoeker gelast om vóór 15 oktober 2020 het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingplan laten gebruiken van het pand aan de [straat] [huisnummer] te [plaats] voor de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verzoeker hieraan geen gevolg geeft verbeurt hij een dwangsom van € 150.000,- ineens. Verweerder heeft daartoe overwogen dat uit de controles is gebleken dat het pand aan de [straat] [huisnummer] in [plaats] feitelijk niet als hotel in gebruik is. In het pand worden niet de voorzieningen aangeboden die in een hotel te verwachten zijn. Het huidige gebruik van het pand is erop gericht om arbeidsmigranten, al dan niet in dienst van een uitzendbureau, voor de duur van hun arbeidsverhouding te huisvesten. Dit gebruik is niet aan te merken als hotel en is daarmee evenmin op één lijn te stellen. Het huidige gebruik valt evenmin aan te merken als een van de andere in categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten genoemde horecabedrijven. Het huidige gebruik is dan ook in strijd met het geldende bestemmingsplan. Uit het totaalbeeld volgt niet dat er thans sprake is van een hotel als bedoeld in artikel 1.78 van het bestemmingsplan “Centrum Lisse 2011”. Het feit dat er wel de mogelijkheid zou zijn tot het afnemen van ontbijt en dat er wel schoonmaak en schoon beddengoed aangeboden zou worden maakt dit niet anders. Een en ander is overigens niet geconstateerd tijdens de diverse controles.
Verweerder heeft verwezen naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:82) en
7 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:738).
4. Verzoeker voert aan dat het hem bevreemdt dat hij is aangeschreven, omdat hij over de toekomst van het hotel reeds in overleg was dan wel is met verweerder. Verder betwist verzoeker dat het geconstateerde gebruik van het pand niet op één lijn kan worden gesteld met de hotelfunctie. In dat verband merkt hij op dat de mensen niet langer dan 4 maanden in het pand verblijven. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft verzoeker verwezen naar de bij het bezwaarschrift overgelegde huurnota’s en het overzicht van de huurders. Daarnaast stelt verzoeker dat de dwangsom buitenproportioneel hoog is.
5.1
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.2
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Centrum Lisse 2011”.
Aan het perceel is de bestemming “Horeca” toegekend en de dubbelbestemming “Waarde-archeologische verwachting 1”.
In artikel 8.1, onder a, van de planregels is bepaald dat de voor Horeca aangewezen gronden
bestemd zijn voor horecabedrijven tot ten hoogste categorie 1 van de Staat van
Horeca-activiteiten.
Ingevolge artikel 1.76 van de planregels wordt onder een horecabedrijf verstaan: “Het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf. Voor de categorie-indeling is hierbij verwezen naar de bijgevoegde Staat van Horeca-activiteiten.
In Bijlage 2 van het bestemmingsplan is bepaald dat onder categorie 1 “lichte horeca” bedrijven vallen die in beginsel alleen overdag en ‘s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie wordt een aantal
subcategorieën onderscheiden, waaronder de subcategorie “overige lichte horeca”.
Een hotel behoort, blijkens het bepaalde onder 1b, tot de subcategorie “overige lichte horeca”.
Ingevolge artikel 1.78 van de planregels wordt onder een hotel verstaan: een
horecabedrijf, dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies (per nacht) met als
nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden en dranken voor consumptie ter
plaatse.
5.3
Tevens is het paraplubestemmingsplan “Herziening begrippen” van toepassing, dat op 10 september 2015 door de gemeenteraad is vastgesteld en inmiddels onherroepelijk is.
In artikel 4.2 van het paraplubestemmingsplan “Herziening begrippen” is bepaald dat artikel
1.76
van het bestemmingsplan Centrum Lisse 2011 wordt vervangen door: het
bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het
bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken
van nachtverblijf (logies).
6.1
Om vast te stellen of sprake is van strijd met artikel 8.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan Centrum Lisse 2011 moet worden nagegaan of in het pand een horecabedrijf in de zin van artikel 4.2 van het paraplubestemmingsplan “Herziening begrippen” wordt uitgeoefend, dan wel of sprake is van een hotel in de zin van 1.78 van de regels van het bestemmingsplan Centrum Lisse 2011.
6.2
In de stellingen zoals verzoeker die naar voren heeft gebracht ziet de voorzieningenrechter voorshands geen reden om de bevindingen van de toezichthouders van verweerder, zoals die zijn gedaan op 31 januari 2020, 11 februari 2020, 28 juli 2020 en
11 september 2020, niet objectief, onzorgvuldig of voor onjuist te houden. Dat door de toezichthouders slechts een derde van de aanwezige bewoners is ondervraagd doet hieraan niet af.
6.3
Uit de controles is gebleken dat er geen roomservice aanwezig is, dat de kamers niet schoongemaakt worden en dat de aanwezige personen zelf zorg moeten dragen voor alle maaltijden, waarbij ze gebruik mogen maken van de gezamenlijke keuken. De aanwezige personen hebben desgevraagd tegenover de toezichthouders verklaard dat er in het pand geen maaltijden en dranken aangeboden worden. Alle personen die tijdens de controles ondervraagd zijn door de toezichthouders verklaren desgevraagd in dienst te zijn van een bedrijf en gedurende de duur van hun werkzaamheden voor dit bedrijf in het pand te verblijven. Met uitzondering van één persoon, hebben alle personen verklaard dat hun verblijf in het pand door hun werkgever geregeld was en dat de kosten voor het verblijf door hun werkgever op hun loon worden ingehouden. Het gaat hierbij om het verblijf gedurende een week of maand, niet om verblijf per nacht, hetgeen voor een hotel gebruikelijk is. Daarnaast is gebleken dat de individuele werknemers met twee of meer personen op een kamer slapen, hetgeen niet gebruikelijk is bij een hotel. De vergoeding die de huidige
personen in het hotel voor het verblijf moeten voldoen ligt daarnaast veel lager dan de bedragen die op de website/boekingssites worden genoemd voor verblijf in het hotel. Daarnaast is het pand gedurende een groot deel van de dag voor passanten niet bereikbaar daar de receptie niet de gehele dag bemand wordt. Het pand is gesloten op het moment dat de receptie niet bemand wordt.
Tijdens de controle op 11 september 2020 is daarnaast door de receptionist verklaard dat er geen ontbijt aangeboden werd in het pand. Voorts waren er in de keuken geen producten aanwezig waaruit blijkt dat er een ontbijt kan worden aangeboden. Ook is er bij de controle op 11 september 2020 door de receptionist verklaard dat de gasten zelf verantwoordelijk zijn voor de schoonmaak van de kamers. Een deel van de gasten zou daarnaast het
beddengoed en eventuele schoonmaakmiddelen of een stofzuiger via hun werkgever verkrijgen.
6.4
Gelet op deze bevindingen van de toezichthouders heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op goede gronden geconstateerd dat in het pand geen sprake is van het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken als bedoeld in artikel 4.2 van de regels van het paraplubestemmingsplan.
Verzoekers stelling dat er wel degelijk ontbijt wordt aangeboden zodat de gasten niet voor alle maaltijden zelf dienen zorg te dragen heeft verzoeker onvoldoende onderbouwd en is in tegenspraak met hetgeen de toezichthouders hebben geconstateerd en ook met de verklaringen van de bewoners zelf.
6.5
Daarnaast moet, gelet op de definitie van horecabedrijf, worden beoordeeld of sprake is van het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf (logies). In dat verband moet de vraag worden beantwoord of sprake is van een hotel in de zin van artikel 1.78 van de regels van het bestemmingsplan Centrum Lisse 2011.
6.6
Op grond van de stukken (en het verhandelde ter zitting) is naar het oordeel van de voorzieningenrechter komen vast te staan dat het gehele pand thans wordt gebruikt voor de huisvesting van voornamelijk Oost-Europese werknemers. Verschillende werkgevers, waaronder enkele uitzendbureaus, bieden de werknemers een dienstverband en dragen zorg voor hun huisvesting. Op het loon van de werknemers wordt een vergoeding voor het gebruik van de kamers ingehouden. De werknemers slapen doorgaans met meerdere personen (minimaal twee) op een kamer en zij maken gedurende het verblijf doorgaans gebruik van dezelfde kamer. Een aantal kamers heeft een eigen kookgelegenheid; daarnaast is er een gemeenschappelijke keuken. Er worden in het pand geen maaltijden, drank en andere versnaperingen tegen vergoeding verstrekt.
Hieruit kan worden opgemaakt dat het gebruik van het pand er thans voornamelijk op is gericht buitenlandse werknemers voor de duur van hun arbeidsverhouding tegen betaling logies/woonruimte te verschaffen, waarbij deze werknemers zelf zorg dragen voor hun consumpties. Dit gebruik is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aan te merken als een hotel. De hierop betrekking hebbende verzoeksgrond faalt.
Verzoekers stellingen dat de personen niet langer dan 4 maanden in het pand verblijven en dat schoon beddengoed wordt aangeboden leiden niet tot een ander oordeel.
Dat het hotel ook voor passanten de hele dag telefonisch bereikbaar is indien de receptie niet bemand is moge zo zijn, maar daar staat tegenover dat het de toezichthouders niet is gelukt om via de website van het hotel een kamer te reserveren. Dat dit laatste te maken zou hebben met de coronamaatregelen acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk.
6.7
Gezien het vorenstaande acht de voorzieningenrechter het voorshands aannemelijk dat het pand wordt niet wordt gebruikt voor een horecabedrijf in de zin van artikel 4.2 van het paraplubestemmingsplan “Herziening begrippen”.
6.8
Er doet zich dan ook strijd met artikel 8.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan “Centrum Lisse 2011” voor. Het gebruik van het pand is dus in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd handhavend op te treden.
7.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2014).
7.2
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo is verweerder bevoegd in een geval als hier aan de orde een omgevingsvergunning te verlenen.
Verweerder is blijkens het primaire besluit niet bereid een afwijkingsbesluit te nemen, omdat huisvesting van arbeidsmigranten ruimtelijk gezien niet wenselijk is en er ook geen mogelijkheid is tot legalisatie van de huisvesting van arbeidsmigranten. De locatie van hotel “De Lis” is in het Centrum van Lisse aan de [straat] [huisnummer] en heeft de bestemming “horeca” volgens het bestemmingsplan “Centrum Lisse 2011”. De huisvesting van arbeidsmigranten past niet binnen de geldende bestemmingsregels, en voor dit gebruik kan niet door middel van een binnenplanse afwijking toestemming worden gegeven. Een regulier hotel wordt op deze locatie in het centrum van Lisse als wenselijk beschouwd. Verweerder is anderszins niet bereid mee te werken aan wijziging of afwijking van het bestemmingsplan. Daarnaast kan de beleidsregel “Ruimtelijke randvoorwaarden logiesgewijze huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten Duin- en Bollenstreek” gezien de bestemming van het pand in dit geval niet worden toegepast, aldus verweerder.
7.3
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:251), is het enkele feit dat verweerder niet bereid is toestemming te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan in beginsel voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie.
Nu verweerder niet bereid is medewerking te verlenen aan de huidige activiteiten in het pand, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter, gelet op deze uitspraak van de Afdeling, geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
7.4
Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien.
8.1
Verzoeker voert tenslotte aan dat de opgelegde dwangsom disproportioneel hoog is.
In het primaire besluit is overwogen dat de dwangsom van € 150.000,- (die in één keer wordt verbeurd) in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom is rekening gehouden met de te verwachten opbrengsten van de verhuur van de kamers in het pand. Hierbij is onder meer gekeken naar de omvang van het pand, de hoeveelheid slaapplaatsen en de financiële vergoeding die er op dit moment wordt betaald.
8.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient een dwangsom in redelijke verhouding te staan tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijk voorschrift getroffen belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging.
8.3
Verzoeker heeft ter zitting verklaard dat de jaaromzet thans vanwege de gevolgen van de Coronamaatregelen slechts circa € 20.000,- bedraagt en niet in verhouding staat tot de hoogte van de dwangsom.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter had verweerder rekening moeten houden met de werkelijke jaaromzet die verzoeker met de exploitatie van het pand op dit moment genereert. Het komt de voorzieningenrechter niet onaannemelijk voor dat verzoeker als gevolg van het aflasten van evenementen en tentoonstellingen, zoals de Keukenhof en de Formule 1 grand prix te Zandvoort, relatief weinig gasten had. Daarnaast blijkt uit de constateringsrapporten dat de vergoeding die de personen op dit moment in het hotel voor het verblijf moeten voldoen lager ligt dan de bedragen die op de website/boekingssites worden genoemd voor een verblijf in het pand.
In dit geval komt het door verweerder vastgestelde bedrag de voorzieningenrechter dan ook voorshands onredelijk hoog voor. De voorzieningenrechter zal, gelet op het vorenstaande, de hoogte van de dwangsom bij wijze van voorlopige voorziening vaststellen op € 50.000,- ineens.
9. De voorzieningenrechter komt tot de (voorlopige) conclusie dat verweerder terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Alleen het bedrag van de dwangsom wordt – in afwachting van de afloop van de bezwaarprocedure – verlaagd.
10. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
11. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe in die zin dat de voorlopige voorziening wordt getroffen dat verzoeker een dwangsom van € 50.000,- ineens verbeurt indien hij geen gevolg geeft aan het primaire besluit;
- wijst het verzoek voor het overige af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoeker te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,-, te betalen aan verzoeker.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
17 november 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.