Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 18/4490, SGR 18/4492 en SGR 18/4494
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. P.J.L.J. Duijsens),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. A.L Biemold).
Procesverloop
Bij drie afzonderlijke besluiten van 28 december 2017 (primaire besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag tot wijziging van drie vergunningen op grond van de Waterwet van 2 juni 2014 ten aanzien van de percelen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] , alle te [plaats] .
Bij afzonderlijke besluiten van 17, respectievelijk 18 mei 2018 (bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door de gemachtigde. De gemachtigde van verweerder is verschenen, vergezeld van mr. R.M. de Vletter, ing. M. Netten en I. Maai.
De zaken zijn ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen betreffende vier lasten onder dwangsom, geregistreerd onder de zaaknummers SGR 18/5170, SGR 18/5171, SGR 18/5172 en SGR 18/5173. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken over de lasten onder dwangsom en de onderhavige zaken gesplitst.
Overwegingen
1.1
Eiseres exploiteert een glastuinbouwbedrijf, waarin zij op drie verschillende locaties te ’s-Gravenzande, te weten de percelen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] , de bloemsoort amaryllis kweekt. Om de kassen te kunnen verwarmen (in de winter) en te koelen (in de zomer) heeft eiseres op deze percelen sinds 2006 open bodemenergiesystemen voor koude- en warmteopslag (hierna ook: KWO’s) aangelegd en in gebruik genomen. Voor de temperatuurregeling gebruiken deze bodemenergiesystemen grondwater uit het eerste watervoerende pakket. Eiseres heeft hiervoor destijds geen vergunning aangevraagd in het kader van de Grondwaterwet (oud). Eerst in 2013 is eiseres hiertoe overgegaan. Op dat moment was niet langer de Grondwaterwet maar de Waterwet van toepassing.
1.2
Voor het onttrekken en retourneren van grondwater ten behoeve van de KWO’s op de percelen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] , heeft verweerder bij drie afzonderlijke besluiten van 2 juni 2014 aan eiseres tijdelijke vergunningen op grond van de Waterwet verleend (watervergunningen). Verweerder heeft daartoe overwogen dat de KWO’s niet voldoen aan twee voorwaarden van het Provinciale Waterplan 2010-2015 dat op 22 december 2009 in werking is getreden. Dit betreft de aanleg van de systemen in het eerste watervoerende pakket binnen een glastuinbouwgebied (deze dienen uit te wijken naar dieper gelegen -tweede of derde- watervoerende pakketten), alsmede de omvang van de negatieve effecten op een nabijgelegen bodemenergiesysteem. Omdat verweerder het per direct uitschakelen van de KWO’s op dat moment een onredelijk zware maatregel achtte, heeft hij eiseres voor de duur van drie jaar watervergunningen verleend, opdat zij een alternatief voor de KWO’s zou kunnen onderzoeken en realiseren. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 2 juni 2014. Vervolgens is zij in beroep en in hoger beroep gegaan. Bij uitspraak van 16 november 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2016:3065) het hoger beroep ongegrond verklaard.
1.3
Op aanvraag van eiseres heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 22 mei 2017 de looptijd van de tijdelijke watervergunningen voor de percelen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] verlengd tot 31 december 2017. Daarbij is het aan de watervergunningen verbonden voorschrift 5.1 gewijzigd, in die zin dat de onttrekking en het in de bodem terugbrengen van grondwater vóór 31 december 2017 diende te worden beëindigd. Voorts is in de verlengingsbesluiten overwogen dat de gemeente Westland sedert het voorjaar van 2017 bezig is met het opstellen van een bodemenergieplan voor een groot deel van het glastuinbouwgebied in de gemeente. Twee locaties van eiseres liggen in dit gebied, te weten de percelen [adres 1] en [adres 3] . Volgens verweerder zou binnen enkele maanden duidelijk moeten worden of deze KWO’s wat betreft de ligging in het eerste watervoerende pakket beleidsmatig gezien kunnen worden toegestaan. Verweerder heeft verder benadrukt dat het gaat om een eenmalige verlenging van de geldigheidsduur van de watervergunningen en toegelicht dat hij niet voornemens is deze geldigheidsduur nogmaals te verlengen, mocht het opstellen van het bodemenergieplan vertraging oplopen.
2. Gelet op de expiratiedatum van 31 december 2017 heeft eiseres op 13 december 2017 een tweede verzoek tot verlenging van de looptijd van de drie tijdelijke watervergunningen tot 31 december 2018 ingediend. Bij primaire besluiten 1, 2 en 3, na bezwaar gehandhaafd bij bestreden besluiten 1, 2 en 3, heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen en geweigerd de looptijd verder te verlengen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat hij het niet aannemelijk acht dat op korte termijn duidelijkheid ontstaat over de mogelijkheid dat de KWO’s van eiseres beleidsmatig kunnen worden toegestaan. Het bodemenergieplan van de gemeente Westland is aangehouden in afwachting van de uitkomsten van het zogenoemde COASTAR-project. Dit in 2017 gestarte project betreft een onderzoek naar grootschalige ondergrondse opslag van zoet water in de regio Den Haag-Westland-Rotterdam. Gelet op het ambitieniveau en het aantal betrokken partijen, zal de uitkomst van dit project enige jaren op zich laten wachten, aldus verweerder.
3. Eiseres kan zich niet verenigen met de bestreden besluiten 1, 2 en 3. Dat op dit moment nog steeds een bodemenergieplan ontbreekt, kan eiseres niet worden verweten. Verder is volgens haar geen alternatief voorhanden. Eiseres verwijst daartoe naar de nadere rapportage van DLVge green consultancy van 21 juni 2018. Naar zij meent volgt hieruit dat het zowel op economische als op technische gronden onmogelijk moet worden geacht te gaan werken vanuit het tweede en/of derde watervoerende pakket. Zij voert voorts aan dat ten onrechte wordt gesteld dat haar bodemenergiesysteem een negatief effect heeft op het systeem van de nabijgelegen kwekerij Boers. Bovendien leidt weigering van de verlenging van de vergunningen tot schadelijke gevolgen voor het milieu, aldus eiseres, omdat moet worden teruggevallen op conventionele systemen voor verwarming en koeling.
Procesbelang
4. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of eiseres procesbelang heeft bij haar beroep tegen de bestreden besluiten, nu de aanvraag van eiseres zag op een verlenging van de looptijd van de vergunningen tot 31 december 2018 en die datum inmiddels is gepasseerd. De rechtbank overweegt dat er nog procesbelang kan bestaan bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming (zie onder meer de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 13 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1769)). Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van de bestreden besluiten. Eiseres heeft ter zitting onweersproken verklaard dat zij als gevolg van de bestreden besluiten haar KWO’s heeft uitgeschakeld en dat zij sindsdien een systeem gebruikt waardoor zij € 100.000,- tot € 150.000,- aan meerkosten per jaar heeft ten opzichte van het KWO in het eerste watervoerende pakket. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze mededeling van eiseres en is daarom van oordeel dat eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Inhoudelijk
5.1
Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet is het, voor zover hier van belang, verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van een bodemenergiesysteem.
Ingevolge artikel 6.21 wordt, voor zover hier van belang, een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, is de toepassing van de Waterwet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
5.2
Op grond van artikel 4.4, eerste lid, van de Waterwet hebben Provinciale Staten op 29 juni 2016 het Regionaal Waterplan Zuid-Holland 2016 vastgesteld. Bij de vaststelling is bepaald dat Bijlage 7 bij het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 van kracht blijft. Op 15 december 2015 heeft verweerder de Beleidsregel open bodemenergiesystemen in bodemenergieplannen Zuid-Holland 2016 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
5.2.1
In bijlage 7 bij het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 is opgenomen dat KWO-systemen het gebruik van grondwater voor andere doeleinden kunnen beperken. In glastuinbouwgebieden als het Westland en de Zuidplaspolder is interactie te verwachten met bijvoorbeeld ondergrondse hemelwateropslag in het eerste watervoerende pakket. Dit levert niet alleen een beperking op voor andere activiteiten of toepassingen, maar hierin schuilt ook het risico dat de aanleg van een tunnel of een parkeergarage het KWO-systeem kan verstoren. Om interactie met functies in het eerste watervoerende pakket te voorkomen, moeten KWO-systemen in het stedelijk gebied en in glastuinbouwgebieden in principe uitwijken naar een dieper gelegen watervoerend pakket.
5.2.2
In de Beleidsregel wordt in artikel III, derde lid, vermeld dat een vergunning in de ambitiegebieden voor bodemenergie in principe alleen wordt verleend voor een systeem in het tweede en derde watervoerende pakket. In deze gebieden kan alleen een vergunning worden verleend voor een systeem in het eerste watervoerende pakket, indien dat mogelijk is gemaakt in een door Gedeputeerde Staten vastgesteld bodemenergieplan. Uit de toelichting op de Beleidsregel volgt dat onder meer glastuinbouwgebieden als ambitiegebied worden aangemerkt. In de toelichting staat verder dat indien in het eerste watervoerende pakket ook open bodem-energiesystemen zouden worden gerealiseerd, dat in de toekomst naar verwachting zou leiden tot negatieve beïnvloeding van andere functies. Daarom worden in het stedelijk en glastuinbouwgebied in Zuid-Holland bodemenergiesystemen in principe dieper dan het eerste watervoerende pakket geplaatst (hoofdordeningsregel), en worden aanvragen voor het eerste watervoerende pakket geweigerd. Alleen indien uit onderzoek blijkt dat naar verwachting geen negatieve beïnvloeding van functies in het eerste watervoerende pakket zal plaatsvinden, kan op de hoofdordeningsregel een uitzondering worden gemaakt, en kunnen in het eerste watervoerende pakket in het bodemenergieplan wél bodemenergiesystemen worden opgenomen.
6. In geschil is of verweerder terecht heeft geweigerd de looptijd van de drie watervergunningen te verlengen tot 31 december 2018.
7. Verweerder stelt zich in bestreden besluit 1, 2 en 3 op het standpunt dat een vergunning voor een bodemenergiesysteem in principe alleen wordt verleend voor een bodemenergiesysteem in het tweede en derde watervoerend pakket. Daartoe verwijst verweerder naar artikel III, derde lid, van de Beleidsregel en Bijlage 7 bij het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015. Tot de ambitiegebieden horen stedelijk gebied en glastuinbouwgebied, zoals hier het geval is. In ambitiegebieden wordt alleen een vergunning voor een bodemenergiesysteem in het eerste watervoerend pakket verleend indien dat mogelijk is gemaakt door een door verweerder vastgesteld bodemenergieplan. Ten tijde van de besluitvorming was geen bodemenergieplan vastgesteld. Gelet op het bovenstaande heeft verweerder in overeenstemming met het gevoerde beleid het verzoek afgewezen.
8. Uit artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval had dienen af te wijken van het gevoerde beleid. Daartoe wordt als volgt overwogen.
9.1
De stelling van eiseres dat een concept bodemenergieplan voorligt bij de gemeente Westland op grond waarvan de vergunningen voor het werken in het eerste watervoerende pakket kunnen worden verlengd, treft geen doel. Zij heeft in beroep weliswaar foto’s overgelegd van het concept bodemenergieplan Westland van 30 oktober 2017, maar uit een e‑mail van 7 december 2017 in het dossier blijkt dat het college van burgemeester en wethouders van Westland heeft besloten de bodemenergieplannen aan te houden in afwachting van het COASTAR-project. Het is de rechtbank niet gebleken dat zich nadien ontwikkelingen hebben voorgedaan waaruit kan worden afgeleid dat een definitief bodemenergieplan met de door eiseres gewenste inhoud in de nabije toekomst zal worden vastgesteld.
9.2
Eiseres voert verder aan dat er geen alternatieven zijn voor het gebruik van een KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket. Zij verwijst in dat verband naar de rapportage van DLVge greenhouse consultancy van 21 juni 2018. Uit de hierbij gevoegde verklaringen van derden komt naar voren dat KWO-systemen in het tweede en derde watervoerende pakket in het Westland niet goed functioneren. Verweerder heeft in reactie hierop naar voren gebracht dat in het Westland sprake is van een heterogene bodemopbouw van het gecombineerde tweede en derde watervoerende pakket. Dit betekent dat de bodemopbouw op de locatie van eiseres gunstiger kan zijn dan op andere locaties in het Westland.
9.2.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat op grond van ervaringen met bodemenergiesystemen in het tweede en derde watervoerend pakket in het Westland, niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat op de locatie van eiseres sprake is van een minder gunstige bodemopbouw in deze pakketten. Daarbij komt dat, zoals ter zitting besproken, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in haar advies van 7 januari 2019 over de lasten onder dwangsom opmerkt dat de doorlatendheid in het tweede watervoerend pakket in de effectstudie van eiseres juist als zeer goed wordt gekenmerkt. Uit de rapportage van DLVge volgt weliswaar dat het aanpassen van de bronnen van het eerste watervoerende pakket naar het tweede watervoerende pakket economisch niet rendabel is, maar niet is geconcretiseerd welke feitelijke gevolgen deze investering op de bedrijfsvoering van eiseres zal hebben. Daarbij komt dat in deze rapportage is vermeld dat het mogelijk is de energievoorziening op traditionele wijze in te richten. Ter zitting heeft [A] eveneens verklaard dat als alternatief op dit moment gebruik wordt gemaakt van een ketel om de kassen te verwarmen en van oppervlaktewater om deze te koelen. Gelet op het bovenstaande is eiseres er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat geen alternatieven bestaan voor het gebruik van een KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket.
9.3
De stelling van eiseres dat de nabijgelegen kwekerij A.G. Boers feitelijk geen hinder ondervindt van het KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket van eiseres, leidt niet tot het daarmee beoogde doel. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van 16 november 2016 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2016:3065) terecht op het standpunt gesteld dat, ook als A.G. Boers op dit moment geen overlast ervaart, dit niet betekent dat dat in de toekomst niet alsnog kan gebeuren.
9.4
Eiseres betoogt tot slot dat weigering van verlenging van de vergunningen leidt tot negatieve gevolgen voor het milieu omdat zij gedwongen is over te gaan op een systeem van gas en elektriciteit.
9.4.1.
Dat verweerder op grond van het beleid weigert de vergunningen te verlengen voor het gebruik van het eerste watervoerende pakket, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer dat eiseres gehouden is gebruik te maken van gas en elektriciteit. Op grond van artikel III, derde lid, van de Beleidsregel kan een vergunning voor een bodemenergiesysteem worden verleend in het tweede en derde watervoerende pakket. Zoals reeds hiervoor is overwogen, is niet gebleken dat het gebruik van een bodemenergiesysteem in het tweede en derde watervoerende pakket op de locaties van eiseres niet mogelijk is. Reeds daarom faalt het betoog. Daarbij laat de rechtbank in het midden of de stelling van eiseres – als deze juist zou blijken – een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb zou opleveren op grond waarvan verweerder zou moeten afwijken van de Beleidsregel.
10. Gelet op het bovenstaande heeft verweerder op goede gronden het verzoek om verlenging van de looptijd van de watervergunningen geweigerd.
11. De beroepen zijn ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen tegen bestreden besluiten 1,2 en 3 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. N. Breda en mr. E.L. Denters, griffiers. Deze uitspraak is gedaan op 24 maart 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.