Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/1104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2020 in de zaak tussen
V.O.F. Stal de Groene Meer, te Leidschendam, eiseres
(gemachtigde: mr. E. Erkamp),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Rijnland, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. E.W. ten Heuw en J.A. de Wilde).
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het peilbesluit ‘Zoetermeerse Meerpolder’ vastgesteld.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2020.
Namens eiseres zijn [A] en partner verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 29 mei 2018 heeft verweerder het ontwerp-peilbesluit ‘Zoetermeerse Meerpolder’ vastgesteld. Dit ontwerp-peilbesluit is op 9 juli 2018 bekendgemaakt en heeft van 10 juli 2018 tot en met
21 augustus 2018 ter inzage gelegen. Eiseres heeft een zienswijze tegen het ontwerpbesluit ingediend. Daarin heeft zij aangegeven dat het peilbesluit zal leiden tot continuering van de wateroverlast die zij reeds geruime tijd ervaart. In dat verband verwijst eiseres naar de memo van Loots GrondWaterTechniek (hierna: de Loots-memo) van 31 augustus 2018.
2. Op 21 november 2018 heeft verweerder het peilbesluit vastgesteld. Daarin is in peilvak WW-15A een zomerpeil van -5,52 en een winterpeil van -5,72 vastgesteld en in peilvak WW-15B een vast peil van -2,18. In de Nota van Beantwoording heeft verweerder toegelicht dat hij zich ervan bewust is dat de percelen van eiseres te maken hebben met wateroverlast. Verweerder zal zich inspannen om op een doelmatige en passende wijze aan de ervaren overlast tegemoet te komen. Deze tegemoetkoming moet echter niet worden gezocht in het peilbeheer, maar – vooral – in ruimte voor waterberging op niet agrarisch productieve percelen. Hiermee kan de peilstijging bij hevige neerslag significant worden getemperd. De meeste maatregelen die in de Loots-memo zijn voorgesteld worden daarin meegenomen. Verweerder werkt vooruitlopend op de vaststelling van het peilbesluit samen met de betrokken gemeenten en de provincie Zuid-Holland aan een intentieovereenkomst om deze berging in combinatie met de ontwikkeling van een weidevogelreservaat te gaan realiseren. In deze ontwikkeling zal ook een betere en beter bereikbare opstelplaats voor een tijdelijke pompinstallatie worden meegenomen.
3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en voert in beroep – samengevat weergegeven – het volgende aan. Verweerder gaat ten onrechte uit van een maaiveldcriterium van 10%. De gronden van eiseres zijn gelegen in het noordwestelijke, laagst gelegen deel van de polder. Het huidige peil heeft de afgelopen 16 jaar vijf keer geleid tot langdurige wateroverlast waarbij ongeveer de helft van de gronden van eiseres onder water staan. Zoals ook uit de Loots-memo blijkt zal het bestreden besluit per definitie leiden tot wateroverlast voor eiseres, te meer indien wordt uitgegaan van een maaiveldcriterium van 5%. Verweerder heeft dan ook onvoldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres. Daarom is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder had de polder moeten opknippen en lokaal, waar dat nodig is, het waterpeil moeten verlagen. In de Nota van Beantwoording is verweerder onvoldoende ingegaan op de Loots-memo. De andere maatregelen die verweerder noemt zijn slechts plannen die nog op geen enkele wijze geborgd, en die daarmee niet afdwingbaar zijn.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
Juridisch kader
5.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet, is de beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
Artikel 4.2 van de Waterverordening Rijnland (hierna: de Waterverordening) luidt: “Het algemeen bestuur stelt één of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewaterlichamen in de gebieden die zijn aangegeven op de als bijlage 2 bij deze verordening behorende kaart.”
Ingevolge artikel 2.3, tweede lid van de Waterverordening geldt, met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit waarop de regionale wateren moeten zijn ingericht, voor het gebied van een gemeente buiten de bebouwde kom, als norm een gemiddelde overstromingskans van:
a. 1/100 per jaar voor hoofdinfrastructuur;
b. 1/50 per jaar voor glastuinbouw en hoogwaardige land- en tuinbouw;
c. 1/25 per jaar voor akkerbouw;
d. 1/10 per jaar voor grasland, gedurende de periode van 1 maart tot 1 oktober.
Ingevolge artikel 2.3, zesde lid van de Waterverordening kan bij de beoordeling of een gebied voldoet aan de norm een gedeelte van de oppervlakte overeenkomstig de percentages genoemd in bijlage 3 behorend bij deze verordening buiten beschouwing worden gelaten. Dit wordt het maaiveldcriterium genoemd.
Ingevolge bijlage 3 behorend bij artikel 2.3, zesde lid van de Waterverordening is het maaiveldcriterium bij grasland 10%.
5.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt het bevoegd gezag bij het vaststellen van een peilbesluit als bedoeld in deze bepalingen beoordelingsruimte toe (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:694). Dit betekent dat de rechtbank toetst of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot vaststelling van het peilbesluit is gekomen.
Het maaiveldcriterium
6. De gronden van eiseres vallen in de categorie ‘grasland’ waarvoor als norm een gemiddelde overstromingskans geldt van eens per tien jaar, gedurende de periode van
1 maart tot 1 oktober. Het gedeelte van het oppervlakte van de polder dat bij de beoordeling of aan die norm is voldaan buiten beschouwing kan blijven is 10%. Eiser heeft betoogd dat uit het beleid van verweerder volgt dat het maaiveldcriterium 5% betreft. Verweerder heeft toegelicht dat het maaiveldcriterium eerst 5% was, maar dat dit later in de Waterverordening is gewijzigd naar 10%. Het beleid van verweerder gaat nog uit van het oude maaiveldcriterium, maar omdat dat in strijd is met de gewijzigde Waterverordening, moet worden uitgegaan van een maaiveldcriterium van 10%. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht is uitgegaan van een maaiveldcriterium van 10% zoals dat in de Waterverordening staat en niet is uitgegaan van het – inmiddels achterhaalde – beleid. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de gronden van eiseres binnen de 10% van het maaiveldcriterium vallen. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder bij de beoordeling of aan de norm als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid van de Waterverordening is voldaan de gronden van eiseres buiten beschouwing heeft mogen laten.
De evenredigheid van het besluit
7.1
Eiseres betoogt dat het peilbesluit onevenredige gevolgen heeft omdat haar percelen grond bij de vastgestelde peilen veel vaker dan eens per tien jaar onder water komen te staan. Dat komt doordat deze in het laagste gedeelte van de polder liggen. Gelet op de hoogteverschillen in de Zoetermeerse Meerpolder had verweerder de polder moeten opknippen in twee peilvakken, waarbij het bestaande peilvak WW-15A zou moeten worden verdeeld in een hoger en een lager deel.
7.2
In de toelichting bij het peilbesluit (het watergebiedsplan) heeft verweerder drie varianten besproken om de drooglegging te verbeteren: het handhaven van de huidige peilen, het verlagen van het zomerpeil, en het opknippen van de polder in twee peilvakken. Het verlagen van het zomerpeil is volgens verweerder niet de juiste maatregel omdat daardoor de verdrogingskans op de hooggelegen percelen (die een groter deel van het polderoppervlak beslaan dan de lager gelegen percelen) toeneemt. Het opknippen van de polder in twee peilvakken is voor verweerder geen optie omdat de kosten (meer dan
€ 500.000,-) disproportioneel hoger zijn dan de optredende schade. Verweerder heeft er daarom voor gekozen de huidige peilen handhaven. Weliswaar verbetert dat de drooglegging van de laaggelegen percelen niet, maar het verslechtert de drooglegging van de hooggelegen percelen ook niet. In dat verband is van belang dat verweerder niet gehouden is de drooglegging te verbeteren omdat bij de huidige peilen geen overschrijding optreedt van de wateroverlastnormen. Ook heeft verweerder toegelicht dat bij hevige neerslag de calamiteitenorganisatie kan besluiten mobiele pompcapaciteit in te zetten. Hoewel de rechtbank begrijpt en aanneemt dat eiseres overlast ervaart en zal blijven ervaren bij het handhaven van de peilen, kan van verweerder niet verwacht worden dat hij voor elk perceel binnen de Zoetermeerse Meerpolder eenzelfde beschermingsniveau biedt. Dit vloeit ook voort uit het maaiveldcriterium. Gelet op de toelichting bij het peilbesluit en in aanmerking genomen de beoordelingsruimte die verweerder nu eenmaal toekomt, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het besluit in strijd met artikel 3:4, tweede lid van de Awb voor eiseres onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen en belangen. De afweging die verweerder heeft gemaakt bij de vaststelling van het peilbesluit is niet kennelijk onredelijk.
7.3
Van de kant van verweerder is uiteengezet dat alternatieve maatregelen zullen worden genomen om de door eiseres ondervonden wateroverlast tegen te gaan, zoals een (extra) waterberging, en herschikking van percelen met het oog op de vorming van een drassig weidevogelgebied. Hiermee is - ook vanwege de afhankelijkheid van derde-partijen - de nodige tijd gemoeid, maar eiseres wijst er terecht op dat van verweerder in dit opzicht wel de nodige voortvarendheid mag worden verwacht. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat uitvoering van deze alternatieve maatregelen (te) lang op zich laat wachten, in verband met hetgeen in 7.2 is overwogen geen aanleiding om het beroep tegen het peilbesluit gegrond te verklaren. Voor zover het bestreden besluit niettemin tot onevenredige schade voor eiseres leidt, wijst de rechtbank wellicht ten overvloede op de schadevergoedingsregeling die is neergelegd in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.