Uitspraak
Rechtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/4344
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 juli 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. A.A. van Harmelen),
tegen
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Dragt).
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster met onmiddellijke ingang ontslagen.
Bij besluit van 7 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via videoverbinding plaatsgevonden op 16 juli 2020. Verzoekster heeft deelgenomen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook heeft namens verweerder [leidinggevende] , voormalig leidinggevende van verzoekster, aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Inleiding
2. Verzoekster werkte als medewerker verwerken en behandelen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Bij brief van 30 januari 2018 heeft verweerder verzoekster een onderzoek op grond van artikel 36a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) opgelegd.
Bij brief van 1 maart 2018 heeft verweerder verzoekster een dienstopdracht gegeven om mee te werken aan een onderzoek door een psychiater. Dit onderzoek heeft op 6 maart 2018 plaatsgevonden.
Op 18 juni 2018 heeft de bedrijfsarts geconcludeerd dat er geen sprake is van een medisch objectiveerbare aandoening. Wel bestonden er volgens de bedrijfsarts op dat moment spanningsgerelateerde klachten als gevolg van de werkgerelateerde problematiek, hetgeen beperkingen met zich meebracht op het gebied van persoonlijk functioneren (concentratie, verdelen van de aandacht en handelingstempo).
Bij brief van 20 juli 2018 heeft verweerder verzoekster een waarschuwing gestuurd omdat verzoekster haar collega’s en een externe relatie heeft beschuldigd.
Op 25 juli 2018 heeft verzoekster zich ziek gemeld.
Bij brief van 23 augustus 2018 heeft verweerder verzoekster geschorst en de toegang tot IND-locaties ontzegd. De aanleiding daartoe was dat verzoekster op 22 augustus 2018 heeft aangegeven gehoor te geven aan de dienstopdracht om op gesprek te komen, maar vervolgens heeft laten weten zich niet goed te voelen en niet in staat te zijn op het gesprek te verschijnen. Verzoekster heeft volgens verweerder die dag ook een aantal berichten aan de HRM-adviseur gestuurd met teksten die niet te plaatsen zijn en zelfs als dreigend kunnen worden opgevat. Op eerdere momenten heeft verzoekster ook dergelijke teksten en onsamenhangende en totaal onverwachte teksten naar de manager RVN gestuurd, zo staat in de brief van 23 augustus 2018.
Per 28 augustus 2018 is verzoekster ziek gemeld.
Bij brief van 23 oktober 2018 heeft verweerder verzoekster de opdracht gegeven haar medewerking aan een onderzoek in het kader van een deskundigenoordeel van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) te verlenen. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat het belangrijk is om goed vast te kunnen stellen wat de beperkingen van verzoekster zijn, zodat een gericht re-integratietraject kan worden opgestart.
Bij brief van 15 november 2018 heeft het UWV verweerder laten weten dat het geen deskundigenoordeel kon geven, omdat verzoekster had laten weten dat zij niet op een gesprek met een verzekeringsarts van het UWV wilde komen.
Bij brief van 6 december 2018 heeft verweerder de bezoldiging van verzoekster met ingang van 1 januari 2019 gestopt omdat zij geen gehoor had gegeven aan de dienstopdracht van 23 oktober 2018. Verder heeft verweerder verzoekster nogmaals de opdracht gegeven om medewerking te verlenen aan het deskundigenoordeel door het UWV.
Vervolgens heeft verzoekster wel meegewerkt aan een deskundigenoordeel.
Bij brief van 27 juni 2019 heeft verweerder vermeld dat op 17 juni 2019 een overleg heeft plaatsgevonden waarbij verzoekster, de bedrijfsarts, de leidinggevende van verzoekster en de HR-adviseur aanwezig waren. De bedrijfsarts heeft zich op het standpunt gesteld dat verzoekster arbeidsongeschikt was en dat standpunt is door de IND overgenomen. Verzoekster heeft zelf aangegeven dat zij meende dat zij haar werkzaamheden kon hervatten. In de brief van 27 juni 2019 heeft verweerder vermeld dat hij wilde dat verzoekster psychische dan wel psychiatrische expertise zocht om vast te stellen of zij al dan niet psychische hulp nodig had.
Bij brief van 12 augustus 2019 heeft verweerder verzoekster de dienstopdracht gegeven om psychische dan wel psychiatrische expertise in te schakelen om vast te stellen of verzoekster psychische hulp nodig had.
Bij brief van 12 september 2019 heeft verweerder met onmiddellijke ingang de bezoldiging van verzoekster stopgezet omdat zij geen gevolg had gegeven aan zijn dienstopdracht van 12 augustus 2019.
De besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder verzoekster primair ontslagen op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR omdat zij bij herhaling zonder deugdelijke grond weigerde mee te werken aan haar re-integratie. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 81, eerste lid, van het ARAR strafontslag moest worden verleend.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Ministerie van Justitie en Veiligheid (de commissie) van 4 mei 2020.
5. In haar advies heeft de commissie vermeld dat haar uit de stukken is gebleken dat verzoekster diverse malen niet heeft voldaan aan een door verweerder gegeven dienstopdracht. De commissie heeft in dit verband gewezen op:
- De dienstopdracht van 23 oktober 2018 om mee te werken aan het onderzoek in het kader van het deskundigenoordeel van het UWV. Op 15 november 2018 heeft het UWV aan verweerder gemeld niet tot een oordeel te kunnen komen, omdat verzoekster heeft aangegeven niet te willen komen voor het onderzoek.
- De brief van 27 juni 2019 van verweerder, waarin verweerder verzoekster de opdracht heeft gegeven na haar geplande vakantie psychologische dan wel psychiatrische expertise te zoeken om vast te stellen of zij al dan niet psychische hulp nodig heeft. Op 12 augustus 2019 heeft verweerder verzoekster een formele dienstopdracht hiertoe gegeven. Uit de terugkoppeling van de bedrijfsarts van het spreekuurcontact op 19 augustus 2019 blijkt dat verzoekster heeft afgezien van hulpverlening en geen behoefte had aan een second opinion van een onafhankelijke bedrijfsarts.
- De terugkoppeling van de bedrijfsarts van het spreekuurcontact op 2 september 2019 waaruit blijkt dat de bedrijfsarts verzoekster nog steeds arbeidsongeschikt achtte, maar verzoekster aan het werk wilde. Verzoekster heeft daarbij aangegeven dat zij afzag van behandeling, een second opinion of een deskundigenoordeel. Bij besluit van 12 september 2019 is de bezoldiging van verzoekster stopgezet, omdat zij niet heeft voldaan aan de dienstopdracht van 12 augustus 2019.
De commissie heeft daarnaast geconstateerd dat verzoekster ook in het verleden niet heeft voldaan aan aan haar gegeven opdrachten.
Dit alles heeft de commissie tot de conclusie geleid dat verzoekster heeft geweigerd gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften. Naar de mening van de commissie had verzoekster hier geen redelijke grond voor. Verzoekster heeft naar voren gebracht dat het zinloos en niet logisch was om mee te werken aan een onderzoek, omdat zij dat eerder wel had gedaan en de uitkomst daarvan bekend was. De commissie heeft er in dit verband op gewezen dat het eerdere onderzoek dateerde van 6 maart 2018. De onderzoeken waar verzoekster nu niet aan mee wilde werken waren gepland in oktober 2018 en augustus 2019. Dit is naar de mening van de commissie geruime tijd na het eerdere onderzoek. Indien verweerder reden zag om, ondanks de uitkomst van het onderzoek in maart 2018, verzoekster weer aan een onderzoek te onderwerpen, was het naar de mening van de commissie niet aan verzoekster om te besluiten hier niet aan mee te werken vanwege het feit dat er reeds een onderzoek was gedaan. De commissie heeft in dit kader opgemerkt dat verzoekster en verweerder lijnrecht tegenover elkaar stonden. Verweerder was op grond van diverse adviezen van de bedrijfsarts en op grond van eigen waarneming van mening dat verzoekster arbeidsongeschikt was. Verzoekster was daarentegen van mening dat zij wel kon werken en geen hulp nodig had. Omdat verzoekster het niet eens was met het oordeel van de bedrijfsarts over haar geschiktheid voor werk, had zij daarover een second opinion moeten vragen. Daar is zij in gesprekken met de bedrijfsarts ook herhaaldelijk op gewezen. De commissie acht het verzoekster aan te rekenen dat zij die mogelijkheid niet heeft benut.
Als verzoekster wel kon werken, zou dit betekenen dat zij eveneens geacht werd in staat te zijn te voldoen aan haar re-integratieverplichtingen. Om vast te stellen of verzoekster al dan niet in staat was te voldoen aan haar re-integratieverplichtingen kon verweerder naar de mening van de commissie niet anders dan dit te laten onderzoeken. Immers, indien duidelijk zou zijn in hoeverre verzoekster arbeidsgeschikt was, kon eveneens vastgesteld worden of van haar verwacht mocht worden te voldoen aan de re-integratieverplichtingen. Omdat verzoekster weigerde hieraan mee te werken kon verweerder niet vaststellen dat verzoekster niet in staat was daaraan te voldoen.
Uit de stukken is de commissie eveneens gebleken dat verweerder pogingen heeft gedaan verzoekster behulpzaam te zijn. Er zijn regelmatig gesprekken met haar gevoerd, verzoekster is regelmatig gewezen op de mogelijke consequenties van haar gedrag en verweerder heeft bij verzoekster diverse malen aangedrongen op het zoeken van zowel psychologische als juridische hulp. De commissie kon daarom billijken dat, omdat verzoekster van al deze mogelijkheden geen gebruik wenste te maken, verweerder het dienstverband met haar niet in stand wilde laten. De commissie was van mening dat dit niet langer van verweerder kon worden gevergd.
Het betoog van verzoekster
6. Verzoekster heeft aangevoerd dat uit de stukken niet blijkt welke regels exact gelden tijdens de re-integratie. Verzoekster stelt dat zij wel degelijk heeft meegewerkt aan de re-integratie. Verzoekster heeft alleen het bezoek aan de bedrijfsarts op 30 juni 2018 afgezegd en geweigerd om psychische of psychiatrische hulp te zoeken. Dit is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van het niet meewerken aan re-integratie, aldus verzoekster. Bovendien ontbrak volgens verzoekster de grondslag om de dienstopdracht te geven om psychische of psychiatrische hulp te zoeken. Uit de resultaten van de onderzoeken die wel hebben plaatsgevonden is niet gebleken dat daartoe aanleiding was. Maar zelfs als er reden of grondslag zou zijn om verzoekster op te dragen psychische of psychiatrische hulp te zoeken, had het volgens verzoekster op weg van verweerder gelegen om te onderzoeken of de weigering van verzoekster een rationele keuze was of terug te voeren op was dan wel veroorzaakt was door de ziekte van verzoekster.
Verder vindt verzoekster dat er (nog) geen ruimte was voor ontslag, omdat verweerder zich niet aan zijn re-integratieverplichtingen heeft gehouden.
Verzoekster heeft voorts aangevoerd dat het weigeren om gehoor te geven aan de dienstopdracht van 12 augustus 2019 niet als zeer ernstig plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Het is de vraag of de houding van verzoekster als weigerachtig kan worden aangemerkt of dat deze haar niet valt toe te rekenen. Verweerder had nader onderzoek moeten verrichten voordat hij kon concluderen dat sprake was van ernstig plichtsverzuim.
De maatregel van ontslag is onevenredig aan de aard en ernst van het plichtsverzuim, aldus verzoekster. Verzoekster heeft altijd goed gefunctioneerd en meegewerkt aan re-integratie. Verweerder heeft inbreuk gemaakt op de privacy van verzoekster en zich schuldig gemaakt aan machtsmisbruik. Er was voor verzoekster een onvoldoende veilige werksfeer.
Verzoekster vindt tot slot dat zij ten minste eervol ontslag had moeten krijgen, inclusief een ontslagvergoeding en uitkeringsrechten. Verder is immateriële schade ontstaan die vergoed moet worden.
Juridisch kader
7. Op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR, zoals dat vóór 1 januari 2020 luidde, kan aan de ambtenaar die ten gevolge van ziekte verhinderd is zijn arbeid te verrichten ontslag worden verleend, indien hij zonder deugdelijke grond weigert gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige getroffen maatregelen om hem in staat te stellen de eigen of passende andere arbeid te verrichten.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
8. Gelet op de verklaring van verzoekster dat het UWV geen uitkering in het kader van de Ziektewet verstrekt in afwachting van de uitkomst van deze procedure, acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat sprake is van spoedeisend belang.
9. De voorzieningenrechter stelt voorop dat in dit geval de vraag of verweerder op de juiste wijze invulling heeft gegeven aan zijn re-integratieverplichtingen, een aspect betreft dat wordt beoordeeld bij een ontslag wegens ongeschiktheid wegens ziekte. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4236.
Het hierop betrekking hebbende betoog van verzoekster slaagt dan ook niet. In deze zaak kan slechts aan de orde komen of verweerder in het kader van de re-integratie redelijke voorschriften heeft gegeven.
10. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder met de dienstopdracht van 23 oktober 2018 een redelijk voorschrift gegeven als bedoeld in artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR. Verweerder wilde de beperkingen van verzoekster vaststellen zodat een gericht re-integratietraject kon worden opgestart.
Anders dan verzoekster heeft betoogd, heeft zij geen gevolg gegeven aan de dienstopdracht van 23 oktober 2018. Zij heeft immers niet na die dienstopdracht meegewerkt aan het onderzoek in het kader van het deskundigenoordeel van het UWV, maar pas na de dienstopdracht van 6 december 2018. Niet gebleken is dat hiervoor een deugdelijke grond bestond. Verzoekster was op 6 maart 2018 onderzocht, maar de situatie was op 23 oktober 2018 veranderd. Zo had verzoekster zich op 25 juli 2018 ziek gemeld.
11. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ook met de dienstopdracht van 12 augustus 2019 een redelijk voorschrift gegeven als bedoeld in artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR. Verweerder heeft verzoekster niet opgedragen psychische of psychiatrische hulp in te schakelen, maar om een psychologische of psychiatrische expertise in te schakelen. Anders dan verzoekster heeft betoogd, bestond daartoe wel aanleiding. Er bestond immers verschil van mening over de vraag of verzoekster arbeidsongeschikt was. Daarbij mocht verweerder in dit verband voorts betekenis toekennen aan het feit dat verzoekster gedurende meerdere maanden een grote hoeveelheid Whatsapp-berichten heeft verstuurd aan haar leidinggevende met een bevreemdende inhoud. Gelet op de voorgeschiedenis in combinatie met de inhoud van deze berichten, bestond redelijkerwijs aanleiding voor verweerder te twijfelen aan de psychische gezondheid van verzoekster.
Niet in geschil is dat verzoekster geen gevolg heeft gegeven aan de dienstopdracht van 12 augustus 2019. Ook hiervoor bestond geen deugdelijke grond. Als verzoekster het niet eens was met de bedrijfsarts, had zij een second opinion of deskundigenoordeel bij het UWV kunnen aanvragen. Verzoekster is herhaaldelijk op die mogelijkheid gewezen, maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Dat op 6 maart 2018 al onderzoek was gedaan, betekent niet dat het inschakelen van expertise niets meer kon opleveren. Zoals hierboven is aangegeven, was de situatie veranderd ten opzichte van 6 maart 2018.
12. Anders dan verzoekster heeft betoogd, kan een enkele weigering om zonder deugdelijke grond gevolg te geven aan een redelijk voorschrift worden gekwalificeerd als het zonder deugdelijke grond weigeren gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften in de zin van artikel 98b van het ARAR. De voorzieningenrechter wijst op de uitspraak van de CRvB van 9 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1498. Bovendien gaat het naar het oordeel van de voorzieningenrechter hier niet om een enkele weigering, maar om het geen gevolg geven aan twee (op de re-integratie betrekking hebbende) dienstopdrachten.
13. Gelet op het voorgaande, was verweerder bevoegd verzoekster op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR ontslag te verlenen. Verweerder heeft gezien de aard en de ernst van het gedrag van verzoekster in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Verzoekster is herhaaldelijk nadrukkelijk gewezen op de mogelijke gevolgen van haar gedrag. Aan het deskundigenoordeel van het UWV heeft verzoekster pas willen meewerken nadat bij besluit van 6 december 2018 haar bezoldiging werd gestaakt. In de weigering om psychologische of psychiatrische expertise in te schakelen heeft zij volhard, ook nadat haar bezoldiging was gestaakt op 12 september 2019. In beroep heeft verzoekster naar voren gebracht dat het op de weg van verweerder had gelegen om te onderzoeken of de weigering van verzoekster een rationele keuze was. Onduidelijk is echter hoe verweerder dit had moeten onderzoeken, aangezien verzoekster niet wilde meewerken aan een onderzoek door een psycholoog of psychiater. Ook heeft verzoekster geen medische stukken overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat zij niet een rationele keuze heeft kunnen maken.
14. Het beroep is ongegrond. De rechtbank komt niet toe aan wat verzoekster voor het overige heeft aangevoerd.
15. Voor zover verzoekster heeft verzocht om schadevergoeding, wordt dit verzoek, gelet op het voorgaande, afgewezen.
16. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
De uitspraak is op 28 juli 2020 gedaan door mr. D. Biever, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak, voor zover daarbij op het beroep is beslist, kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.