Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/758
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Smit).
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag voor het ruilen van zijn vaste standplaats 4.65 met de vrije standplaats 4.63 voor alle marktdagen afgewezen.
Bij besluit van 18 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2021 middels een videoverbinding. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiser exploiteert de marktkraam [naam] de Kaasboer. Hij heeft een marktvergunning voor het innemen van de standplaatsen 4.64 en 4.65 voor alle marktdagen op de Haagse Markt. De vergunning is verleend in branche 4 – Zuivel, delicatessen, noten, zuidvruchten, rijstwafelproducten en reformartikelen. Eiser wil zijn standplaats 4.65 ruilen voor standplaats 4.63; een hoekstandplaats.
1.2.
Van 1 april 2019 tot en met 30 april 2019 was er de mogelijkheid om voor vrijgekomen standplaatsen en in ondervertegenwoordigde branches een aanvraag voor een marktvergunning in te dienen. Eiser heeft op 26 april 2019 een aanvraag ingediend voor het ruilen met de gemeente van zijn vaste standplaats 4.65 met de vrije standplaats 4.63 voor alle marktdagen op de Haagse Markt.
1.3.
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft verweerder een marktvergunning voor de standplaats 4.63 verleend aan een derde. Tegen dit besluit heeft eiser op 5 juli 2019 bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat er sprake is van oververtegenwoordiging van het aantal standplaatsen in branche 4. Tegen dit besluit heeft eiser op 28 juni 2019 bezwaar gemaakt.
1.5.
Verweerder heeft beide bezwaarschriften om advies voorgelegd aan de Adviescommissie bezwaarschriften (Adviescommissie). In bezwaar is gebleken dat de marktvergunninghouder van standplaats 4.63 de marktvergunning inmiddels weer heeft opgezegd.
1.6.
Bij advies van 12 december 2019 heeft de Adviescommissie geadviseerd het bezwaar van 5 juli 2019 niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van proces-belang en het bezwaar van 28 juni 2019 ongegrond te verklaren. Hiertoe heeft de Adviescommissie, kort gesteld, overwogen dat de gemeente uiteindelijk streeft naar een feitelijke branchering op de markt conform het Branchebesluit. Dat betekent dat nieuwe aanvragen in een oververtegenwoordigde branche worden afgewezen en dat ook ruiling niet wordt toegestaan. Hoewel bij ruiling het absolute aantal standplaatsen weliswaar niet toeneemt is de (op grond van bedrijfseconomische redenen gewenste) ruiling toch ongewenst omdat het bijdraagt aan de instandhouding van de oververtegenwoordiging in een bepaalde branche. De afwijzing van de aanvraag is volgens de Adviescommissie in lijn met de toepasselijke regelgeving en het gevoerde beleid.
1.7.
Verweerder heeft het advies van de Adviescommissie bij het bestreden besluit overgenomen en het bezwaarschrift van 5 juli 2019 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaarschrift van 28 juni 2019 ongegrond.
2. Eiser voert in beroep aan dat uit de tekst van artikel 2.3 blijkt dat het gaat om een “kan-bepaling”. Verweerder hoeft niet maar mag dus besluiten om de vergunning wel te verlenen. Daartoe bestaat volgens eiser alle reden omdat hij al sinds 1964 op de Haagse Markt staat, hij veel service biedt aan de klanten, hij voor de herindeling van de Haagse Markt een hoekplaats had die hem is afgenomen en de diversiteit in handelswaren op de Haagse Markt juist toeneemt in plaats van af.
Verder voert eiser aan dat hem het belang ontgaat waarom aan hem standplaats 4.63 niet kan worden vergund. Hij wijst erop dat er geen extra standplaats/marktkraamhouder in branche 4 bijkomt. Het aanbod op de markt verandert niet. De situatie is gelijk aan de situatie waarin er onderling op de markt wordt geruild van standplaats en dat is op grond van artikel 2.4, eerste lid, van het Marktreglement toegestaan. Eiser stelt dat hem ten onrechte het aantal kramen in branche 4 wordt tegengeworpen. Hij heeft een kaaskraam en verkoopt uitsluitend zuivelproducten. Op de Haagse Markt staan per marktdag 4 c.q. 5 kaaskramen op een aantal van 580 kramen. Verder vindt hij de formulering van het Branchebesluit onduidelijk. Er is geen bepaling opgenomen dat er niet meer standplaatsen voor een branche uitgegeven mogen worden dan het streefpercentage of het genoemde aantal standplaatsen.
Daarnaast stelt eiser dat zijn belang zwaarder had moeten wegen.
Tot slot stelt eiser dat onderzocht had moeten worden of standplaats 4.65 aan een andere handelaar toegewezen kon worden, nadat deze was vrijgekomen door de ruiling van 4.65 met 4.63. Dat is volgens eiser goed mogelijk en dan zouden alle belangen gediend zijn: eiser heeft zijn oude standplaats terug op de hoek en een andere handelaar kan zijn activiteiten op de Haagse Markt starten.
3. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4.1.
Ingevolge artikel 2:2 Marktreglement Pro Den Haag 2016 (Marktreglement) worden voor marktvergunningverlening voor een vrije standplaats op de markt zoals in artikel 1:2, onder a, indien nodig aanvragen met elkaar vergeleken.
4.2.
Ingevolge artikel 2:3, aanhef en onder b, van het Marktreglement kan op een aanvraag om een marktvergunning voor een vaste standplaats in ieder geval afwijzend worden beslist, indien de aanvraag in strijd is met het Branchebesluit.
4.3.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van het Marktreglement kunnen vaste vergunninghouders op gemeenschappelijk verzoek hun standplaats op dezelfde markt en voor een gelijk aantal dagen ruilen. Indien de ruiling verschillende marktdagen betreft mag er geen strijd ontstaan met het Branchebesluit.
Ingevolge het tweede lid kan een vaste vergunninghouder een verzoek indienen om zijn standplaats met een vrije standplaats op dezelfde markt te ruilen. Op dit verzoek is artikel 2:3 van Pro toepassing.
4.4.
In de artikelsgewijze toelichting is onder uitgiftesystematiek vermeld:
“
Uitgifte vrije standplaats
Uitgifte vrije standplaats
De hiërarchische uitdelingssystematiek belemmerde het streven naar vernieuwing en wordt losgelaten. Hiervoor in de plaats komt een systeem waarbij een vergunning wordt verstrekt aan ondernemers met de beste ondernemingsplannen.”
4.5.
Bij artikel 2.2 is onder andere vermeld:
“Uitdeling van een vrije vaste standplaats geschiedde voorheen volgens hiërarchische uitdelingssystematiek van het oude artikel 2:6, waarin was bepaald dat eerst vergunninghouders met een aangrenzende vaste standplaats van vier meter in aanmerking kwamen voor de vrije standplaats. Vervolgens kwam de vergunninghouder die zijn vergunde standplaats wilde ruilen met de vrije standplaats in aanmerking. Pas daarna konden nieuwe ondernemers via een openbare procedure meedingen naar de vrije standplaats. Deze volgorde van uitdeling beperkt de kansen voor nieuwe ondernemers op de markt aan de Herman Costerstraat aanzienlijk. Daarom is in 2015 die regeling in het Marktreglement Den Haag 2013 al gewijzigd (zie RIS 283364). Als een vaste standplaats vrijkomt, volgt voortaan eerst een openbare kennisgeving met inschrijvingsprocedure waarop een ieder kan inschrijven. Op basis van ondernemingsplannen wordt een ondernemer geselecteerd die de meeste toegevoegde waarde biedt voor de gehele markt. (…).
Voor het verkrijgen van marktvergunningen voor vrije standplaatsen op de markt aan de Herman Costerstraat bestaat veel interesse. Doorgaans worden er dan ook meerdere aanvragen voor een vrije standplaats ingediend. (…).”
4.6.
Bij artikel 2.4 is vermeld:
“Onderlinge ruiling voor dezelfde marktdag zal nimmer strijd met het Branchebesluit veroorzaken. Het betreft immers slechts een fysieke verplaatsing die niets verandert aan de materiële vergunningverlening voor die betreffende marktdag. Bij een ruiling voor verschillende dagen, wordt de juridische status quo van verschillende marktdagen geraakt. Dit kan wel strijd met het Branchebesluit veroorzaken.
Strijd met het Branchebesluit is een afwijzingsgrond voor vergunningverlening en dus ook voor onderlinge ruiling.
De inhoud van het tweede lid is nieuw toegevoegd. Ruilen met een vrije standplaats stond in het oude reglement op een onduidelijke plek en werd geduid als ruilen met de gemeente. Ook waren daaraan geen duidelijke eisen verbonden. Ruilen met de gemeente dan wel ruilen met een vrije standplaats, betreft in feite een aanvraag om een marktvergunning voor een vrije standplaats elders op het marktterrein dan reeds vergund. Wat betreft toetsingskader: dit wordt dan ook gelijk gesteld aan een aanvraag om marktvergunning voor een vaste standplaats.”
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
De rechtbank stelt op grond van de toepasselijke regelgeving en beleid vast dat het ruilen van een vaste standplaats met een vrije standplaats alleen mogelijk is indien positief wordt beslist op een aanvraag voor marktvergunning voor het innemen van die vrije standplaats.
Bestaande standplaatshouders kunnen meedingen naar een vrijgekomen standplaats door het indienen van een aanvraag, maar hun aanvragen worden dan gelijk behandeld aan de aanvragen van nieuwe gegadigden op de Haagse Markt voor deze standplaats. Verweerder heeft nader toegelicht dat als er meerdere aanvragen voor dezelfde standplaats worden ingediend, deze op grond van artikel 2:2, eerste lid, van het Marktreglement met elkaar worden vergeleken volgens een vaste beoordelingsmethodiek. Sinds de inwerkingtreding op 1 januari 2017 is gekozen voor een nieuwe beoordelingssystematiek voor vrije standplaatsen. Op basis van het ingediende ondernemingsplan wordt een ondernemer geselecteerd die met zijn behaalde hoogste totaalscore van toegevoegde waarde is voor de gehele markt.
5.2.
Niet in geschil is dat voor de Haagse Markt voor branche 4 een maximum aantal vergunningen geldt van 16, terwijl er ten tijde van de aanvraag van eiser 21 zijn verleend. Branche 4 is ruim oververtegenwoordigd.
5.3.
Om die reden kon verweerder al vóór het maken van een vergelijking van de ondernemingsplannen de aanvraag in redelijkheid afwijzen op grond van artikel 2:3, aanhef en onder b, van het Marktreglement.
5.4.
Uit de eerste volzin van artikel 2:3 van Pro het Marktreglement volgt dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft om al dan niet aan eiser een marktvergunning voor een standplaats te verlenen. Om die reden kan de rechtbank het besluit alleen terughoudend toetsen. Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat volgens de vaste gedragslijn die hij sinds 2017 hanteert niet wordt afgeweken van artikel 2:3 omdat Pro afwijking van het Branchebesluit kan leiden tot precedentwerking. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven zien om aan eiser in afwijking van deze bepaling een marktvergunning voor standplaats 4.63 te verlenen. Verweerder heeft een zwaarwegend belang mogen toekennen aan een correcte uitvoering van het Branchebesluit en aan het belang van het realiseren van vernieuwing op de markt en daarmee van het aantrekkelijk houden van de markt.
5.5.
Het op voorhand ruilen van eisers vaste standplaats 4.65 met de vrijgekomen standplaats 4.63 en standplaats 4.65 als vrijgekomen standplaats laten opnemen voor een nieuwe uitgifteronde, zoals eiser betoogt, is niet mogelijk. Dit zou de hierboven beschreven regelgeving doorkruisen. De omstandigheid dat eisers familiebedrijf al sinds 1964 op de Haagse Markt staat en hij eerder wel over een hoekplaats beschikte, kan hoe begrijpelijk het ook is dat eiser de standplaats wil ruilen, er daarom niet toe leiden dat eiser een voorkeurspositie krijgt.
5.6.
Verder volgt de rechtbank eiser niet in zijn betoog dat verweerder het bestreden besluit niet heeft kunnen baseren op het Branchebesluit omdat niet is gebleken dat de bijlagen bij het Branchebesluit correct zijn vastgesteld en daarom in dit geval niet van toepassing zijn. De rechtbank stelt vast dat het Branchebesluit Markten Den Haag 2017 bij besluit van verweerder van 20 december 2016 is vastgesteld en op 1 januari 2017 in werking is getreden. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat de bijlagen niet zijn vastgesteld, aangezien deze Branchelijsten als bijlagen onderdeel uitmaken van het Branchebesluit.
5.7.
Ten aanzien van eisers betoog dat het Branchebesluit buiten toepassing zou moeten worden gelaten omdat de brancheindeling zodanig onevenredig is dat het strikt vasthouden aan die indeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), overweegt de rechtbank als volgt.
5.8.
Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals het Branchebesluit, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. Dit is exceptieve toetsing. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).
5.9.
Met het Branchebesluit beoogt verweerder dat op de markt een zo groot mogelijke verscheidenheid aan branches aanwezig is en wordt voorkomen dat te veel kooplieden in één branche op de markt optreden. Hierdoor wordt de markt aantrekkelijker voor de
consument. Verweerder heeft er voor gekozen de branchering sterk te vereenvoudigen. Er wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen hoofd- en subbranches. De markthandelaren krijgen de mogelijkheid een breder productassortiment te presenteren en binnen hun branche van assortiment te veranderen. Zij hoeven dan dus niet elke keer een branchewijziging aan te vragen en krijgen meer ruimte om te kunnen ondernemen binnen hun branche. Er wordt op deze manier ook meer aansluiting gezocht bij het aanbod binnen de detailhandel. De branchering is in samenwerking met de belangenorganisaties CVAH en VETRA (vertegenwoordigd in de Adviescommissie Haagse Markten), de Marktkamer van de Haagse Markt, het Haagse Markten Coöperatief U.A. en de marktkooplieden tot stand gekomen. Er is gekozen voor 15 branches. In het licht van de doelstelling van het Branchebesluit acht de rechtbank de keuze voor deze branchering niet onredelijk en niet in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het Branchebesluit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel.
5.10.
De rechtbank acht de toepassing van het Branchebesluit in het geval van eiser ook niet in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Niet gebleken is dat de gevolgen voor eiser zo ernstig zijn dat sprake is van onevenredigheid. Er is dan ook geen reden om het Branchebesluit bij de beoordeling van het besluit tot afwijzing van een marktvergunning voor standplaats 4.63 buiten toepassing te laten.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E. Dutrieux, rechter, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.