Uitspraak
201905695/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juli 2020
Datum uitspraak: 29 juli 2020
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellant sub 1], wonend te Maastricht
2. [ appellant sub 2], wonend te Maastricht,
3. [ appellante sub 3], gevestigd te Maastricht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 juni 2019 in zaak nrs. 18/2716. 18/2717 en 18/2718 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2],
[appellante sub 3],
en
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2018 heeft het college aan Coop Supermarkten B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een Coop supermarkt op het perceel Sint Pieterstraat 72 in Maastricht (hierna: het perceel).
Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2018 heeft het college het door onder meer [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hoger beroep ingesteld.
Het college en Coop Supermarkten B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten op 20 mei 2020.
Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld om een nadere reactie te geven op de brief van het college van 18 mei 2020. [appellant sub 1] en [appellante sub 3] hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens opnieuw gesloten op 23 juni 2020.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft partijen laten weten dat zij het na gedegen bestudering van het dossier voor het nemen van een beslissing over de geschilpunten niet nodig acht dat een zitting wordt gehouden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te kennen te geven dat zij desondanks gebruik willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord. Alle partijen hebben verklaard in te stemmen met het achterwege laten van een zitting. De Afdeling heeft daarom besloten de zaak zonder zitting af te doen.
Inleiding
2. Coop Supermarkten heeft op 9 januari 2018 een aanvraag ingediend voor het vestigen van een Coop supermarkt met een winkelvloeroppervlak van 500 m² op de begane grond en in de kelder het perceel. In het besluit van 24 april 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum" (hierna: het bestemmingsplan). Ook doen zich volgens het college geen andere weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor.
De aangevallen uitspraak
3. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Ook is er volgens de rechtbank geen strijd met het facetbestemmingsplan "Parkeren" (hierna: het facetbestemmingsplan). De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] daarom ongegrond verklaard.
Relevante regelgeving
4. De relevante bepalingen uit de Wabo, het bestemmingsplan en het facetbestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Totstandkoming aangevallen uitspraak
5. [ appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] (hierna samen: [appellant sub 1] en anderen) betogen tevergeefs dat de uitspraak van de rechtbank onzorgvuldig tot stand is gekomen en reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Anders dan zij betogen, heeft het college in zijn verweerschrift in beroep gewezen op de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (hierna: SVBP). De stelling dat de rechtbank in haar uitspraak bij de uitleg van de planregels van het bestemmingsplan zelfstandig de SVBP heeft betrokken en daaraan betekenis heeft toegekend zonder dat partijen zich daarover hebben kunnen uitlaten, leidt alleen al om die reden niet tot het door hen gewenste gevolg. Dat op de zitting van de rechtbank volgens [appellant sub 1] en anderen niet is gesproken over de SVBP leidt, wat daarvan zij, niet tot het oordeel dat de rechtbank in haar uitspraak geen betekenis mocht toekennen aan de SVBP. Of de door de rechtbank gegeven uitleg van de planvoorschriften van het bestemmingsplan juist is, komt hierna aan de orde.
Is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan?
6. [ appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren primair aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag feitelijk voorziet in de vestiging van een afhaalhorecazaak in plaats van een supermarkt. Voor zover de aanvraag wel voorziet in de vestiging van een supermarkt voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze op het perceel rechtstreeks is toegestaan. [appellant sub 1] en anderen voeren in dat verband aan dat de motivering van de aangevallen uitspraak voor een belangrijk deel is gebaseerd op de systematiek van de SVBP. Volgens hen heeft de rechtbank de SVBP echter selectief geciteerd en onjuist uitgelegd. Zij wijzen erop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft dat in een uitspraak van 16 januari 2019 ook gedaan en heeft daarbij geconcludeerd dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hen is het onbegrijpelijk dat de rechtbank op basis van dezelfde rechtspraak tot een andere conclusie komt. Zij stellen dat de rechtbank een doelredenering gebruikt en niet heeft onderkend dat de planwetgever er bewust voor heeft gekozen om in het bestemmingsplan te specificeren wat de invulling van de bestaande detailhandelsfuncties is, zodat deze specifieke invulling bepalend is voor wat als bestaand gebruik moet worden aangemerkt. Dat betekent dat in dit geval op het perceel op grond van het bestemmingsplan alleen detailhandel in keukens en sanitair rechtstreeks is toegestaan, maar dat andere vormen van detailhandel alleen na een afwijkingsprocedure kunnen worden toegelaten. Deze uitleg is in overeenstemming met het gemeentelijk detailhandelsbeleid, de nota "Beantwoording zienswijzen en ambtshalve wijzigingen bestemmingsplan Centrum" en de plantoelichting aldus [appellant sub 1] en anderen. Daarbij komt dat de door de rechtbank gegeven uitleg van de planregels volgens [appellant sub 1] een ongewenste precedentwerking heeft en volgens [appellant sub 2] leidt tot een verslechtering van het ondernemersklimaat en mogelijke leegstand.
6.1.
De aanvraag ziet op het vestigen van een supermarkt op de begane grond en de kelder van het op het perceel aanwezige bouwwerk. De stelling van [appellant sub 1] en anderen dat de vergunde supermarkt moet worden aangemerkt als een horecazaak omdat die volgens hen ook kan worden aangemerkt als een afhaalservice als bedoeld in artikel 1.8 van de planregels, wordt niet gevolgd. Dat in de supermarkt ook kant-en-klare maaltijden kunnen worden verkocht en dat ook direct te consumeren producten als frisdrank en snoepgoed worden verkocht, is onvoldoende om de supermarkt als een afhaalservice zoals bedoeld in de planregels aan te merken. Daarbij is doorslaggevend dat de etenswaren die hoofdzakelijk worden verkocht niet ter plaatse zijn bereid, hetgeen volgens artikel 1.8 van de planregels wel het geval is bij een afhaalservice. Dat in het aanbod van etenswaren rekening wordt gehouden met de drie belangrijkste eetmomenten van de dag, maakt dat niet anders. Een supermarkt is in hoofdzaak gericht op de verkoop van losse ingrediënten waarmee elders een maaltijd kan worden bereid en verschilt in zoverre van een vestiging van, bijvoorbeeld, een New York Pizza Delivery waarom het ging in de uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3593. Dat in een supermarkt ook etenswaren worden verkocht die direct na aanschaf kunnen worden genuttigd, zoals kant en klaar-maaltijden, belegde broodjes, snoep of frisdrank, heeft niet tot gevolg dat de aanvraag om die reden voorziet in de vestiging van een horecazaak of een afhaalservice als bedoeld in de planregels.
6.2.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengd-1" en onder meer de gebiedsaanduiding "overige zone - Horeca-overig Centrum (C)". In het schema dat is opgenomen in artikel 7.1, van de planregels staat onder meer dat gronden met de bestemming "Gemengd-1" zijn bestemd voor detailhandel op de begane grond en in kelders, waarbij is vermeld "bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking".
Het geschil spitst zich toe op de vraag wat de betekenis is van de vermelding "bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking" in de planregels. Volgens het college en Coop betekent dit dat op de begane grond en in de kelders al het gebruik voor de bestaande functie, te weten detailhandel, is toegestaan. Volgens [appellant sub 1] en anderen is echter alleen een specifieke invulling van detailhandel rechtstreeks toegestaan, namelijk de invulling die is opgenomen in het schema dat is opgenomen in bijlage 3 bij de planregels. In dat schema, dat de titel "Bestaande situatie functies en goothoogten" heeft, is bij het perceel als functie op de begane grond opgenomen: "Detailhandel - keukens & sanitair". Dat is het enige rechtstreeks toegestane gebruik, aldus [appellant sub 1] en anderen.
6.3.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, rechtsoverweging 3.3) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, rechtsoverweging 15) dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
6.4.
Uit artikel 7.1 van de planregels blijkt niet wat moet worden verstaan onder de woorden "bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking". Dat artikel bevat geen verwijzing naar bijlage 3 bij de planregels en ook geen peildatum om te bepalen wat wel of niet 'bestaand' is in de zin van deze planregel. De in artikel 1.19, onder b, van de planregels opgenomen definitie van het begrip "bestaand" geeft evenmin voldoende duidelijkheid over de betekenis en de reikwijdte van de woorden "bestaand toegestaan". Ingevolge dat artikel moet in de planregels onder "bestaand gebruik" worden verstaan: "Het op het moment van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod aanwezig gebruik, tenzij in de regels anders is bepaald. De bestaande functies op de begane grond zijn opgenomen in de lijst in bijlage 3 'bestaande situatie functies en goothoogten' van deze regels." Het is echter niet duidelijk op welk gebruiksverbod, behoudens het in artikel 28.1 van de planregels opgenomen verbod, in deze definitieomschrijving wordt gedoeld. In artikel 7 is Pro geen gebruiksverbod neergelegd, maar worden bepaalde doeleinden of functies juist als zodanig bestemd. De eerste volzin van artikel 1.19, onder b, wekt de indruk dat wordt gedoeld op een situatie waarin bestaand legaal gebruik niet als zodanig wordt bestemd en dat gebruik in beginsel onder een gebruiksverbod komt te vallen. Nu daarvan in deze zaak geen sprake is, kan reeds hierom aan de eerste volzin van artikel 1.19, onder b, geen betekenis toekomen bij de uitleg van de woorden "bestaand toegestaan". Ook de tweede volzin van dat artikel biedt geen duidelijkheid. Daarin wordt weliswaar verwezen naar de lijst in bijlage 3, maar in die lijst is per adres het type detailhandelsvestiging (bijvoorbeeld: "keukens & sanitair", "porseleinwinkel", "schoenenzaak" of "Domino's pizza (afhaal)") opgenomen. De stelling van [appellant sub 1] en anderen dat hieruit volgt dat op de percelen alleen het in de lijst aangegeven type detailhandel rechtstreeks is toegestaan, vindt echter geen steun in de van toepassing zijnde planregels. De van belang zijnde planregels artikel 7.1 en artikel 7.6.2, onder a, geven geen enkel aanknopingspunt voor een zo vergaande detaillering van functies. De Afdeling wijst er op dat in artikel 7.1 en ook in de planregels over afwijking die zijn opgenomen in artikel 7.6.2, onder a, uitsluitend wordt gesproken over de functie "detailhandel" en geen verdere beperking naar branche of winkelketen is aangebracht. Wanneer de betreffende planregels in samenhang worden gelezen lijkt de door het college gegeven uitleg juist. De letterlijke uitleg van de planregels biedt echter onvoldoende duidelijkheid om alleen op basis daarvan een uitleg van de woorden "bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking" te geven. In overeenstemming met de hiervoor onder 6.3 genoemde jurisprudentie zal de Afdeling daarom de door de planwetgever bedoelde toelichting betrekken bij de uitleg van de woorden "bestaand toegestaan". Daarbij blijven de planregels evenwel de basis vormen en kan in de plantoelichting een bevestiging worden gezocht voor duiding van de planregels.
6.5.
In de plantoelichting is over de bestemmingen "Gemengd 1 en 2" opgenomen: "Primair geldt ook voor deze bestemming het handhaven c.q. bevorderen van de multifunctionaliteit en het bevorderen van het publiekgerichte karakter, de kwaliteit, de levendigheid en het functioneren van dit (deze) de(e)l(en) van het centrum. Het verschil met de bestemming Centrum is dat binnen deze bestemming ook altijd wonen op de begane grond is toegestaan. Binnen deze bestemming zijn op de begane grond diverse functies rechtstreeks toegestaan en zijn op de verdiepingen uitsluitend de functies wonen en aan huis verbonden beroepen rechtstreeks mogelijk, […]. Bij de bestemmingen 'Centrum', 'Gemengd 1' en 'Gemengd 2' zijn de toegestane functies in de bestemmingsomschrijving door middel van schema's aangeduid. Daarbij is steeds aangegeven of en op welke plek (kelders, begane grond, verdiepingen) een functie rechtstreeks, via een afwijking of via een wijziging is toegestaan en of een functie niet gewenst is. Deze laatste categorie is zodanig geregeld, dat bestaande functies mogen blijven voortbestaan, maar dat daarvoor een 3-jaarsclausule geldt. Dat wil zeggen dat indien deze functie gedurende drie jaren niet wordt uitgeoefend deze komt te vervallen. Vervolgens zijn alleen nog functies toegestaan conform het schema in de bestemmingsomschrijving. Hiermee zijn enerzijds de bestaande rechten gezekerd en anderzijds wordt bewerkstelligd dat deze ongewenste functies op termijn verdwijnen."
6.6.
Deze toelichting bevestigt dat de planwetgever met het schema in artikel 7.1 bedoeld heeft te regelen welke functies rechtstreeks op de gronden met de bestemming "Gemengd-1" zijn toegestaan. Daarbij wordt het woord "functies" uitsluitend gerelateerd aan de in het schema genoemde functies, zoals detailhandel, dienstverlening of kantoren. In de toelichting wordt niet verwezen naar bijlage 3 bij het bestemmingsplan. De toelichting bevestigt daarmee dat de in het schema van artikel 7.1 opgenomen functies bepalend zijn voor de vraag welke functies rechtstreeks zijn toegestaan. Wanneer - zoals in dit geval - bijvoorbeeld de functie detailhandel is toegestaan, zijn daaraan geen beperkingen verbonden. Dat de planwetgever niet heeft beoogd per adres het toegestane type detailhandel vast te leggen, maar heeft beoogd om - in dit geval - bestaande detailhandel positief te bestemmen en dat heeft aangegeven met de woorden "bestaand toegestaan" volgt ook uit de plantoelichting waarin uitdrukkelijk is opgenomen dat de bestemming "Gemengd-1" is bedoeld om de multifunctionaliteit te bevorderen.
6.7.
Nu volgens bijlage 3 bij de planregels detailhandel als de bestaande functie moet worden aangemerkt, heeft het college het project terecht in overeenstemming met het bestemmingsplan geacht. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Dat deze uitleg van de planregels volgens [appellant sub 1] ongewenste gevolgen heeft en volgens [appellant sub 2] kan leiden tot een verslechtering van het ondernemersklimaat en mogelijke leegstand kan dat, wat daarvan zij, niet anders maken. Dat geldt ook voor de stelling van [appellant sub 1] dat het pand feitelijk slechts gedeeltelijk voor detailhandel werd gebruikt. De planregels en de toelichting geven geen aanknopingspunten voor de door [appellant sub 1] en anderen voorgestane uitleg van de planregels. De vergaande detaillering van functies die het gevolg zou zijn van deze uitleg heeft geen basis in de planregels en verhoudt zich ook niet met de in de toelichting neergelegde uitdrukkelijke bedoeling van de planwetgever om multifunctionaliteit te bevorderen. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd over de SVBP, het gemeentelijke detailhandelsbeleid en de notitie "Beantwoording zienswijzen en ambtshalve wijzigingen bestemmingsplan Centrum" leidt evenmin tot een ander oordeel. Wat er zij van de inhoud daarvan en hetgeen de rechtbank daarover heeft overwogen, de SVBP en deze notitie kunnen niet afdoen aan hetgeen in de planregels is bepaald en de daarbij behorende toelichting is aangegeven.
De betogen slagen niet.
Is de aanvraag in strijd met het facetbestemmingsplan?
7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag eveneens in strijd is met het facetbestemmingsplan. Zij voeren aan dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op hetgeen door hen in beroep is gesteld. Volgens hen is aannemelijk dat veel klanten, waaronder studenten, hun dagelijkse boodschappen bij de vergunde supermarkt zullen kopen en die met hun auto zullen vervoeren. Ook kant-en-klare maaltijden zullen volgens hen voornamelijk met de auto worden gehaald. Daarnaast zal het aantal bezoekers van de supermarkt in vergelijking met de voorheen in het pand gevestigde keuken- en sanitairwinkel toenemen en is de supermarkt langer open. Dat rechtvaardigt volgens hen dat ook het bestaande tekort aan parkeerplaatsen wordt meegewogen in de beoordeling van de parkeerbehoefte. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat het pand al meer dan drie jaar leeg staat, zodat bij de berekening van de bestaande parkeerbehoefte moet worden uitgegaan van leegstand in plaats van detailhandel.
7.1.
In de besluiten op bezwaar van 25 september 2018 is opgenomen dat aan de omgevingsvergunning ambtshalve het voorschrift is verbonden "dat de kelder niet gebruikt mag worden als winkelvloeroppervlak en dat winkelend publiek alleen gebruik kan maken van mandjes, danwel qua grootte vergelijkbare voorzieningen, en niet van winkelwagens of qua grootte vergelijkbare voorzieningen (zgn. mandjessupermartkt)."
Het college heeft in de besluiten op bezwaar van 25 september 2018 het standpunt ingenomen dat het plan niet in strijd is met het facetbestemmingsplan. Volgens het college is van belang dat in het facetbestemmingsplan wordt verwezen naar het gemeentelijke parkeerbeleid dat in 2017 is vastgesteld. Aangezien het pand was bestemd voor detailhandel, wijzigt het gebruik met de verlening van de omgevingsvergunning volgens het college niet. Het pand beschikt niet over een eigen parkeergelegenheid en het daardoor veroorzaakte tekort wordt met de komst van de supermarkt niet vergroot. Het college wijst op de jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld naar haar uitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:675, waarin is overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeermogelijkheden alleen rekening worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de realisering van het bouwplan. Een reeds bestaand tekort mag buiten beschouwing worden gelaten. Daarbij komt volgens het college dat in dit geval een zogenaamde mandjessupermarkt is vergund en het gebruik van winkelwagens is uitgesloten in de omgevingsvergunning. De winkel leent zich daarom niet voor het grootschalig inslaan van boodschappen. Gelet hierop en de beperkte parkeermogelijkheden is de kans dat kopers met de auto komen volgens het college zeer beperkt. Volgens het college ligt het niet in de lijn der verwachting dat de vestiging van de Coop tot een noemenswaardige toename van autoparkerende bezoekers zal leiden, zodat er geen reden is af te wijken van het parkeerbeleid.
7.2.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met het facetbestemmingsplan. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, geeft geen grond om daarover anders te oordelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het deel van het pand waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft, reeds was bestemd voor detailhandel en dat de verleende omgevingsvergunning daarin geen verandering brengt, zodat geen sprake is van een toename van de parkeerbehoefte. Ingevolge artikel 3, lid 3.2, van de planregels van het facetbestemmingsplan is er sprake van voldoende parkeergelegenheid indien voldaan wordt aan het parkeer(normen)beleid van het college van burgemeester en wethouders, getiteld 'Parkeernormen Maastricht 2017'. In het in het parkeer(normen)beleid opgenomen schema vormen winkels in binnensteden één categorie en wordt geen onderscheid gemaakt naar het soort winkel. Voor alle winkels in binnensteden geldt een parkeernorm van 3,0 parkeerplaatsen per 100 m² bvo. Dat gebruik van het pand als supermarkt volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] meer bezoekers trekt dan de voorheen in het pand gevestigde winkel en dat een deel van de klanten met auto's zal komen, leidt, wat daarvan zij, niet tot het oordeel dat om die reden strijd met het facetbestemmingsplan bestaat. De reden daarvan is dat de parkeerbehoefte van het plan op grond van het facetbestemmingsplan niet wordt berekend aan de hand van de werkelijke aantal bezoekers, maar aan de hand van het parkeerbeleid en daarin wordt geen onderscheid gemaakt tussen typen detailhandel, bijvoorbeeld detailhandel in de vorm van een keuken- en sanitairwinkel en detailhandel in de vorm van een supermarkt. Om die reden is de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde leegstand van het pand evenmin van invloed op de parkeerbehoefte. Het parkeer(normen)beleid maakt alleen onderscheid in zones en kent geen betekenis toe aan leegstand of intensivering van gebruik. De stelling dat het verschil in het voormalige en het vergunde gebruik van het pand zodanig groot is dat in dit geval wel rekening moet worden gehouden met het bestaande tekort, wordt niet gevolgd. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aangetoond dat vasthouden aan het beleid in dit geval onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
De betogen slagen niet.
Conclusie
8. De conclusie luidt dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd is met het bestemmingsplan en het facetbestemmingsplan. Gelet hierop was het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo gehouden de omgevingsvergunning te verlenen. Het heeft daarbij geen ruimte om een belangenafweging te verrichten. Dit betekent dat aan wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd over de belangen die volgens hen hadden moeten worden betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning geen betekenis toekomt. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
724.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.10:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. […]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. […]
2. […]."
Bestemmingsplan "Centrum"
Artikel 1.8 Afhaalservice
"Een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van niet voor consumptie ter plaatse bereide kleine etenswaren, met als nevenactiviteit het verstrekken van zwakalcoholische en niet-alcoholische dranken."
Artikel 1.19 bestaand(e):
"a. […]
b. bij gebruik: aanwezig op het moment van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod, tenzij in de regels anders is bepaald. De bestaande functies op de begane grond zijn opgenomen in de lijst in bijlage 3 'bestaande situatie functies en goothoogten' van deze regels."
Artikel 1.40 detailhandel:
"Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en, verhuren en leveren van goederen aan personen die, die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; hieronder worden niet begrepen smart-, head- en growshops. Hieronder worden mede begrepen galeries."
Artikel 1.57 horeca:
"Een bedrijf of instelling, gericht op één of meer van de navolgende bedrijfsmatige activiteiten:
a. het verstrekken van nachtverblijf;
b. het verstrekken en/of bereiden van drank en/of etenswaren voor consumptie;
c. het exploiteren van zaalaccommodatie;
d. discotheek/dancing.
De horecabedrijven worden als volgt onderverdeeld:
horeca categorie 1:
een horecabedrijf dat qua exploitatievorm aansluit bij winkelvoorzieningen dan wel fungeert als aan een hoofdfunctie ondergeschikte nevenactiviteit, waarbij naast overwegend niet ter plaatse bereide kleinere etenswaren, in hoofdzaak alcoholvrije drank(en) worden verstrekt;
horeca categorie 2:
een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse genuttigd plegen te worden. Daaronder worden begrepen: cafetaria/snackbar, fastfood en broodjeszaken, lunchroom, konditorei, ijssalon/ijswinkel. koffie en/of theeschenkerij, afhaalcentrum, eetwinkels, restaurant;
horeca categorie 3:
een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van (alcoholische) dranken voor consumptie ter plaatse, alsmede het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse genuttigd plegen te worden, alsmede (in sommige gevallen) de gelegenheid biedt tot dansen. Daaronder worden begrepen: café, bar, grand-café, eetcafé, danscafé, pubs, juice- en healthbar;
horeca categorie 4:
een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het bieden van vermaak en ontspanning (niet zijnde een recreatieve voorziening) en/of het geven van gelegenheid tot de dansbeoefening, al dan niet met levende muziek en al dan niet met de verstrekking van dranken en kleine etenswaren. Daaronder worden begrepen: discotheek/dancing, nachtcafé en een zalencentrum (met nachtvergunning);
horeca categorie 5:
een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers."
Artikel 7.1 Bestemmingsomschrijving:
"De voor 'Gemengd 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de hierna genoemde doeleinden op de hierbij aangegeven plaatsen:
b. […]"
Artikel 7.6.2 Verruiming overige functionele gebruiksmogelijkheden:
"Burgemeester en Wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van detailhandel op de begane grond en in kelders;
b. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van (publieksaantrekkende) dienstverlening op de begane grond en in kelders;
c. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van kantoren zonder baliefunctie op de begane grond en in kelders;
d. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van cultuur en ontspanning, met daaraan ondergeschikte horeca, op de begane grond en in kelders;
e. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van maatschappelijke voorzieningen, met daaraan ondergeschikte horeca, op de begane grond en in kelders;
f. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van galeries en ateliers;
g. artikel 7 lid 1 onder Pro a. ten behoeve van het toestaan van consumentverzorgende ambachtelijke bedrijvigheid aan huis of niet aan huis,
waarbij bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid onder a. tot en met g. voldaan dient te worden aan de volgende voorwaarden:
1. […]."
Artikel 29, lid 29.3:
"Binnen de op basis van het horecabeleid onderscheiden aanduiding 'Horeca-overig Centrum (C)' mogen de navolgende activiteiten in de horecacategorieën 1 tot en met 5 worden uitgeoefend op de hierbij aangegeven plaatsen:
Overig Centrum (C)
Horecacategorie Begane grond […] Kelders
Categorie 1 a a
Categorie 2 w w
[…]"
Verklaring afkortingen
w = bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking
a = bestaand toegestaan, nieuwvestiging via afwijking
[…]
"Definities horecacategorieën
horeca categorie 1: een horecabedrijf dat qua exploitatievorm aansluit bij winkelvoorzieningen en waar naast overwegend niet ter plaatse bereide kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije dranken worden verstrekt;
horeca categorie 2: een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse genuttigd plegen te worden. Daaronder worden begrepen: cafetaria/snackbar, fastfood en broodjeszaken, lunchroom, konditorei, ijssalon/ijswinkel. koffie en/of theeschenkerij, afhaalcentrum, eetwinkels, restaurant;
[…]"
Facetbestemmingsplan "Parkeren"
Artikel 3, lid 3.1:
"De in het plangebied aanwezige gronden mogen slechts worden bebouwd en/of in gebruik worden genomen en/of het gebruik van deze gronden mag enkel worden gewijzigd onder de voorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en/of in stand gehouden."
Artikel 3, lid 3.2:
"Er is sprake van voldoende parkeergelegenheid indien voldaan wordt aan het parkeer(normen)beleid van het college van burgemeester en wethouders, getiteld 'Parkeernormen Maastricht 2017', zoals laatstelijk gewijzigd d.d. 11 juli 2017, met inbegrip van de daarin opgenomen afwijkingsmogelijkheden. Indien het parkeer(normen)beleid gedurende de planperiode wordt gewijzigd, is sprake van voldoende parkeergelegenheid wanneer aan dit gewijzigde beleid wordt voldaan."