Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 21/1562 en SGR 21/5953
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G.C. Blom),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr.drs. M. Suijs en mr. J.A. Buizer).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser buiten functie gesteld.
Bij besluit van 24 november 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het voorwaardelijk aan eiser opgelegde ontslag van 21 februari 2019, aangepast bij besluit van 24 december 2019 (verzonden op 7 januari 2020), ten uitvoer gelegd.
Bij besluit van 18 januari 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 juli 2021, verzonden op 2 augustus 2021, (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld (zaaknummer SGR 21/1562 betreft de buitenfunctiestelling en SGR 21/5953 betreft het ontslag).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2021. De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1. Eiser was sinds 2006 in dienst bij verweerder. In de periode van februari 2012 tot oktober 2017 was eiser tactisch ongevallen behandelaar bij de verkeersdienst. Hij is daar veelvuldig met zware ongevallen geconfronteerd waardoor hij een Post Traumatisch Stresssyndroom (PTSS) heeft opgelopen.
2 Bij besluit van 21 februari 2019 is aan eiser voorwaardelijk ontslag opgelegd, met een proeftijd van drie jaar. De redenen om het voorwaardelijk ontslag op te leggen waren:
- het onder invloed van meer dan de maximaal toegestane hoeveelheid alcohol een auto besturen (410 ug/l);
- het onder invloed van alcohol in dienst verschijnen en werkzaamheden verrichten;
- het zonder toestemming een dienstvoertuig besturen.
Ook is bij het voorwaardelijk ontslag een bijzondere voorwaarde gesteld. Eiser diende (voor aanvang of tijdens het werk) mee te werken aan controle van zijn alcoholgebruik door het afleggen van een blaastest..
3 Op 8 mei 2019 bleek na zo’n blaastest dat eiser te veel gedronken had. Verweerder heeft daarom een onderzoek laten uitvoeren of deze gedraging eiser kan worden toegerekend. Naar aanleiding daarvan heeft QS gezondheidsmanagement (hierna QS) een medische rapportage uitgebracht. In deze rapportage staat (onder meer) dat eiser de gedraging wel kan worden toegerekend, maar in verminderde mate doordat hij leed aan PTSS.
4 Bij besluit van 24 december 2019 heeft verweerder besloten de gedraging niet aan eiser toe te rekenen vanwege de verminderde toerekenbaarheid en zijn PTSS. Het voorwaardelijk strafontslag werd niet ten uitvoer gelegd. Wel werden de volgende aanvullende voorwaarden voor het vervolg van de proeftijd gesteld:
- eiser zal zich onder behandeling laten stellen voor zijn alcoholprobleem conform aanvullend behandeladvies van QS (in samenwerking met een advies van de bedrijfsarts);
- eiser zal niet terugkeren in een functie binnen de politie en zal daarom meewerken aan spoor 2.
5 Op 13 juli 2020 vond een gesprek plaats in het kader van de voortgang na het aangepaste strafbesluit. Uit de bij het gesprek afgenomen blaastest bleek wederom dat eiser te veel gedronken had en dat hij desondanks met de fiets naar kantoor was gekomen.
6 Bij het primaire besluit 1 is eiser wegens de gedraging op 13 juli 2020 buiten functie gesteld. Op 17 juli 2020 werd onder andere het primaire besluit 1 met eiser besproken en werd wederom door middel van een blaastest vastgesteld dat eiser te veel gedronken had. Vervolgens is op 20 augustus 2020 het voornemen tot tenuitvoerlegging van het ontslag aan eiser bekendgemaakt en is eiser op 24 november 2020 ontslagen. Daarbij is betrokken dat eiser op 13 juli 2020 en 17 juli 2020 met een te hoog alcoholpercentage op de gesprekken is verschenen, waardoor hij de opgelegde voorwaarden geschonden heeft. Eiser had door het voorwaardelijk opgelegde ontslag en de aanvullende voorwaarden die daarbij gesteld zijn, moeten weten dat dit gedrag aangemerkt zou worden als ernstig plichtsverzuim. Eiser heeft tegen beide besluiten bezwaar aangetekend. In zowel de bezwaarprocedure van de buitenfunctiestelling als die van het ontslag is de door verweerder ingestelde bezwaaradviescommissie om advies gevraagd. Verweerder heeft beide adviezen overgenomen en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Wat vindt eiser in beroep?
7 Eiser vindt beide bestreden besluiten onzorgvuldig aangezien de bezwaarcommissie eisers arbeidsongeschiktheid buiten beschouwing heeft gelaten.
Eiser stelt zich ten aanzien van het ontslag op het standpunt dat de straf niet evenredig is aan de ernst van het plichtsverzuim, omdat het gedrag hem in verminderde mate is toe te rekenen. Eiser verwijst daarvoor naar een uitspraak van de hoogste bestuursrechter in ambtenarenzaken [1] . Eiser stelt voor om bij onduidelijkheid over de toerekenbaarheid advies te vragen aan een onafhankelijke deskundige. Verweerder heeft verder nagelaten om in de belangenafweging te betrekken dat verweerder verzaakt heeft in het faciliteren en monitoren van de behandeling tegen alcoholverslaving. Zo heeft de bedrijfsarts niet eens het rapport van QS willen lezen en heeft er überhaupt geen begeleiding door verweerder plaatsgevonden. Eiser acht voorgaande gebreken eveneens van toepassing bij het bestreden besluit inzake de buitenfunctiestelling. Met de kennis over de arbeidsongeschiktheid en de voorgeschiedenis van eiser had nooit de conclusie getrokken mogen worden dat aan zijn integriteit moet worden getwijfeld. Verweerder had zich – gelet op zijn zorgplicht – juist moeten inspannen om eiser, naast zijn behandeling, te re-integreren in passende werkzaamheden. Aangezien het plichtsverzuim van eiser maar deels aan hem kan worden toegerekend, is de opgelegde buitenfunctiestelling onevenredig.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Ontslag
8 De rechtbank stelt vast dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan de hem tegengeworpen gedragingen en dat deze gedragingen zijn aan te merken als ernstig plichtsverzuim. Partijen zijn het er verder over eens dat uit de medische rapportage van QS volgt dat het plichtsverzuim in mindere mate is toe te rekenen aan eiser vanwege zijn uit PTSS voortvloeiende alcoholverslaving. Partijen verschillen wel van mening over het antwoord op de vraag wat deze conclusie voor gevolgen moet hebben.
9 Volgens vaste rechtspraak [2] is bij de beantwoording van de vraag naar de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim niet alleen van belang of de betrokkene ten tijde van zijn gedraging in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien (de gewetensfunctie), maar ook of de betrokkene in staat was de gedraging achterwege te laten. Andere rechtspraak bepaalt dat de aanwezigheid van een verslaving op zichzelf niet een verontschuldigende factor voor onder invloed van die verslaving gepleegd plichtsverzuim is. [3]
10 Anders dan eiser heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat het wangedrag eiser wel – zij het deels – kan worden toegerekend. Uit de medische rapportage van QS blijkt immers dat hoewel eiser door de combinatie van PTSS en problematisch alcoholgebruik op een gegeven moment verminderd in staat was om de gevolgen van zijn gedrag te overzien, het te ver gaat om in het geval van eiser te zeggen dat hij geen andere keuze had dan het gebruiken van alcohol. Volgens QS was de keuze om alcohol te gebruiken een bewuste keuze en tast de PTSS van eiser niet het vermogen aan om de gevolgen van zijn gedrag te overzien. De rechtbank is voorts niet gebleken – noch zijn deze door eiser gesteld – van omstandigheden waaruit zou moeten worden afgeleid dat eiser in het geheel niet (meer) in staat zou zijn geweest het ontoelaatbare van zijn gedrag in te zien en overeenkomstig dit inzicht te handelen. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de inhoud van de rapportage en ziet daarom ook geen aanleiding een deskundige te benoemen zoals door eiser voorgesteld. Eiser heeft bovendien niet onderbouwd op welke punten twijfel aan de rapportage zou kunnen bestaan. De beroepsgrond slaagt niet.
11 Vervolgens beoordeelt de rechtbank of verweerder over heeft mogen gaan tot tenuitvoerlegging van het ontslag. Volgens vaste rechtspraak [4] moet bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke disciplinaire straf van ontslag worden beoordeeld of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen zijn afgewogen en in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging is kunnen komen. Gezien het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging is deze belangenafweging van beperkte betekenis. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
12 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan soortgelijk plichtsverzuim. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder al eerder rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de gedraging van eiser niet volledig aan hem kan worden toegerekend. Deze omstandigheid was de reden om niet eerder over te gaan tot tenuitvoerlegging van het strafontslag. In de plaats daarvan heeft verweerder gekozen voor aanvullende voorwaarden, zoals de voorwaarde dat eiser zich onder behandeling stelt voor zijn alcoholprobleem. Vaststaat dat eiser ten tijde van het bestreden besluit niet aan deze voorwaarde heeft voldaan. Het voorgaande betekent dat slechts onder bijzondere omstandigheden kan worden verlangd dat verweerder afziet van tenuitvoerlegging van het ontslag.
13 Eiser vindt dat er sprake is van zo’n bijzondere omstandigheid, doordat verweerder het behandelen van zijn alcoholprobleem onvoldoende gefaciliteerd heeft. In de aanvullende voorwaarden van 24 december 2019 staat immers opgenomen dat eiser zich onder behandeling zal laten stellen voor zijn alcoholprobleem met een advies van de bedrijfsarts. In het verslag van het gesprek van 4 november 2019 is opgenomen dat aan de bedrijfsarts zal worden gevraagd welke behandelaar hij adviseert voor de behandeling van eisers alcoholprobleem. Het is eiser niet gebleken dat dit daadwerkelijk gevraagd is. In datzelfde verslag is onder uitgangspunten voor spoor 2 opgenomen dat de zorgverplichting van verweerder concreet inhoudt dat behandeling van het alcoholprobleem zal worden gefaciliteerd. Verder heeft er tussen de contacten met de bedrijfsarts lange tijd gezeten, zodat eiser aan zijn lot is overgelaten.
14 Door verweerder is ter zitting desgevraagd erkend dat het gespreksverslag van 4 november 2019 de suggestie kan wekken van een actievere houding van verweerder ten aanzien van de behandeling van eisers alcoholprobleem. Desondanks is de rechtbank met verweerder van oordeel dat verweerder de behandeling van het alcoholprobleem van eiser voldoende gefaciliteerd heeft en er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn waardoor van verweerder moet worden verlangd van de tenuitvoerlegging van het strafontslag af te zien. Verweerder heeft de aanvullende voorwaarde van onder behandelingstelling aan de bedrijfsarts doorgegeven. Het is vervolgens aan eiser om deze voorwaarde, samen met de bedrijfsarts, verder in te vullen. Het ligt immers niet in de macht van verweerder om het starten van een behandeling feitelijk af te dwingen, anders dan het als een voorwaarde op te nemen zoals is gedaan.
15 De rechtbank is verder van oordeel dat het faciliteren door verweerder ook gelegen is in het bieden van voldoende ruimte en tijd aan eiser om zich aan de opgelegde voorwaarden te kunnen houden. Daarnaast is door verweerder op de zitting gesteld, en is door eiser niet weersproken, dat in de periode na de aanvullende voorwaarden van 24 december 2019 er door verschillende mensen (leidinggevende, arbeidsdeskundige en PTSS-casemanager) met eiser contact is onderhouden. Daarbij is niet gebleken dat eiser zich in dit verband met een specifieke hulpvraag heeft gewend tot één van deze personen. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de lastige situatie waarin eiser verkeert door zijn PTSS, die bovendien het gevolg is van zijn professionele betrokkenheid bij de afhandeling van zeer aangrijpende verkeersongevallen, is hier ook van belang dat hij een gewaarschuwd mens was. Eiser heeft meerdere kansen gekregen, terwijl zoals blijkt uit hetgeen in rechtsoverweging 10 is overwogen, niet kan worden gezegd dat eiser volledig buiten machte was om iets aan zijn alcoholgebruik te doen. Het was dan ook niet aan verweerder om eiser er bij voortduring op te wijzen dat hij zich onder behandeling moest stellen.
Buitenfunctiestelling
16 Buitenfunctiestelling is een ordemaatregel. Volgens vaste rechtspraak [5] heeft een bestuursorgaan in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel indien sprake is van een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim van de ambtenaar waardoor aan diens integriteit moet worden getwijfeld en waardoor het noodzakelijk in de ambtenaar te stellen vertrouwen dermate is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft of gaat verrichten.
17 Ten aanzien van de buitenfunctiestelling is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval van zijn discretionaire bevoegdheid om eiser van zijn functie te ontheffen gebruik heeft mogen maken. Er was immers – nadat eiser was gewaarschuwd – (wederom) sprake van herhaaldelijk op het werk verschijnen en met een voertuig deelnemen aan het verkeer met een te hoog alcoholpromillage. Zoals hiervoor overwogen, zijn deze gedragingen aan te merken als ernstig plichtsverzuim. Ter zitting is gebleken dat eiser voorafgaand aan de buitenfunctiestelling werkzaamheden verrichtte waarbij hij toegang had tot politiesystemen, in die zin dat hij verlofuren controleerde. Verweerders afweging dat het na de eerdergenoemde incidenten voorlopig niet meer verantwoord was om eiser te laten doorwerken kan de rechtbank in redelijkheid volgen. Het beroep tegen de buitenfunctiestelling is ongegrond.
Conclusie
18 De beroepen zijn ongegrond.
19 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, mr. P.T. Heblij en mr. M.R. Aaron, leden, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.