Uitspraak
11/1471 AW, 11/1607 AW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 28 januari 2011, 10-4339 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (betrokkene)
het Bestuur van het Gerechtshof ’s-Gravenhage (bestuur)
Datum uitspraak: 25 oktober 2012
PROCESVERLOOP
Betrokkene en het bestuur hebben hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2012. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. K.R. Lieuw On, advocaat. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.R.M. Berends-Schellens, advocaat, drs. J. IJzenbrandt en mr. E. Mulder.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was werkzaam bij het Gerechtshof ’s-Gravenhage (gerechtshof). Met ingang van 1 oktober 2004 was zij in vaste dienst aangesteld als senior-secretaris bij de [sector] van het gerechtshof.
1.2. Op 12 december 2008 is betrokkene op het politiebureau [politiebureau] verschenen. Zij heeft verklaard aangifte te willen doen tegen twee wintimannen, die volgens Surinaams gebruik winti op haar zouden hebben gepleegd. Volgens het proces-verbaal van bevindingen (proces-verbaal), dat de dienstdoende politiefunctionarissen op 19 december 2008 over het gebeurde op 12 december 2008 hebben opgemaakt, heeft betrokkene verteld dat zij D, één van de wintimannen, door het systeem op haar werk had gehaald, en heeft zij aan de verbalisanten een afschrift van de justitiële documentatie van D getoond.
1.3. Het proces-verbaal is door de plaatsvervangend hoofdadvocaat-generaal van het ressortspakket ’s-Gravenhage toegezonden aan de sectorvoorzitter van de [sector]. Het bestuur heeft een tuchtrechtelijk onderzoek ingesteld naar betrokkene. Mede op grond van de uitkomsten van dit onderzoek heeft het bestuur betrokkene bij besluit van 10 november 2009 met ingang van 12 november 2009 disciplinair ontslag verleend op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Subsidiair is aan haar ontslag verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR. Dit ontslag op andere gronden is gebaseerd op herhaalde verwijten en beschuldigingen die betrokkene heeft geuit en die tot onherstelbaar verstoorde verhoudingen hebben geleid.
2. Het bestuur heeft bij besluit van 16 maart 2010 (bestreden besluit) het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij overwogen, dat het proces-verbaal niet als onrechtmatig verkregen bewijs kan worden aangemerkt, en dat het gerechtsbestuur heeft mogen uitgaan van de juistheid van dit proces-verbaal. De kern van het vastgestelde plichtsverzuim vormt voor de rechtbank dat betrokkene, ook gelet op haar functie, een zeer ernstige misstap beging door een document dat in een strafrechtelijke context is opgemaakt, op welke wijze dan ook door betrokkene verkregen, te gebruiken voor privé-doeleinden. Wat betreft het de door betrokkene gedane beroep op niet (volledige) toerekenbaarheid van het plichtsverzuim oordeelt de rechtbank dat betrokkene daarvoor geen medisch/psychische of andere relevante informatie heeft aangeleverd. De rechtbank acht het opgelegde strafontslag niet onevenredig.
4.1. Betrokkene heeft in hoger beroep, kort samengevat, haar bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden betreffende de onrechtmatige verkrijging en de onjuiste inhoud van het proces-verbaal herhaald. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen zijn er volgens betrokkene voldoende aanwijzingen dat zij op 12 december 2008 niet (volledig) toerekeningsvatbaar was en is haar derhalve ten onrechte strafontslag opgelegd. Voorts heeft betrokkene gesteld dat ook het subsidiar verleende ontslag op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR geen stand kan houden.
4.2. Het bestuur heeft in zijn hoger beroep gesteld dat de rechtbank ten onrechte geen zelfstandige betekenis heeft toegekend aan twee andere onderdelen van het tenlastegelegde plichtsverzuim, met name het feit dat betrokkene door haar gedrag in strijd heeft gehandeld met haar ambtsbelofte en het feit dat betrokkene niet heeft willen antwoorden op bepaalde vragen over het proces-verbaal.
5. De Raad overweegt als volgt.
5.1. Betrokkene kan niet worden gevolgd in haar stelling, dat het proces-verbaal als onrechtmatig verkregen bewijs moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarover - onder verwijzing vaar vaste rechtspraak van de Raad - met juistheid overwogen, dat in het ambtenarentuchtrecht geldt dat het gebruik van bewijsmiddelen slechts dan niet is toegestaan indien deze zijn verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Met de rechtbank is de Raad van oordeel, dat aan deze maatstaf in dit geval niet is voldaan, reeds niet omdat het bestuur niet zelf de informatie heeft vergaard die door betrokkene als onrechtmatig verkregen bewijs is aangemerkt, maar een brief met een direct tot betrokkene te herleiden proces-verbaal heeft ontvangen van het ressortsparket ’s-Gravenhage. De Raad kan niet inzien dat het onrechtmatig of onbehoorlijk zou zijn dat het bestuur hierin aanleiding heeft gezien een nader onderzoek in te stellen.
5.2. De rechtbank kan worden gevolgd in haar oordeel, dat het proces-verbaal voldoende grondslag biedt voor de conclusie dat betrokkene een afschrift van de justitiële informatie over D in haar bezit heeft gehad en dat zij daarvan op 12 december 2008 gebruik heeft gemaakt door het te tonen aan de verbalisanten. Aan een onder ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, zoals hier aan de orde, komt bijzondere bewijskracht toe. De verbalisanten zijn stellig in de beschrijving van hun waarnemingen, en hebben deze desgevraagd later nog eens schriftelijk bevestigd. Nu betrokkene haar stelling dat het proces-verbaal onjuist is, niet heeft onderbouwd, moet van de juistheid van het proces-verbaal worden uitgegaan.
5.3. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het privé in bezit hebben en gebruiken van het desbetreffende justitiële document, zeker gelet op de gevoelige functie bij de [sector] die betrokkene vervulde, als ernstig plichtsverzuim is aan te merken. Daaraan doet niet in betekenende mate af, dat niet kon worden vastgesteld of betrokkene zich zelf toegang heeft verschaft tot het justitiëel documentatiesysteem, dan wel het document op andere wijze heeft verkregen.
5.4. In zijn hoger beroep heeft het college gesteld, dat de rechtbank ten onrechte geen zelfstandige betekenis heeft toegekend aan het feit dat betrokkene door haar gedrag in strijd heeft gehandeld met de passage in haar ambtsbelofte die luidt: “dat ik zorgvuldig en onkreukbaar en betrouwbaar zal zijn en dat ik niets zal doen dat het aanzien van het ambt zal schaden”. Voor zover het bestuur hiermee heeft willen betogen, dat het handelen in strijd met (deze passage uit) de ambtsbelofte door de rechtbank had moeten worden aangemerkt als een zelfstandige gedraging die, naast de overige ten laste gelegde gedragingen, plichtsverzuim oplevert, heeft de rechtbank het bestuur terecht niet in die stelling gevolgd. Ook al beoogt bedoelde passage, zoals het bestuur heeft toegelicht, de grondhouding tot uitdrukking te brengen die van iedere ambtenaar bij het gerechtshof wordt verwacht, dan nog kan daaraan alleen bijkomende betekenis toekomen in het kader van de beoordeling van de ernst van concrete plichtsverzuim opleverende gedragingen. Voor zover het bestuur heeft willen betogen, zoals ook in het primaire besluit is verwoord, dat bij de beoordeling van de ernst van het plichtsverzuim behoort mee te wegen dat betrokkene gelet op haar functie wist, of behoorde te weten dat wat zij deed niet is toegestaan, en dat zij, door wel justitiële documentatie in haar bezit te hebben en voor privé-doeleinden te gebruiken, het in haar gestelde vertrouwen heeft beschaamd, het aanzien van het ambt heeft geschaad en het gezag van het gerechtshof heeft ondermijnd, ziet de Raad in de aangevallen uitspraak juist een bevestiging dat de rechtbank die visie van het bestuur onderschrijft. De rechtbank baseert haar oordeel dat het strafontslag stand kan houden immers mede op de hoge eisen ter zake van integriteit van medewerkers die - zoals betrokkene - op vertrouwelijke functies werkzaam en op het belang van het aanzien van de rechterlijke macht. Deze grief van het bestuur treft derhalve geen doel.
5.5. Ook de grief van het bestuur, dat het zwijgen van betrokkene op bepaalde vragen die het bestuur haar naar aanleiding van het proces-verbaal had gesteld door de rechtbank ten onrechte niet van zelfstandige betekenis is geacht treft geen doel. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank, dat het om redenen van privacy niet willen beantwoorden van bepaalde vragen, die vooral de geestestoestand van betrokkene betroffen, een toelaatbare opstelling was. Hierbij wordt in aanmerking genomen, dat betrokkene op andere vragen die het bestuur haar heeft gesteld wel antwoord heeft willen geven, tijdens een gesprek op 8 juni 2009 en - in antwoord op schriftelijke vervolgvragen van 9 juli 2009 - bij brief van haar toenmalige gemachtigde van 2 oktober 2009. Het om haar moverende redenen niet willen beantwoorden van bepaalde vragen met betrekking tot een geconstateerd plichtsverzuim, zoals hier in geding is, valt niet op één lijn de stellen met de situaties in de uitspraken van de Raad waarnaar de gemachtigde van het bestuur heeft verwezen (CRvB 24 april 2003, LJN AK9024 en TAR 2003, 143 en 11 september 2003, LJN AK4558 en TAR 2004, 5). In die uitspraken ging het om een categorisch weigeren zich te verantwoorden naar aanleiding van een ernstig vermoeden van integriteitsschending. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van het bestuur niet slaagt.
5.6. Met betrekking tot het door de rechtbank onbesproken gelaten onderdeel van het ten laste gelegde plichtsverzuim, inhoudend dat betrokkene bij herhaling ernstige en ongefundeerde verwijten en beschuldigingen, zoals van discriminatie, intimidatie en machtsmisbruik heeft geuit aan het adres van haar leidinggevende en de organisatie, overweegt de Raad dat niet snel tot plichtsverzuim mag worden geconcludeerd in een situatie waarin een ambtenaar in het kader van de belangenbehartiging tijdens een arbeidsgeschil zijn of haar hart lucht. Vastgesteld kan worden dat de door betrokkene gemaakte verwijten en beschuldigingen soms in stevige bewoordingen waren gesteld. Het is ook goed voorstelbaar dat personen in de organisatie zich geraakt hebben gevoeld door de verwijten en beschuldigingen en dat de onderlinge verhoudingen hierdoor onherstelbaar zijn verstoord. Daar staat echter tegenover dat betrokkene, gegeven de kritiekpunten die zij wilde verwoorden, geen onnodig grievende bewoordingen heeft gebruikt, dat zij haar kritiek op verzoek van het bestuur in de brief van2 oktober 2009 nader heeft toegelicht, en dat zij haar kritiek niet in bredere kring dan nodig heeft geuit. Daarom kan ook bezwaarlijk gesproken worden van het toebrengen van ernstige reputatieschade aan het gerechtshof als werkgever en aan de leidinggevende in het bijzonder, zoals het bestuur heeft gesteld. De Raad concludeert dat wat dit onderdeel betreft niet van plichtsverzuim gesproken kan worden. Daarom is niet uitgesloten dat - zoals onder 5.9 aan de orde zal komen - sprake is van onherstelbaar verstoorde verhoudingen, die een ontslag op andere gronden kunnen rechtvaardigen.
5.7. De Raad komt vervolgens toe aan de vraag in hoeverre het onder 5.2 en 5.3 beschreven plichtsverzuim aan betrokkene kan worden toegerekend. De rechtbank heeft overwogen dat er in de stukken weliswaar aanwijzingen zijn te vinden voor een psychische component, maar dat betrokkene haar stellingen op geen enkele wijze heeft onderbouwd.
5.7.1. De Raad is, de gedingstukken overziende, van oordeel dat er reeds in de periode die voorafging aan het primaire besluit aanwijzingen waren die op zijn minst duidden op de mogelijkheid van verminderde toerekeningsvatbaarheid van betrokkene ten tijde van het haar ten laste gelegde plichtsverzuim. Zo ontving het bestuur op 24 november 2008 bericht van de politie in Amsterdam dat betrokkene was meegenomen naar het politiebureau in afwachting van opname in een instelling. Voorts kan uit het proces-verbaal worden opgemaakt dat betrokkene bij haar verschijning op het politiebureau op 12 december 2008 verward was, onsamenhangend sprak en voortdurend in haar tas aan het zoeken was naar allerlei documenten om te bewijzen dat zij niet geestesziek zou zijn. Uit haar tas kwamen onder andere een Nijntje voorleesboek en oude, irrelevante brieven van een arbodienst. De bedrijfsarts, die betrokkene op 18 december 2008 zag, maakte in zijn rapportage aan J, de directeur Bedrijfsvoering van het gerechtshof, melding van het opstarten van professionele begeleiding met het oog op het verwerken van een traumatische ervaring. Medio januari 2009 ontving J bericht dat betrokkene gedwongen was opgenomen in een (gesloten) psychiatrische inrichting. In een brief van J aan de bedrijfsarts van 14 mei 2009 wordt onder meer gesteld dat er aanwijzingen zijn dat betrokkene in de periode vanaf 13 november 2008 in een psychische noodsituatie heeft verkeerd. Verder wordt melding gemaakt van “volstrekte onduidelijkheid omtrent haar (geestes)toestand en haar werkelijke verblijfplaats”. Deze aanwijzingen hadden, naar het oordeel van de Raad, aanleiding moeten geven aan het bestuur om nader te onderzoeken of sprake was van verminderde toerekenbaarheid of ontoerekenbaarheid van het plichtsverzuim.
5.7.2. De noodzaak van een nader onderzoek naar de toerekenbaarheid wordt bevestigd door de nadere stukken die betrokkene in hoger beroep heeft ingezonden. Daaruit blijkt dat er - naast de eerder genoemde opname omstreeks 24 november 2008 - vanaf 16 januari 2009 tot 11 mei 2012 veelvuldig sprake is geweest van machtigingen tot (voortzetting van) inbewaringstelling van betrokkene in psychiatrische ziekenhuizen. In de overgelegde rapportage van Palier forensische en intensieve zorg is sprake van een complexe posttraumatische stress-stoornis en van door spanning veroorzaakte psychotische stoornissen. Geobserveerd is dat betrokkene op stress en spanning reageert met verwarring en ontreddering.
5.7.3. Ofschoon de gedingstukken geen op de datum van 12 december 2008 toegesneden medisch/psychische beoordeling bevatten, acht de Raad het niet onwaarschijnlijk dat betrokkene in psychotische toestand, althans in een toestand van psychische verwarring en ontreddering, verkeerde toen zij die dag op het politiebureau verscheen. Niet uitgesloten is dat zij ook in zo’n toestand verkeerde toen zij - op een niet vaststaand moment - de gewraakte justitiële documentatie in haar bezit kreeg. Uit het enkele feit dat betrokkene, zoals het proces-verbaal vermeldt, schrok en de justitiële documentatie onmiddellijk terug in haar tas stopte, toen de verbalisanten haar meedeelden dat zij met het opvragen van deze justitiële documentatie geen zakelijk belang diende en dat zij dit zouden melden, kan nog niet worden afgeleid - zoals het bestuur heeft gesteld - dat betrokkene op dat moment volledig toerekeningsvatbaar was. Zoals in eerdere rechtspraak is overwogen (CRvB 11 juli 2002, LJN BJ6222) is bij de beantwoording van de vraag naar de toerekenbaarheid niet alleen van belang of de betrokkene ten tijde van de gedraging in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien (de “gewetensfunctie”), maar ook of de betrokkene in staat was overeenkomstig dit inzicht te handelen en derhalve de gedraging achterwege te laten. Bovendien is niet uitgesloten dat betrokkene zich pas door bedoelde mededeling van de verbalisanten bewust is geworden van het ontoelaatbare van haar gedrag.
5.8. Nu nader onderzoek naar de toerekenbaarheid achterwege is gebleven, is het bestreden besluit in zoverre naar het oordeel van de Raad onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, zodat dit besluit voor zover het betrekking heeft op het strafontslag, in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en voor vernietiging in aanmerking komt, evenals de aangevallen uitspraak waarbij het in stand is gelaten. De Raad zal het bestuur met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet, opdragen dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen. Indien het bestuur in zijn herstelbesluit het strafontslag wil handhaven, zal dat mede gebaseerd moeten zijn op het advies van een onafhankelijke psychiater.
5.9. De Raad komt thans toe aan de beoordeling van het subsidiar verleende ontslag, gebaseerd op onherstelbaar verstoorde verhoudingen. Betrokkene heeft in hoger beroep het standpunt ingenomen dat ook (de handhaving van) dit deel van het primair besluit geen stand kan houden. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad komt duidelijk naar voren, dat bij betrokkene sprake is van voortdurend verwijten en beschuldigingen jegens verscheidene leidinggevenden. Herstel van een normale werkverhouding is niet meer te verwachten. Dit is door betrokkene ook niet gemotiveerd weersproken. De Raad kan dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat het bestuur bevoegd was betrokkene, vanwege onherstelbaar verstoorde verhoudingen, op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR te ontslaan, met dien verstande dat bij zo’n ontslag op grond van artikel 99, tweede lid, van het ARAR een uitkering moet worden verleend die ten minste gelijk is aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet (WW) en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware er als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van Pro de WW. Nu het bestuur heeft nagelaten een dergelijke voorziening te treffen, kleeft aan het subsidiair verleende ontslag een gebrek. De Raad zal het bestuur opdragen ook dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Hierbij wordt nog overwogen, dat het aandeel van het bestuur in de verstoorde verhoudingen niet zodanig is, dat niet redelijkerwijs kan worden volstaan met toekenning van bedoelde (minimale) aanspraak. Voor toekenning van een zogenoemde plus is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het bestuur op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 5.8 en 5.9 bedoelde gebreken in het bestreden besluit te herstellen, met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en B.J. van de Griend en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2012.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) M.R. Schuurman