Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/3384
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de woning aan de [straat] [huisnummer] te [plaats] door middel van het plaatsen van een dakopbouw met dakterrassen aan de voor- en achterzijde.
Bij besluit van 17 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 september 2020 heeft eiser op het verweerschrift gereageerd. Daarnaast heeft hij op 6 september 2020 en 9 november 2020 aanvullende stukken ingediend.
Bij brief van 10 december 2020 heeft verweerder een nadere toelichting ingediend.
Bij brief van 16 december 2020 heeft eiser op deze nadere toelichting gereageerd.
In verband met de maatregelen rondom het Coronavirus zijn partijen bij brief van
9 juli 2020 gevraagd of zij toestemming geven om de zaak schriftelijk af te doen. Eiser heeft bij e-mail van 12 juli 2020 aangegeven toestemming te verlenen voor een schriftelijke afdoening. Verweerder heeft bij e-mail van 24 juli 2020 eveneens toestemming verleend voor een schriftelijke afdoening van de zaak.
9 juli 2020 gevraagd of zij toestemming geven om de zaak schriftelijk af te doen. Eiser heeft bij e-mail van 12 juli 2020 aangegeven toestemming te verlenen voor een schriftelijke afdoening. Verweerder heeft bij e-mail van 24 juli 2020 eveneens toestemming verleend voor een schriftelijke afdoening van de zaak.
Vervolgens is het onderzoek op 18 februari 2021 gesloten.
Overwegingen
1.1
Op 27 mei 2018 heeft eiser een aanvraag om een beginseluitspraak ingediend voor het vergroten van de woning aan de [straat] [huisnummer] te [plaats] (hierna ook: het perceel) door middel van het plaatsen van een dakopbouw met dakterrassen aan de voor- en achterzijde. Verweerder heeft eiser vervolgens op 3 juli 2018 medegedeeld dat het bouwplan in deze vorm een ongewenst initiatief is en dat hieraan niet zal worden meegewerkt.
1.2
Vervolgens heeft eiser op 18 september 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vergroten van de woning op het perceel door middel van het plaatsen van een dakopbouw met dakterrassen aan de voor- en achterzijde.
1.3
Deze aanvraag betreft de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
1.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Samengevat weergegeven heeft verweerder hieraan ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de afdelingen 3.2 (bescherming tegen geluid van installaties), 3.6 (luchtverversing), 5.1 (energiezuinigheid) en 6.4 (afvoer van huishoudelijk afvalwater en hemelwater) van het Bouwbesluit 2012. Daarnaast heeft de Welstands- en Monumentencommissie (welstandscommissie) een negatief advies uitgebracht, overschrijdt het bouwplan de op basis van het vigerende bestemmingsplan ‘Regentesse-/ Valkenboskwartier’ (hierna ook: het bestemmingsplan) toegestane maximale bouwhoogte met circa 1,45 meter en is op de planlocatie niet de vereiste specifieke bouwaanduiding ‘dakopbouw’ opgenomen. Volgens verweerder bevat het bestemmingsplan geen toereikende afwijkingsmogelijkheid voor de geconstateerde strijdigheid en verweerder is niet bereid een afwijking van de desbetreffende planregels toe te staan. De woonbuurt wordt namelijk begrensd door de Valkenboskade, Copernicuslaan, Fahrenheitstraat en de Weimarstraat en bestaat grotendeels uit drielaagse bouwblokken. In de beginseluitspraak van 3 juli 2018 is reeds aangegeven dat een dakopbouw op de planlocatie niet gewenst is. Waar een dakopbouw aanvaardbaar is, is de specifieke aanduiding ‘dakopbouw’ opgenomen op de plankaart. Op de planlocatie is dit niet het geval. Gelet hierop wordt de gevraagde omgevingsvergunning dan ook geweigerd. Tegen het primaire besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) van 9 april 2020, samengevat weergegeven op het volgende standpunt gesteld. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, nu de maximaal toegestane bouwhoogte met 1,45 meter wordt overschreden en op de planlocatie niet de specifieke bouwaanduiding ‘dakopbouw’ rust. Het bestemmingsplan biedt geen toereikende afwijkingsmogelijkheid en verweerder is niet bereid om medewerking te verlenen aan een afwijking van de planregels. Verweerder verwijst daarbij opnieuw naar de beginseluitspraak van 3 juli 2018, waaruit blijkt dat een dakopbouw op de planlocatie niet gewenst is. Verder wordt aangegeven dat de plantoelichting geen betekenis toekomt, nu de planregels en de verbeelding op zichzelf duidelijk zijn. Daarnaast voldoet het bouwplan niet aan de redelijke eisen van welstand, nu de welstandscommissie negatief geadviseerd heeft. Gelet op het voorgaande is dan ook terecht geen medewerking verleend aan het bouwplan en is de aanvraag terecht afgewezen, aldus verweerder.
3 In beroep heeft eiser zich – kort en zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. Ten eerste heeft verweerder de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen onvoldoende gemotiveerd. De door verweerder aangedragen redenen voor de weigering zijn feitelijk te weerleggen aan de hand van de in de bezwaarfase ingediende berekeningen, kaarten, vergelijkingen en afbeeldingen. Verweerder ontkracht dit nergens en verklaart de ingediende stukken en argumenten enkel niet van toepassing. Ten tweede beroept verweerder zich ten onrechte op haar beleidsruimte. Volgens verweerder is de toelichting op het bestemmingsplan niet van toepassing wanneer de verbeelding en de planregels duidelijk zijn, echter verweerder baseert zelf de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen op de toelichting. Verder bestaat beleidsruimte volgens de door verweerder aangehaalde uitspraken wel bij subjectieve factoren maar niet bij objectieve, meetkundig vast te stellen factoren. Daarnaast dient beleidsruimte wel in lijn te zijn met de bedoeling van de planwetgever, hetgeen in dit geval niet zo is. De dakopbouw past precies binnen het plan van de planwetgever, zijnde de toelichting op het bestemmingsplan. Ten derde is de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen op verkeerde informatie gebaseerd, namelijk op de verkeerde buurt. Ten vierde geeft de commissie in haar advies ten onrechte aan dat eiser een andere zienswijze had moeten indienen, want eiser is het volledig eens met de zienswijze (lees: de bewoording) van het bestemmingsplan. Ten vijfde suggereert de commissie ten onrechte dat eiser beargumenteerd heeft dat zijn woning geen onderdeel uitmaakt van het beschermde stadsgezicht en dat het onderdeel uitmaken van zo’n beschermd stadsgezicht een vergunning voor een dakopbouw in de weg staat. Eiser heeft juist aangegeven dat zijn woning onder het gemeentelijk beschermd stadsgezicht valt. Dit is echter geen reden om een dakopbouw te weigeren. Ten zesde onderbouwt de commissie onvoldoende waarom het gelijkheidsbeginsel niet van toepassing is. Zowel in het bezwaarschrift als in de pleitnota bij de hoorzitting heeft eiser meerdere voorbeelden gegeven van panden waarbij een dakopbouw wel wenselijk is geacht, terwijl er geen verschillen zijn tussen die panden en eisers woning. Ten slotte voert eiser aan dat de commissie onterecht aangeeft dat eiser op basis van de beginseluitspraak had kunnen weten dat een omgevingsvergunning aanvragen voor dit bouwplan weinig kans van slagen had. In de beginseluitspraak staat enkel dat aan het toen voorliggende plan geen medewerking werd verleend. Hierna heeft eiser uitvoerig contact gehad met verweerder en aan de hand van het bestemmingsplan en de welstandsnota een aangepast plan ingediend.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…).
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Bestemmingsplan
6.1
Ter plaatse van de bouwplanlocatie is het op 17 november 2016 vastgestelde bestemmingsplan ‘Regentesse-/Valkenboskwartier (integrale herziening)’ van toepassing. Volgens dit bestemmingsplan heeft het perceel de enkelbestemming ‘Wonen-1’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’. Daarnaast heeft het perceel de gebiedsaanduiding ‘overige zone – gemeente beschermd stadsgezicht’. Qua maatvoering geldt een maximale bouwhoogte van 11 meter. Voorts is ter plaatse het bestemmingsplan ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’ (paraplubestemmingsplan) van kracht.
6.2
Ingevolge artikel 23.2.1 van de planregels gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:
(…)
b. de goot- en/of bouwhoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan op de verbeelding staat aangegeven.
c. in uitzondering op het voorgaande onder 'b' mag ter plaatse van de ‘specifieke bouwaanduiding - dakopbouw’(sba-dob) een dakopbouw van maximaal 3,5 m hoogte gebouwd worden.
(…).
Ingevolge artikel 32, onder d, van de planregels is een overschrijding van de in het plan opgenomen bouwhoogten is toegestaan voor zover het ondergeschikte bouwdelen betreft.
Ingevolge artikel 34.1, onder b, van de planregels gelden voor het bouwen binnen de aanduiding ‘Overige zone - Gemeentelijk beschermd Stadsgezicht' de volgende regels:
(…)
3. indien het bouwen betrekking heeft op de uiterlijke verschijningsvorm van een bouwwerk dient voorafgaande aan het bouwen over de cultuurhistorische waarden als bedoeld in voornoemd aanwijzingsbesluit en de toelichting daarop, advies te worden ingewonnen bij de commissie als bedoeld in artikel 1, lid 9 van de Monumentenverordening Den Haag of een deskundig lid van die commissie;
4. in aanvulling op het in voorafgaande sub-leden gestelde, dient bij karakteristieke panden of ensembles zoals opgenomen in bijlage 1 bij de regels van dit plan, de naar openbaar toegankelijk gebied gerichte gevelindeling en de in sub 2 bedoelde kapvorm gehandhaafd te blijven;
5. in uitzondering op het gestelde in sub 2 en 4 mag de aldaar omschreven gevelindeling en/of kapvorm worden aangepast, indien en voor zover ter plaatse van het pand of de panden op de verbeelding een specifieke bouwaanduiding-dakopbouw is aangegeven dan wel een hogere goot- en/of bouwhoogte ten opzichte van de bestaande bebouwing is opgenomen en die aanpassingen uitsluitend op het optoppen van de bebouwing betrekking hebben;
6. het gestelde in voorafgaande sub-leden heeft, bij strijdigheid daarmee, voorrang op de algemene bouwregels zoals opgenomen in artikel 32 van Pro dit plan en de algemene afwijkingsregels zoals opgenomen in artikel 35 van Pro dit plan;
(…).
Ingevolge artikel 35.1, aanhef en onder a, van de planregels kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van de regels van het bestemmingsplan ten behoeve van het afwijken van voorgeschreven maten ten aanzien van goot- en/of bouwhoogten en perceelsgrensafstanden en bebouwingspercentages met maximaal 15%.
6.3
De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat het bouwplan in strijd is met artikel 23.2.1, aanhef en onder b, van de planregels wat betreft de beoogde bouwhoogte. Voorts stelt de rechtbank vast dat op de bouwplanlocatie geen ‘specifieke bouwaanduiding – dakopbouw’, als bedoeld in artikel 23.2.1, aanhef en onder c van de planregels, rust.
De motivering van de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] behoort de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst in een geval als het onderhavige of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit om een omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
8. Kort en zakelijk weergegeven, komt het betoog van eiser erop neer dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen onvoldoende gemotiveerd is en bovendien gebaseerd is op onjuiste informatie in plaats van de feitelijke situatie ter plaatse.
9.1
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling [2] dat een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Indien de planregels duidelijk zijn, wordt aan een uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet toegekomen. De op de plankaart dan wel verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn.
9.2
De rechtbank sluit zich aan bij het oordeel van verweerder dat in dit geval de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels voldoende duidelijk zijn. Uit artikel 23.2.1, onder b en c, van de planregels in combinatie met de verbeelding blijkt onomwonden dat de maximale bouwhoogte ter plaatse van het perceel 11 meter is dat de dakopbouwen enkel worden toegestaan op locatie waarop de specifieke aanduiding ‘dakopbouw’ rust. Daarnaast blijkt uit artikel 35.1, aanhef en onder a, van de planregels dat met maximaal 15% kan worden afgeweken van de goot- en/of bouwhoogten wanneer verweerder hieraan wil meewerken. In dit geval heeft verweerder echter duidelijk gemaakt niet mee te willen werken aan een dergelijke afwijking van de bouwhoogte. Nu de planregels voldoende duidelijk zijn, kan de rechtbank niet toekomen aan een beoordeling van eisers beroepsgronden met betrekking tot de toelichting bij het bestemmingsplan.
10.1
Aangezien de planlocatie deel uitmaakt van het gemeentelijk beschermd stadsgezicht ‘Valkenboskwartier’ heeft verweerder de welstandscommissie gevraagd advies uit te brengen over het bouwplan. Op 23 oktober 2019 heeft de welstandscommissie negatief geadviseerd met betrekking tot het bouwplan. De welstandscommissie adviseert tegen het afwijken van het bestemmingsplan, vanwege de geringe breedte van het straatprofiel in combinatie met de hoge ensemblewaarde van het bestaande bouwblok. Een dakopbouw heeft namelijk een te grote impact op de beleving en ruimtelijke kwaliteit van de straat, aldus de welstandscommissie.
10.2
Volgens jurisprudentie van de Afdeling [3] mag verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan dit advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
10.3
In hetgeen eiser heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat verweerder het welstandsadvies niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Voornoemd advies geeft naar het oordeel van de rechtbank inzichtelijk en concreet weer waarom de redelijke eisen van welstand zich tegen verlening van een omgevingsvergunning verzetten. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat de commissie respectievelijk verweerder, in aanvulling op het welstandsadvies, in het bestreden besluit, het verweerschrift en de aanvullende toelichting van 16 november 2020 is ingegaan op de door eiser aangevoerde punten en op inzichtelijke wijze heeft toegelicht waarom het bouwplan niet past binnen de redelijke eisen van welstand. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval dan ook doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan het welstandsadvies en heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
Het gelijkheidsbeginsel
11. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te verwijzen naar de situatie ter plaatse van de adressen Celsiusstraat 139A, Loosduinseweg 973, Fahrenheitstraat 288-290 en Boylestraat 1 slaagt dit beroep niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van gelijke gevallen. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit hetgeen door eiser is aangevoerd, namelijk dat bij eerdergenoemde gevallen een dakopbouw wél wenselijk is geacht terwijl er geen verschillen zijn tussen deze panden en de woning van eiser, niet afgeleid worden dat sprake is van een gelijke situatie bij deze panden. Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift gemotiveerd betwist dat sprake is van gelijke gevallen. Volgens verweerder is ter plaatse van de eerste drie panden de specifieke aanduiding ‘dakopbouw’ opgenomen en past de dakopbouw van de Boylestraat 1 binnen de voorgeschreven bouwhoogte. Eiser heeft het voorgaande niet op basis van concrete en verifieerbare gegevens ontkracht. Eiser heeft in reactie op het verweerschrift enkel aangevoerd dat bovengenoemde panden ook deel uitmaken van het beschermd stadsgezicht. Of deze panden al dan niet vallen onder het beschermd stadsgezicht is echter niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van gelijke gevallen. Het betoog faalt in zoverre.
Aangepast bouwplan
12. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de commissie ten onrechte heeft aangegeven dat eiser op basis van de beginseluitspraak had kunnen weten dat een omgevingsvergunning aanvragen voor het bouwplan weinig kans van slagen had. Volgens eiser is dit onjuist, aangezien eiser uiteindelijk een aangepast bouwplan heeft ingediend. Wat deze beroepsgrond betreft, merkt de rechtbank op dat door verweerder niet betwist wordt dat de uiteindelijke aanvraag afwijkt van de aanvraag om een beginseluitspraak. De aangebrachte wijzigingen hebben echter niet tot gevolg gehad dat het bouwplan voldoet aan de vereisten om in aanmerking te komen voor een omgevingsvergunning.
Conclusie
13. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken om te weigeren een omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat het beroep ongegrond is.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.A.E. Bach, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2021.
mr. R.A.E. Bach, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.