Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR AWB 20/473
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 februari 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. R. Dhalganjansing),
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), verweerder
(gemachtigde: mr. H.A. Westra).
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster met ingang van 6 december 2019 ontslag verleend, primair op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door haar beklede ambt, anders dan op grond van ziels- en lichaamsgebreken. Subsidiair is aan verzoekster ontslag verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR, wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Voorts heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2020. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn van de zijde van verweerder verschenen [A] en [B] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de
rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1.
Verzoekster is sinds 1 december 1989 in dienst bij verweerder dan wel diens rechtsvoorgangers, laatstelijk in de functie van Medewerker Administratie. Tot
1 december 2018 is verzoekster werkzaam geweest bij de sectie Verificatie van de directie Financiën en Bestuursadvisering van het Rijksvastgoedbedrijf (RVB). Van 1 januari 2015 tot 18 januari 2016 was [A] haar direct leidinggevende en van 18 januari 2016 tot
1 januari 2020 was [C] haar leidinggevende.
2.2.
Op 25 januari 2018 heeft een overleg plaatsgevonden bij de sectie Verificatie, waarbij vier medewerkers, onder wie verzoekster, hebben aangegeven dat zij door [C] zijn geïntimideerd. Op 22 februari 2018 heeft de Ondernemingsraad (OR) de Directeur-Generaal (DG) verzocht om een extern onderzoek bij de sectie Verificatie in te stellen.
2.3.
Bij besluit van 12 april 2018 is verzoekster opgedragen om voor een periode van drie maanden haar werkzaamheden te verrichten voor de sectie Inkoopadministratie.
2.4.
Op 8 augustus 2018 heeft BING in opdracht van het RVB een rapportage opgesteld naar aanleiding van uitgevoerd verdiepingsonderzoek binnen de sectie Verificatie, ter beantwoording van de vragen in hoeverre sprake is van een structureel probleem met omgangsvormen binnen deze sectie en welke stappen het RVB kan zetten om een verbetering in de omgangsvormen binnen deze sectie te bewerkstelligen. BING heeft in de rapportage vermeld dat het onderzoek niet was gericht op het onderzoeken van een specifiek incident, maar op de ervaringen van medewerkers op het gebied van omgangsvormen. Geconcludeerd is dat er sprake is van verstoorde relaties tussen het sectiehoofd en een viertal medewerkers, waardoor zij vrijwel niet meer met elkaar communiceren buiten aanwezigheid van anderen. Over en weer worden herhaaldelijk (heimelijk) gesprekken opgenomen, waardoor sprake is van een structureel probleem met omgangsvormen en een serieus samenwerkingsprobleem. Geadviseerd wordt om een mediationtraject te organiseren tussen de direct bij het conflict betrokken medewerkers. Voorts volgt uit het onderzoek dat er mogelijk onduidelijke afspraken bestaan over het opnemen van verlof dan wel thuiswerken. Geadviseerd wordt om hierover duidelijke werkafspraken te maken en te communiceren richting medewerkers.
2.5.
Tijdens een gesprek op 11 september 2018 met [A] heeft verzoekster bevestigd dat zij één van de vier medewerkers is die een verstoorde arbeidsrelatie heeft met [C] en heeft zij zich bereid verklaard om mee te werken aan mediation.
2.6.
Bij brief van 16 november 2018 heeft verweerder meegedeeld dat op geen enkele manier is gebleken dat verzoekster bereid is om veel moeite te doen voor mediation en dat de arbeidsrelatie zodanig ernstig is verstoord dat een mediationtraject onvoldoende effectief wordt geacht om de verstoorde verhoudingen te kunnen normaliseren. Vastgesteld is dat normaal functioneren door verzoekster binnen de sectie Verificatie niet meer mogelijk is.
Besloten is dat verzoekster met ingang van 1 december 2018 wordt ‘gematcht’ bij DCA om daar werkzaamheden uit te voeren binnen haar huidige functieprofiel. Zij krijgt daar een laatste kans om haar gedrag en houding aan te passen.
Op 23 januari 2019 heeft [A] verzoekster en een collega meegedeeld dat aan hen per direct tot 11 februari 2019 buitengewoon verlof wordt verleend. Voor verzoekster geldt dat zij betrokken is geweest bij een incident op 23 oktober 2018 en een incident op
16 januari 2019. Bij brief van 25 januari 2019 heeft verweerder dit aan verzoekster bevestigd.
Bij besluit van 28 januari 2019 is verzoekster per direct tot 11 februari 2019 de toegang tot de gebouwen ontzegd en is haar rijkspas geblokkeerd.
Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft verweerder beslist op de bezwaren van verzoekster tegen de besluiten van 16 november 2018, 25 januari 2019 en 28 januari 2019. Hiertegen heeft verzoekster beroep ingesteld (SGR 19/7532 AW).
2.7.
Verzoekster heeft zich met ingang van 31 januari 2019 ziek gemeld.
3. Nadat verweerder het voornemen daartoe bekend heeft gemaakt en verzoekster haar zienswijze naar voren heeft gebracht, heeft verweerder verzoekster bij het primaire besluit ontslag verleend. Verweerder heeft verzoekster - samengevat - verweten steeds weer eigengereid op te treden en dat zij zich stelselmatig weigert te voegen naar afspraken en/of aanwijzingen van haar leidinggevenden. Verzoekster is daarop aangesproken door leidinggevenden [A] en [C] . Daarbij heeft verzoekster de oorzaak van haar gedrag steeds bij [C] gelegd en geen blijk gegeven van enige zelfreflectie en bereidheid om te veranderen. Verzoekster lijkt niet in staat zich tegenover collega’s te beheersen in omstandigheden die haar niet bevallen. Daarnaast schiet haar inhoudelijk functioneren tekort, met name op (het gebied van) schriftelijke en communicatieve vaardigheden. Zij is herhaaldelijk aangesproken op haar tekortkomingen en er zijn voldoende verbeterkansen geboden, aldus verweerder.
4.1.
Op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR kan de ambtenaar worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3976) moet de ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Voorts zal in het algemeen van een ontslag op de hiervoor genoemde grond niet eerder sprake kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
4.2.
Verweerder heeft aan het primaire besluit diverse momenten ten grondslag gelegd, waarbij zou zijn gebleken dat sprake is van onbekwaamheid of ongeschiktheid van verzoekster voor het door haar beklede ambt. De voorzieningenrechter stelt vast dat ten aanzien van verzoekster over het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2015 een beoordeling is uitgebracht met als eindoordeel C (voldoet aan de gestelde eisen; de medewerker functioneert goed en doet wat wordt verwacht). Als aandachtspunt geldt samenwerking en klantgerichtheid, maar dit is blijkbaar geen aanleiding geweest voor een ander eindoordeel. Alle gestelde negatieve gedragingen in 2015, waarvan [A] als leidinggevende kennis droeg, zijn niet in de beoordeling vastgelegd. De meeste zouden hebben plaatsgevonden in het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2015, waarover een beoordeling met als eindoordeel C (voldoet aan de gestelde eisen; de medewerker functioneert goed en doet wat wordt verwacht) is uitgebracht. Verweerder heeft aan de gestelde gedragingen geen gevolgen verbonden, in de beoordeling. Dit geldt ook voor het incident (ongepaste bejegening van een collega) op 7 oktober 2015, waarover [A] expliciet heeft aangegeven “zand erover te doen” in die zin dat het niet in het P-verslag is opgenomen en het geheel is afgedaan met een waarschuwing dat iets dergelijks niet nog een keer mocht gebeuren.
4.3.
Voor wat betreft de gedragingen vanaf 2016 geldt dat deze evenmin zijn voorzien van een gedegen onderbouwing. Er zijn wel verslagen van gesprekken op 27 februari 2018 en op 29 maart 2018 voorhanden. Uit deze verslagen blijkt dat verzoekster zich vanaf het begin dat [C] aantrad als leidinggevende door haar onheus bejegend heeft gevoeld, dat de onderlinge communicatie tussen verzoekster en [C] verstoord is en dat verzoekster en [A] een meningsverschil hebben over momenten die al dan niet zijn meegewogen bij de beoordeling van 2015. Uit het rapport van BING van 8 augustus 2018, waarvan verweerder slechts enkele pagina’s heeft overgelegd, blijkt dat tussen [C] en een viertal medewerkers, onder wie verzoekster, sprake is van een structureel probleem met omgangsvormen en een serieus samenwerkingsprobleem. BING heeft geadviseerd een mediationtraject op te starten. Uit het verslag van het gesprek met verzoekster op
11 september 2018 blijkt dat [A] zich voornamelijk heeft gericht op de samenwerking tussen verzoekster en [C] en dat hij verzoekster uitdrukkelijk heeft bevraagd teneinde de overtuiging te krijgen dat mediation kon bijdragen aan een oplossing. Verzoekster heeft haar medewerking toegezegd, maar ook gezegd dat een uitkomst van mediation niet voorspelbaar is. Bij brief van 13 november 2018 heeft verweerder verzoekster te kennen gegeven dat een mediationtraject onvoldoende effectief wordt geacht.
4.4.
Verweerder heeft nog gewezen op een incident op 16 januari 2019, waarbij verzoekster en een collega een andere collega zouden hebben uitgescholden. Het voorval is gemeld door een collega die daarvan getuige zou zijn geweest. Op 23 januari 2019, nadat [A] aan verzoekster en haar collega buitengewoon verlof had aangezegd, heeft verzoekster nog een opmerking gemaakt richting die getuige, hetgeen die getuige als bedreigend heeft opgevat.
Ook dit voorval is niet deugdelijk gedocumenteerd. Daarbij geldt dat een en ander moeilijk los kan worden gezien van de verstoorde verhouding die op dat moment was ontstaan, waarvan aannemelijk is dat die op dat moment nog niet was uitgewerkt. Verzoekster is kort daarop langdurig uitgevallen wegens ziekte.
4.5.
Ter zitting heeft [A] te kennen gegeven dat het bij drie van de vier medewerkers is gelukt om tot een oplossing te komen. Bij verzoekster is niet overgegaan tot mediation, omdat dit volgens hem bij voorbaat kansloos was. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is mediation een gedegen middel om in een situatie waarin sprake is van een wederzijds samenwerkingsprobleem en verstoorde communicatie tot een oplossing te kunnen komen. Vastgesteld kan worden dat verzoekster op een uitgesproken en soms impulsieve manier communiceert en dat zij zich daar rekenschap van dient te geven. Dit neemt niet weg dat gelet op het advies van BING aannemelijk is dat ook de leidinggevende een duidelijke rol heeft gespeeld en dat verweerder zich daarvan rekenschap dient te geven. Nu bij de drie andere medewerksters wel is overgegaan tot mediation of op andere wijze tot een oplossing is gekomen, valt niet in te zien waarom dit in het geval van verzoekster niet mogelijk was. Voor de conclusie dat mediation bij voorbaat kansloos was, bestaan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende aanknopingspunten. Verweerder was dan ook in beginsel gehouden die optie te beproeven, te meer gelet op het aantal jaren dat verzoekster voor 2015 kennelijk zonder problemen bij het Rijk in dienst is geweest. Ook valt niet zonder meer in te zien waarom het niet mogelijk is om, al dan niet door middel van mediation, tot een oplossing te komen. Gebleken is dat [C] niet meer in dienst is van verweerder en verzoekster heeft ter zitting herhaald dat zij bereid is zich in te zetten om tot een oplossing te komen. De voorzieningenrechter overweegt dat [A] ter zitting heeft erkend dat zich geen verdere voorvallen hebben voorgedaan. Uiteindelijk is overgegaan tot ontslag, omdat de kwestie al lang liep en een knoop moest worden doorgehakt. Uit het voorgaande volgt dat niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat bij verzoekster sprake is van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door haar beklede ambt. Het ontslag op de primaire grond zal, nu dit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, naar verwachting in bezwaar geen standhouden.
5.1.
Ingevolge artikel 99, eerste lid, van het ARAR kan aan de ambtenaar in vaste dienst ook op andere gronden dan die in artikel 98 zijn Pro geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag worden gegeven. Dat ontslag wordt eervol verleend.
Volgens vaste jurisprudentie van de Raad (zie de uitspraak van 13 september 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB3989) kan de ontslaggrond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR ook worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan een vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht.
Voor de vraag of verweerder bevoegd was om tot ontslagverlening over te gaan, is de situatie ten tijde van de ontslagverlening doorslaggevend.
5.2.
Verweerder heeft aan de subsidiaire ontslaggrond dezelfde feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd. Gelet op hetgeen is overwogen bij 4.2. tot en met 4.5. overweegt de voorzieningenrechter dat ook het ontslag op de subsidiaire grond naar verwachting in bezwaar geen stand zal houden. Uit het BING-rapport blijkt dat er binnen de sectie Verificatie als zodanig geen sprake was van een structureel probleem op het gebied van omgangsvormen. De verstoring in de arbeidsverhouding was beperkt tot de relatie van enerzijds verzoekster en drie andere collega’s en [C] . Gelet op het advies van BING stond dit er niet aan in de weg om mediation te beproeven, zodat er nog een mogelijkheid was om resultaat te verwachten van verdere inspanningen. Zoals eerder is overwogen is [C] niet meer in dienst van verweerder en er zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook overigens geen aanknopingspunten dat
sprake is van een zodanig verstoorde arbeidsverhouding dat voortzetting van het dienstverband niet van verweerder kon worden verlangd.
6. Gelet op de gesignaleerde gebreken in het primaire besluit en de belangen van verzoekster in het licht van de verstrekkende gevolgen van dat besluit, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen.
7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de verzoekster op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
8. Omdat het verzoek om een voorlopige voorziening wordt toegewezen, dient verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,- te betalen aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 februari 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.