Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/3890
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juni 2020 in de zaak tussen
[eisers] e.a., te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. D. Quakernaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp, verweerder
(gemachtigden: J. van Eeden en P. Zandijk).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde partij 1] en [derde partij 2] , [derde partij 3] , [derde partij 4] en [derde partij 5] , [derde partij 6] en [derde partij 7] , [derde partij 8], allen te [woonplaats]
[derde partij 1] en [derde partij 2] , [derde partij 3] , [derde partij 4] en [derde partij 5] , [derde partij 6] en [derde partij 7] , [derde partij 8], allen te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed).
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw.
Bij besluit van 24 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partijen hebben een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft met behulp van Skype plaatsgevonden op 15 juni 2020.
Eisers hebben aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door hun gemachtigde. Ook gemachtigden van verweerder hebben aan de zitting deelgenomen.
Verder hebben derde-partijen [derde partij 1] , [derde partij 2] en
[derde partij 8] deelgenomen aan de zitting, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 23 mei 2018 hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een dakopbouw aan de voorgevel van hun woning aan de
[adres] [huisnummer 1] te [woonplaats] .
2. Verweerder heeft de gevraagde vergunning verleend op 17 september 2018 (het primaire besluit). Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat wordt voldaan aan de beoordelingsgronden van het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening. Ook is het bouwplan volgens de welstands- en monumentencommissie (hierna: welstandscommissie) niet in strijd met de redelijke eisen van welstand. Het bouwplan overschrijdt weliswaar de maximale goothoogte zoals voorgeschreven in het bestemmingsplan, maar verweerder ziet aanleiding om daarvan af te wijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
3. Derde-partijen zijn allen buren van eisers en hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Verweerder heeft het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard. Kort samengevat stelt verweerder zich – anders dan de commissie bezwaarschriften – op het standpunt dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende vergunning. Het bouwplan van eiser is volgens verweerder bij nader inzien ruimtelijk onaanvaardbaar. In de Nota Dakopbouwen staat immers dat in beginsel geen dakopbouw wordt toegestaan op de plaats van de voorgevel of binnen één meter daarachter. Dit is bij het bouwplan van eisers echter wel het geval. Voorts staat er in de nota dat toevoeging van bebouwing aan de voorkant van de woning in relatie tot de beeldkwaliteit van de woning(en) de nodige zorgvuldigheid vraagt. Omdat er binnen Pijnacker-Nootdorp meerdere woningen zijn van dit type en deze stijl, wil verweerder precedentwerking voorkomen. De gevraagde afwijking verhoudt zich daarom niet tot de verstrekkende gevolgen die dit beleidsmatig heeft.
4. Eisers zijn het daar niet mee eens en voeren in beroep – samengevat weergegeven – het volgende aan. Het is onbegrijpelijk dat verweerder, na eerst de zienswijzen van de buren te hebben betwist en afgewezen, vervolgens 180 graden draait en de buren in de bezwaarfase alsnog gelijk geeft. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de Nota Dakopbouwen. Volgens eisers laat de Nota Dakopbouwen ruimte voor maatwerk en een individuele afweging om een dakopbouw binnen 1 meter vanuit de voorgevel te realiseren. Verweerder had daartoe aanleiding moeten zien, nu het vasthouden aan deze 1 meternorm ertoe zou leiden dat de dakopbouw niet meer functioneel te gebruiken zou zijn. Subsidiair betogen eisers dat, als het bouwplan toch in strijd is met de Nota Dakopbouwen, verweerder gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Eisers hebben erop mogen vertrouwen dat het plan meermaals op een zorgvuldige wijze is beoordeeld. Verder heeft het plaatsen van de dakopbouw al € 30.000,- gekost en worden eisers onevenredig in hun belangen geschaad als ze die weer moeten afbreken. Ook betogen eisers dat het bouwplan niet in strijd is met de welstandsnormen. Verder hebben eisers verwezen naar de situatie aan de [straatnaam] [huisnummer 2] te [plaats] , waar verweerder een omgevingsvergunning heeft verleend voor een vergroting van de woning die – net zoals bij eisers – op de voorgevel is gebouwd.
[huisnummer 2] . Derde-partijen hebben zich in hun schriftelijke reactie – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning terecht alsnog heeft geweigerd.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Juridisch kader.
7.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…).
7.2
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
7.3
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo dient een aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’, indien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, mede aangemerkt te worden als een aanvraag voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (strijdig gebruiken). De vergunning wordt slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
7.4
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
7.5
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
7.6
Een besluit om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder. In dit kader dient een belangenafweging plaats te vinden. Een dergelijke afweging leent zich volgens vaste rechtspraak alleen voor een terughoudende (marginale) toetsing door de rechtbank, dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid tot het al dan niet verlenen van die omgevingsvergunning heeft kunnen besluiten. Dit blijkt onder meer de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2989.
8. Het geschil spitst zich in de kern toe op de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om geen omgevingsvergunning voor het strijdig gebruik te verlenen.
9.1
Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Nootdorp-Zuid” omdat het bouwplan de maximale toegestane goothoogte van 3 meter met 1,87 meter overschrijdt. Verweerder heeft vervolgens bekeken of gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan ruimtelijk onaanvaardbaar is omdat het bouwplan in strijd is met het gemeentelijk beleid neergelegd in de Nota Dakopbouwen. De rechtbank begrijpt dit standpunt aldus dat verweerder geen omgevingsvergunning verleent voor ‘strijdig gebruiken’ vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef, van de Wabo.
9.2
Eisers betogen dat van strijd met de Nota Dakopbouwen geen sprake is. Mocht er toch sprake zijn van strijd met de Nota Dakopbouwen, dan had verweerder gebruik moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid (de hardheidsclausule) die in de Nota Dakopbouwen is opgenomen.
9.3
Volgens de Nota Dakopbouwen kan een dakopbouw sowieso gerealiseerd worden mits – samengevat weergegeven – de volgende afstanden in acht worden genomen:
- De dakopbouw kan gerealiseerd worden vanaf 1 meter uit de voorgevel van de woning.
- Ten opzichte van de bestaande achtergevel moet voor de dakopbouw een bebouwingsvrije zone van 2, [huisnummer 2] meter in acht worden genomen.
- Bij hoekwoningen moet een bebouwingsvrije zone van 1 meter ten opzichte van de zijgevel worden aangehouden, tenzij de bestaande bebouwing op de betreffende etage niet is teruggelegd ten opzichte van de zijgevel.
Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, staan er in de Nota Dakopbouwen vervolgens vier uitzonderingsgevallen waarin van de hiervoor vermelde ‘standaardregels’ kan worden afgeweken:
1. Onder voorwaarden kan in de zone van 2, [huisnummer 2] meter vanaf de bestaande achtergevel medewerking verleend worden aan bebouwing.
2. Collectief bouwen (één rijtje huizen bijvoorbeeld) in de zone van 2, [huisnummer 2] meter tot de achtergevel.
3. Dakopbouwen als optie bij een woningbouwproject.
4. Indien er omstandigheden zijn die toepassing van het beleid niet rechtvaardigen/onevenredig hard zou zijn (de hardheidsclausule).
9.4
Niet in geschil is dat het bouwplan niet voldoet aan de ‘standaardregels’ waaronder een dakopbouw sowieso kan worden gerealiseerd. De rechtbank volgt de lezing van verweerder dat de Nota Dakopbouwen zo moeten worden gelezen dat slechts in de vier voormelde gevallen kan worden afgeweken van de ‘standaardregels’. Anders dan eisers betogen, biedt het woord ‘sowieso’ in de ‘standaardregels’ geen ruimte om ook in andere dan de vier voormelde gevallen een dakopbouw binnen 1 meter van de voorgevel toe te staan. Eisers hebben voorts niet bestreden dat hun dakopbouw niet valt onder de eerste drie uitzonderingsgevallen. Dat betekent concreet dat de Nota Dakopbouwen verweerder geen ruimte laat om een dakopbouw toe te staan zoals eisers die hebben gebouwd. Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank de door derde-partijen opgeworpen vraag of de dakopbouw zich wel binnen de voor- en achtergevel bevindt, onbesproken laten.
9.5.1
De rechtbank komt vervolgens toe aan de vraag of verweerder gebruik had moeten maken van de mogelijkheid om van de Nota Dakopbouwen af te wijken met toepassing van de hardheidsclausule (de vierde uitzondering).
9.5.2
Eisers betogen in dit verband dat een dakopbouw op meer dan 1 meter uit de voorgevel geen functioneel doel zal hebben en niets zal toevoegen aan hun woon- en leefgenot. Daarnaast worden eisers – indien verweerder blijft vasthouden aan de voorwaarden uit de Nota Dakopbouwen – onevenredig in hun belangen geschaad omdat zij dan hun dakopbouw (die € 30.000,- heeft gekost) weer moeten afbreken.
9.5.3
Volgens de Nota Dakopbouwen kunnen belanghebbenden een beroep doen op de hardheidsclausule indien:
a. a) er bijzondere omstandigheden kunnen worden aangevoerd die tot medewerking in afwijking van het beleid noodzaken en er geen redelijke alternatieven bestaan om hierin te voorzien, mits de ruimtelijke consequenties beperkt blijven en geen (ongewenst) precedentwerking hoeft te worden gevreesd;
b) het verzoek weliswaar niet binnen het geldende beleid past, maar een beleidswijziging als gevolg van het verzoek in de rede ligt.
9.5.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat het verlenen van een vergunning voor een dakopbouw als die van eisers ongewenste precedentwerking met zich brengt, aangezien er zowel in Nootdorp als in Pijnacker meerdere woningen zijn van dit type en deze stijl. Vergunningverlening in dit geval zou immers betekenen dat daarmee het in stand houden van een consequent beleid in gevaar komt. Afwijken van het beleid zou daarom verstrekkende gevolgen met zich brengen. Dat een dakopbouw die in overeenstemming met de Nota Dakopbouwen (1 meter uit de voorgevel) zou worden gebouwd volgens eisers geen functioneel doel zou hebben en niets zou toevoegen aan het woon- en leefgenot, maakt – gelet op het vorenstaande – niet dat verweerder met toepassing van de hardheidsclausule alsnog een omgevingsvergunning had moeten verlenen. Daarnaast is het de rechtbank niet gebleken dat eisers onderzoek hebben gedaan naar andere alternatieven die wel in overeenstemming zijn met de Nota Dakopbouwen. De rechtbank constateert voorts dat gesteld noch gebleken is dat een beleidswijziging als gevolg van het verzoek in de rede ligt. Ook op die grond had verweerder geen toepassing hoeven geven aan de hardheidsclausule. Voor zover eisers erop wijzen dat de opbouw inmiddels is gerealiseerd en niet kan worden verwacht dat zij die weer afbreken overweegt de rechtbank – onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1923) dat een vergunning pas onherroepelijk is als er geen rechtsmiddelen meer tegen kunnen worden ingesteld en lopende procedures zijn geëindigd. Dat eisers de dakopbouw al hebben geplaatst toen de vergunning nog niet onherroepelijk was, dient daarom voor hun eigen rekening en risico te komen.
9.5.5
Het voorgaande brengt mee dat verweerder, nu het bouwplan niet past binnen het gemeentelijk beleid neergelegd in de Nota Dakopbouwen, in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om geen omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (“strijdig gebruiken”) te verlenen.
10. Gegeven de beslissing om gebruik in strijd met het bestemmingsplan niet te vergunnen, is er voor de aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ sprake van een imperatieve weigeringsgrond, namelijk strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder reeds daarom de aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” diende te weigeren. Verweerder was dan ook niet gehouden om in te gaan op de overige bezwaren, die betrekking hadden op de vraag of het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De rechtbank zal hetgeen partijen hebben aangevoerd in het kader van de redelijke eisen van welstand dan ook onbesproken laten.
Strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?
11.1
Met betrekking tot het voorbereidingstraject hebben eisers erop gewezen dat zij naar aanleiding van suggestietekeningen van de welstandscommissie de ontwerptekening gewijzigd hebben. Ook heeft verweerder de zienswijzen die door derde-partijen zijn ingediend nadrukkelijk betwist en afgewezen in de ‘Nota van beantwoording zienswijzen’. Dat verweerder in de bezwaarfase opeens 180 graden draait en het bezwaar gegrond verklaard, is voor eisers onbegrijpelijk.
11.2
Hoewel de rechtbank inziet dat het voor eisers moeilijk te begrijpen is dat eerst een uitgebreid voortraject heeft plaatsgevonden en verweerder de verleende omgevingsvergunning heeft verdedigd in de nota van beantwoording en het verweerschrift in bezwaar, brengt dat niet met zich dat verweerder in de bezwaarfase niet op zijn eerder ingenomen standpunt mocht terugkomen. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht vindt in de bezwaarfase immers een algehele heroverweging plaats. Dat het bouwplan gedurende het aanvraagtraject diverse malen met verweerder is afgestemd en er volgens eisers een zorgvuldige beoordeling heeft plaatsgevonden, betekent niet dat verweerder niet meer op het besluit zou mogen terugkomen in de bezwaarfase. Het betoog van eisers slaagt daarom niet.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel?
12. Voor zover eisers hebben verwezen naar de omgevingsvergunning die verweerder verleend heeft voor het vergroten van de woning aan de [straatnaam] [huisnummer 2] te [plaats] , overweegt de rechtbank het volgende. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht was er voor de [straatnaam] [huisnummer 2] een precedent: de dakopbouwen bij de nummers [huisnummer 2] en [huisnummer 4] , waarbij de eerste vergunning reeds in 1979 verleend was. Op dat moment gold de Nota Dakopbouwen nog niet. De dakopbouw van nummer [huisnummer 2] was identiek aan die van de nummer [huisnummer 3] en [huisnummer 4] , zodat daarmee de bestaande lijn werd doorgetrokken. Voor het bouwplan van eiser is geen precedent en valt te vrezen voor ongewenste precedentwerking. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een vergelijkbaar geval met de [straatnaam] [huisnummer 2] . Het betoog van eisers faalt.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 24 juni 2020 gedaan door mr. E.M.M. Kettenis-de Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.