Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/528
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 februari 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoekster] , te [plaats] (India), thans verblijvende te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. H. Giard),
tegen
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr.drs. J.H.J.M. IJzenbrandt-van Dartel en mr. E.M. Viergever-van Mourik).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster op grond van artikel 93, eerste lid, aanhef en onder c, van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken (RDBZ) geschorst in het belang van de dienst, voor de duur van het onderzoek door de directie Veiligheid, Crisisbeheersing en Integriteit (VCI). Dit impliceert volgens verweerder tevens dat verwacht wordt dat verzoekster op grond van artikel 93, derde lid, van de RDBZ terugkeert naar Nederland.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2020. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1.
Verzoekster is sinds 1 september 1991 in vaste dienst bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Sinds januari 2017 vervult zij de functie van plaatsvervangend Consul Generaal/Operationeel Manager BOM/PL-Vlk, functieniveau 12. Zij is geplaatst in [plaats] , India, tot aan de zomer van 2022. Zij verblijft aldaar in een dienstwoning.
2.2.
In een memo van 22 november 2019 aan de Directeur-Generaal Politieke Zaken (DGPZ) heeft de ambassadeur te Delhi (CdP) uiteengezet dat er signalen zijn over het gedrag en functioneren van verzoekster. Er zijn gesprekken gevoerd met medewerkers en met verzoekster. Gelet op de bevindingen bij de gesprekken heeft de CdP in overeenstemming met de Consul Generaal (CG) de DGPZ verzocht verzoekster per direct terug te plaatsen. Dit laatste verzoek is verzoekster tijdens het met haar gevoerde gesprek op
19 november 2019 meegedeeld.
2.3.
Verzoekster is voor de periode van 21 tot en met 29 november 2019 afgereisd naar Nederland, onder meer in verband met scholing.
2.4.
Bij e-mailbericht van 26 november 2019 heeft de CG verzoekster meegedeeld dat het, in overleg met de CdP en HDPO, beter lijkt dat verzoekster na haar terugkomst in [plaats] , mocht zij naar het consulaat willen komen, hen daarvan 24 uur tevoren op de hoogte stelt, zodat een van hen aanwezig kan zijn.
2.5.
Bij e-mailbericht van 29 november 2019 heeft de CdP, mede namens DGPZ, verzoekster verzocht om na terugkeer in [plaats] haar werkzaamheden op het consulaat niet te hervatten en ook niet zonder voorafgaande instemming naar het consulaat te komen.
Verzoekster heeft bij e-mailbericht van 29 november 2019 meegedeeld verbaasd te zijn over dit bericht, omdat er geen enkel voornemen tot besluit of een besluit voorligt. Voorts deelt zij mee dat zij ziek is.
2.6.
Bij e-mailbericht van 9 december 2019 heeft een onderzoeker van VCI verzoekster meegedeeld dat besloten is tot het verrichten van een feitenonderzoek.
2.7.
Bij brief van 12 december 2019 heeft de gemachtigde van verzoekster verweerder meegedeeld dat klaarblijkelijke mondeling (disciplinaire) maatregelen worden aangezegd, die niet worden ondersteund door een formeel besluit. Zij verzoekt verweerder binnen vijf dagen na dagtekening van die brief de onderliggende (formele) besluiten toe te zenden, bij gebreke van tijdige toezending zal verzoekster zich na ommekomst van de termijn, derhalve 18 december 2019, melden om haar werkzaamheden op de gebruikelijke wijze te hervatten wegens een gebrek aan grondslag en motivering.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder verzoekster geschorst in het belang van de dienst, voor de duur van het onderzoek door VCI. Dit impliceert volgens verweerder tevens dat verwacht wordt dat verzoekster terugkeert naar Nederland. Verweerder heeft aangegeven dat hij in het licht van het VCI-onderzoek met verzoekster een onderlinge afspraak had dat zij weliswaar terug kon keren naar de dienstwoning die haar in [plaats] ter beschikking staat, maar dat zij zich niet zonder begeleiding en/of toestemming op het werk zal vertonen. In weerwil van deze afspraak heeft de gemachtigde van verzoekster bij brief van 12 december 2019 meegedeeld dat verzoekster zich, bij het uitblijven van een besluit, op 18 december 2019 op het werk zal melden. Dit maakt dat de onderlinge afspraak die met verzoekster was gemaakt, niet in stand kan blijven, net als de toezegging die hij had gedaan dat zij in afwachting van het onderzoek in de dienstwoning kan blijven. Nu verzoekster de gemaakte afspraak niet wenst voort te zetten, ziet verweerder geen andere weg dan een schorsing te realiseren.
4. Verzoekster heeft aangevoerd dat de vermelding in het primaire besluit dat er met haar afspraken zijn gemaakt over haar terugkeer naar [plaats] onjuist is. Een dergelijke afspraak is niet gemaakt. Evenmin is sprake van een onderlinge afspraak dan wel toezegging dat zij in afwachting van het onderzoek in de dienstwoning kon blijven. Een onderbouwing daarvan ontbreekt. Hoewel de gestelde feiten geenszins vaststaan, realiseert verzoekster zich dat hangende een VCI-onderzoek het belang van de dienst prevaleert boven haar belang. Door de onduidelijke wijze van communicatie en het ontbreken van deugdelijke besluiten is voor haar rechtsonzekerheid ontstaan. Verzoekster meent dan ook dat de schorsing in dit geval disproportioneel is.
5. Verweerder heeft in zijn verweerschrift gesteld dat er geen sprake is van een spoedeisend belang, nu het bestreden besluit ziet op een tijdelijke schorsing in het belang van de dienst voor de duur van een integriteitsonderzoek en niet ziet op een straf. Er is geen financieel nadeel, omdat de bezoldiging gedurende de schorsing volledig wordt doorbetaald, evenals de vergoedingen waar zij aanspraak op kan maken. Verweerder heeft te kennen gegeven dat ten tijde van het e-mailbericht van 29 november 2019 geen sprake was van een schorsing, maar van een opdracht van de ambassadeur aan verzoekster om geen werkzaamheden te verrichten en om niet zonder voorafgaand overleg op het werk te verschijnen. Verweerder beschouwt dit als een ‘gentlemen’s agreement’, die het - anders dan in het geval van een formele schorsing - voor verzoekster mogelijk zou maken in de dienstwoning in [plaats] te verblijven terwijl het integriteitsonderzoek zou worden afgehandeld.
6. Een schorsing zoals hier aan de orde gaat, gelet op artikel 93, derde lid, van het RDBZ, gepaard met een terugkeer naar Nederland op korte termijn. Dit heeft voorts tot gevolg dat verzoekster geen gebruik meer mag maken van de ambtswoning in [plaats] , waar haar privéleven zich voor een belangrijk deel afspeelt. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter het spoedeisend belang als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de gevraagde voorziening aanwezig.
6.1.
Zoals de Centrale Raad van Beroep (de Raad) eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2447) is een schorsing in het belang van de dienst in beginsel een ordemaatregel met een neutraal karakter en niet diffamerend voor de ambtenaar die door de schorsing wordt getroffen.
6.2.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de Directeur-Generaal (DG) bevoegd is om rechtspositionele besluiten te nemen. De DG heeft besloten dat een feitenonderzoek moet worden verricht. Verweerder wacht op de resultaten van dit onderzoek. Er zijn geen verdergaande rechtspositionele besluiten genomen en er is verder niets ondernomen dat daarop is gericht. Verweerder heeft desgevraagd voorts uiteengezet dat het - mede gelet op het feit dat een formele schorsing tevens tot gevolg heeft dat de betrokkene terug moet keren naar Nederland - gebruikelijk is dat in een situatie als de onderhavige de ambtenaar wordt verzocht om niet naar het werk te komen gedurende het onderzoek. Dit is de eerdergenoemde ‘gentlemen’s agreement’. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat over het bestaan van deze optie achteraf bezien wellicht duidelijker had kunnen worden gecommuniceerd met verzoekster. Het primaire besluit is genomen, omdat er iets moest gebeuren naar aanleiding van de brief van de gemachtigde van verzoekster van 12 december 2019.
6.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster weliswaar een geheel andere lezing heeft van hetgeen in de memo is beschreven die aan het integriteitsonderzoek ten grondslag ligt, maar zich gegeven de omstandigheden niet verzet tegen het instellen van het VCI-onderzoek en bereid is daaraan mee te werken. Uit de e-mail van verzoekster van 29 november 2019 blijkt dat bij haar onduidelijkheid bestaat over de inhoud en gevolgen van de e-mail van verweerder van dezelfde datum, waaruit volgens verweerder de ‘gentlemen’s agreement’ zou blijken. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hierover duidelijker had kunnen worden gecommuniceerd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het, gelet op het gebruik om in dit soort gevallen de meergenoemde ‘gentlemen’s agreement’ overeen te komen, op de weg van verweerder lag om hierover duidelijkheid te verschaffen en met name om verzoekster te wijzen op de gevolgen indien hieraan geen gevolg zou worden gegeven, te weten een formele schorsing en de bijbehorende terugkeer naar Nederland. Nu verweerder dit in de genoemde mailwisseling en ook nadien heeft nagelaten, heeft hij daarmee niet de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen. Dit klemt temeer in het licht van het zeer korte tijdsbestek dat is gelegen tussen het moment waarop verzoekster in kennis is gesteld van de vermeende integriteitsschending (medio november) en het (eenzijdige) verzoek dan wel de opdracht om niet meer naar het werk te komen (eind november). In combinatie met het feit dat verzoekster op 19 november 2019 rauwelijks is medegedeeld dat om haar terugplaatsing is verzocht, is het dan ook begrijpelijk dat verzoekster zich overvallen voelde door de gang van zaken en onzeker was over haar rechtspositie. Dit heeft geleid tot de brief van de gemachtigde van verzoekster van 12 december 2019 waarin om de gewenste duidelijkheid werd gevraagd. Hoewel deze brief een uitgesproken karakter heeft en daarin wordt verzocht om een (formeel) besluit, maakt het in dit geval - gelet op de geschetste voorgeschiedenis - niet dat verweerder daarmee ontslagen was van de verplichting om duidelijkheid te verschaffen over de voorliggende mogelijkheden alvorens een formeel besluit te nemen.
6.4.
Alles overziend is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat hoewel het besluit tot schorsing in zijn algemeenheid bij signalen van een integriteitsschending zoals hier aan de orde een terechte en proportionele maatregel is, het in dit geval desalniettemin gebrekkig is doordat niet de vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen. Gelet hierop is er een gerede kans dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal blijven. De voorzieningenrechter ziet gelet op dit gebrek en de gestelde belangen van partijen, aanleiding om het bestreden besluit te schorsen. Hierbij is van belang dat de gevolgen van het schorsingsbesluit relatief ingrijpend zijn door de bijkomende verplichting terug te keren naar Nederland en geen gebruik meer te mogen maken van de ambtswoning in [plaats] . Niet in geschil is dat dit een grote impact heeft op verzoekster nu haar privéleven zich voor een belangrijk deel daar afspeelt. Het feit dat zij voor de voortzetting van de onderhavige procedure en de afwikkeling van het onderzoek wellicht nog naar Nederland zal moeten komen, doet daar niet aan af. Voorts weegt de voorzieningenrechter mee dat hoewel een schorsing in de jurisprudentie in beginsel niet als diffamerend wordt aangemerkt, dit in het onderhavige geval niet onverkort het geval is, gelet op het feit dat verzoekster als buiten Nederland geplaatste ambtenaar werkzaam is in een werkkring van relatief beperkte omvang waarin het treffen van dit soort maatregelen snel rondgaat en bovendien vergezeld gaat van de meergenoemde terugkeer naar Nederland, waardoor de schijn kan ontstaan dat de terugplaatsing reeds een feit is. Verweerder heeft hiertegenover geen zwaarwegend belang gesteld om de formele schorsing desalniettemin te handhaven. Het gestelde risico dat verzoekster zich niet aan de ‘gentlemen’s agreement’ zal houden, is hiertoe onvoldoende en kan niet afgeleid worden uit de door verzoekster verstuurde e-mail aan medewerkers op het consulaat van 16 december 2019, die geen betrekking had op het integriteitsonderzoek. Verzoekster heeft tot op heden niets gedaan om dit onderzoek te dwarsbomen. Onder deze omstandigheden wegen de belangen van verzoekster bij schorsing van het bestreden besluit zwaarder dan de belangen van verweerder om het gedurende de bezwaarprocedure in stand te laten.
7. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt toegewezen in de zin dat het primaire besluit van 16 december 2019 wordt geschorst tot zes weken na de beslissing op het bezwaar. De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat alsnog uitvoering wordt gegeven aan de ‘gentlemen’s agreement’ waarmee verzoekster kan verblijven in de dienstwoning in [plaats] in afwachting van de resultaten van het onderzoek en onder de voorwaarden zoals vermeld in het e-mailbericht van verweerder van 29 november 2019, inhoudende dat zij in die periode haar werkzaamheden op het consulaat niet hervat en ook niet zonder voorafgaande instemming naar het consulaat komt. Indien verzoekster zich niet aan de voorwaarden houdt, staat het verweerder vanzelfsprekend vrij om opheffing van de voorlopige voorziening te vragen.
8. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de verzoekster op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
9. Omdat het verzoek om een voorlopige voorziening wordt toegewezen, dient verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,- te betalen aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 februari 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.