ECLI:NL:RBDHA:2022:11263

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 21/4037, SGR 21/3883, SGR 21/3979, SGR 21/3972, SGR 21/4044, SGR 21/4019, SGR 21/4098, SGR 21/4143, SGR 21/4185, SGR 21/4058

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2022 in de zaken tussen

Stichting Stop Zoutwinning en anderen (e.a.), uit Zuidlaarderveen

(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),

[eiser 1], uit [woonplaats 1]

(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen),

[eiser 2], uit [woonplaats 2]

(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen),

[eiser 3], uit [woonplaats 3]

Landbouwbedrijf [eiser 4], uit [vestigingsplaats]

Bewonersvereniging ’t Kalkwijksterlint, uit Hoogezand

het college van gedeputeerde staten van Groningen en

de provincie Groningen

(gemachtigde: R.E. van ’t Hof)

de gemeente Aa en Hunze en

het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze en

de raad van de gemeente Aa en Hunze, (gemeente Aa en Hunze e.a.)

(gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en mr. R.D. Lubach)

de gemeente Tynaarlo en

het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo en

de raad van de gemeente Tynaarlo(gemeente Tynaarlo e.a.)

(gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en mr. R.D. Lubach)

het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen

(gemachtigde: mr. L.S. van Oosten)

gezamenlijk aangeduid als eisers

de minister van Economische Zaken en Klimaat (verweerder)

(gemachtigde: mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Nedmag B.V. uit Veendam (Nedmag)

(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer).

Inleiding

1. Bij besluit van 30 april 2021 (het instemmingsbesluit) heeft verweerder gedeeltelijk ingestemd met het door Nedmag ingediende winningsplan 2018 (het winningsplan) voor de winning van magnesiumzout in de provincie Groningen. Verweerder heeft zijn instemming onthouden aan de voortzetting van de actieve winning uit caverne VE-3. Daarnaast heeft verweerder de periode van de winning uit caverne TR-9 beperkt tot 31 december 2027. Aan de instemming heeft verweerder een aantal voorschriften verbonden.

1.1.

Verweerder heeft op dezelfde datum ook twee omgevingsvergunningen verleend aan Nedmag voor het uitbreiden en renoveren van de inrichting Well Head Centre 1/2 en voor het realiseren van de nieuwe zoutwinningsputten VE-5 en VE-6.

1.2.

Op het college van gedeputeerde staten van Groningen en de provincie Groningen na, hebben eisers tegen het instemmingsbesluit en de beide omgevingsvergunningen beroep ingesteld. Het college van gedeputeerde staten van Groningen en de provincie Groningen hebben alleen beroep ingesteld tegen het instemmingsbesluit. Op de beroepen tegen de omgevingsvergunningen wordt vandaag bij afzonderlijke uitspraak beslist.

1.3.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De STAB heeft op 31 mei 2022 schriftelijk verslag uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren.

1.5.

Partijen hebben nadere stukken ingebracht.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 28 juni 2022 op zitting behandeld.

Hieraan hebben deelgenomen namens Stichting Stop Zoutwinning e.a., gemachtigde,

[A] , [B] , [C] , [D] , [E] , [F] , [G] ,

[H] , [I] , en als deskundige ir. D. Pot. [eiser 1] is verschenen met haar gemachtigde. Deze gemachtigde heeft eveneens [eiser 2] vertegenwoordigd. [eiser 3] is verschenen. [J] is verschenen namens Landbouwbedrijf [eiser 4] . Bewonersvereniging ’t Kalkwijksterlint heeft zich laten vertegenwoordigen door [K] en [L] . Namens de gemeente Aa en Hunze e.a. zijn verschenen de gemachtigden en [N] . De gemeente Tynaarlo e.a. heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden en [O] . Namens het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen zijn verschenen de gemachtigde, [P] en [Q] .

Namens verweerder zijn verschenen haar gemachtigde, [R] , [S] , [T] en als deskundige dr. K. van Thienen-Visser.

Nedmag heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door

[U] , [V] en [w] .

Namens de STAB waren aanwezig drs. [X] en ing. [Y] .

1.7.

De zaken zijn ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen betreffende twee omgevingsvergunningen, geregistreerd onder de zaaknummers: SGR 21/3908, SGR 21/3911, SGR 21/3975, SGR 21/3977, SGR 21/3981, SGR 21/3984, SGR 21/4046, SGR 21/4047, SGR 21/4082, SGR 21/4084, SGR 21/4099, SGR 21/4277, SGR 21/4281, SGR 21/4282, SGR 21/4991, SGR 21/4992, SGR 21/8148 en SGR 21/8149. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken over het instemmingsbesluit en de omgevingsvergunningen gesplitst.

1.8.

Stichting Stop Zoutwinning e.a. heeft op 30 augustus 2022 verzocht om het onderzoek te heropenen. Nadat verweerder op 21 september 2022 heeft gereageerd op dit verzoek, heeft de rechtbank het verzoek om heropening op 6 oktober 2022 afgewezen.

Beoordeling door de rechtbank

Inleiding

1. Nedmag wint sinds begin jaren zeventig magnesiumzout in de omgeving van de dorpen Borgercompagnie en Tripscompagnie (gemeenten Veendam en Midden-Groningen). Nedmag wint magnesiumzout uit meerdere ondergrondse cavernes vanuit twee winlocaties, WHC-1 en WHC-2. Het magnesiumzout bevindt zich op een diepte van 1.300 tot 1.800 meter.

1.1

Eerder heeft verweerder ingestemd met het winningsplan 2013. Dat winningsplan was versneld aan actualisatie toe vanwege een incident op 20 april 2018 in het cavernecluster Tripscompagnie (TR-cluster), bestaande uit de ondergronds verbonden cavernes TR-1 tot en met TR-8 en VE-4. Dit incident betrof een plotselinge en sterke drukdaling in het TRcluster, waarschijnlijk als gevolg van het ontstaan van een scheur in het dak van een caverne. Hierdoor is een grote hoeveelheid pekel en mogelijk dakolie (diesel) weggestroomd naar hoger gelegen lagen. Naar aanleiding van het incident heeft het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) Nedmag een aantal beheersmaatregelen opgelegd. Nedmag is opgedragen de actieve winning uit de cavernes TR-1 tot en met TR-8 en VE-4 te staken en de pekel zoveel mogelijk te laten uitstromen uit de bestaande cavernes (aflaten). De getroffen beheersmaatregelen na het incident in 2018 hebben geleid tot een versnelde bodemdaling in het gebied. Het instemmingsbesluit bij het winningsplan uit 2013 legde aan Nedmag de verplichting op om vóór het bereiken van een bodemdaling van 50 centimeter (vanaf 1977) een geactualiseerd winningsplan in te dienen. Deze bodemdaling van 50 centimeter is eind 2018 bereikt.

Het winningsplan

2. Nedmag heeft verweerder verzocht in te stemmen met het geactualiseerde winningsplan van 28 november 2018, zoals aangevuld op 16 september 2019. Het geactualiseerde winningsplan betreft de periode van 30 april 2021 tot en met 31 december 2045. Het winningsplan beschrijft de activiteiten die plaatsvinden naar aanleiding van het incident in 2018. Daarnaast ziet het winningsplan – kort gezegd – op het voortzetten van de actieve zoutwinning uit cavernes TR-9 en VE-3 en op de aanleg van en zoutwinning uit vier nieuwe cavernes (VE-5 tot en met VE-8). Het winningsplan omvat de winning van in totaal 3,7 miljoen ton magnesiumzout.

Adviezen

3. Diverse adviseurs hebben desgevraagd aan verweerder adviezen uitgebracht over het winningsplan. Het betreft het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), de provincies Groningen en Drenthe, de gemeenten Veendam, Midden-Groningen, Aa en Hunze en Tynaarlo, het waterschap Hunze en Aa’s en de Mijnraad. De adviezen worden hieronder verkort weergegeven.

3.1.

Het SodM adviseert verweerder in het advies van 27 juni 2019 om geen instemming te verlenen aan een voortzetting van de zoutwinning uit cavernes TR-9 en VE3, omdat dit leidt tot een bodemdaling die voor het waterschap moeilijk beheersbaar is en omdat aaneengroeien van die cavernes aan het TR-cluster vermeden moet worden. In het nader advies van 26 september 2019 naar aanleiding van de aanvulling van 16 september 2019 op het winningsplan heeft het SodM dat advies gehandhaafd. Instemming kan volgens het SodM wel worden verleend aan de delen uit het winningsplan die zien op de beheersmaatregelen na het incident in 2018 en op de realisatie van de vier nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8. Het SodM ziet – mits voldaan wordt aan een aantal voorwaarden – geen bezwaren tegen deze nieuwe cavernes, nu deze op circa 2 km van de huidige zoutwinningslocatie zijn voorzien en daarom nauwelijks bijdragen aan een verdieping van de bodemdalingskom.

3.2.

De Tcbb adviseert^[1]in navolging van het SodM om niet in te stemmen met actieve winning uit de bronnen TR-9 en VE-3, op de grond dat het niet uitgesloten is dat een incident als dat in april 2018 opnieuw zal optreden. Volgens de Tcbb kan wel worden ingestemd met het winningsplan voor zover dit ziet op de beheersmaatregelen die zijn genomen na het incident in 2018 en op de realisatie van putten VE-5 tot en met VE-8.

3.3.

Het waterschap Hunze en Aa’s adviseert^[2]om niet in te stemmen met de aangevraagde actieve winning uit de bestaande putten VE-3 en TR-9 en alleen het volledig aflaten van de vrije pekel te accepteren. Volgens het waterschap leidt bodemdaling door zoutwinning onder meer tot een complexer functionerend en daarmee risicovoller watersysteem. De bodemdaling zoals die is voorzien in het winningsplan noodzaakt volgens het waterschap tot een zodanige toename aan kunstwerken en peilgebieden, dat van een redelijk en verantwoord watersysteem binnen de bodemdalingscontouren geen sprake meer kan zijn. Het waterschap adviseert verweerder om het diepste punt van de bodemdaling op een absoluut maximum van 80 centimeter vast te stellen. Met betrekking tot de vier nieuwe putten VE-5 tot en met VE-8 merkt het waterschap op dat moet worden vastgehouden aan de maximale bodemdaling van 65 centimeter zoals die was vastgesteld voordat het incident in 2018 plaatsvond.

3.4.

De Mijnraad adviseert^[3]te stoppen met de winning uit caverne VE-3. De Mijnraad adviseert om de productie uit caverne TR-9 vooralsnog voort te zetten, maar deze caverne te monitoren en op tijd maatregelen te treffen om doorbreken naar het TR-cluster te voorkomen. Verder geeft de Mijnraad verweerder in overweging om in te stemmen met het ontwikkelen en in gebruik nemen van twee van de vier voorgenomen nieuwe cavernes. Met de verkregen gegevens uit deze twee nieuwe cavernes kunnen onzekerheden in de bodemdalingsprognose zoveel mogelijk worden gereduceerd, aldus de Mijnraad.

3.5.

De gemeente Veendam adviseert^[4]om niet in te stemmen met de voortzetting van de zoutwinning uit cavernes TR-9 en VE-3 en om onder voorwaarden instemming te verlenen aan de aanleg en ingebruikname van de nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8. De gemeenten Midden-Groningen, Aa en Hunze en Tynaarlo adviseren^[5]om (vooralsnog) niet in te stemmen met het winningsplan.

3.6.

De provincie Groningen sluit zich aan bij het advies van het SodM.^[6]De provincie Drenthe adviseert^[7]de beperking op te nemen dat actieve winning uit de bronnen VE-3 en TR-9 uitsluitend is toegestaan ter overbrugging van de periode waarin Nedmag zonder deze bronnen minder zout kan winnen dan minimaal benodigd is.

Instemmingsbesluit

4. Verweerder heeft grotendeels en onder voorwaarden ingestemd met het (aangevulde) winningsplan. In het instemmingsbesluit is rekening gehouden met de beheersmaatregelen die Nedmag moet treffen naar aanleiding van het incident in 2018. Verweerder heeft instemming verleend aan het voortzetten van de winning uit caverne TR-9 tot 31 december 2027 en met de gefaseerde aanleg van en zoutwinning uit de cavernes VE-5 tot en met VE-8. Verweerder heeft zijn instemming onthouden aan het voortzetten van de zoutwinning uit caverne VE-3. Op grond van het instemmingsbesluit wordt het Nedmag, met inachtneming van de beperkingen en voorschriften die aan het instemmingsbesluit zijn verbonden, toegestaan om tot en met 31 december 2045 maximaal 3,5 miljoen ton magnesiumzout te produceren.

Beroepen

5. Eisers zijn het niet eens met de voortzetting van de zoutwinning door Nedmag, zoals nu toegestaan. In de kern maken zij zich zorgen over de gevolgen die de zoutwinning heeft voor de leefomgeving en de waterhuishouding. Zij wijzen erop dat de oorzaken en gevolgen van het incident in april 2018 nog steeds niet duidelijk zijn en betogen dat er een (te) groot risico is op nieuwe incidenten. Verder stellen zij dat de zoutwinning leidt tot bodembewegingen, die schade veroorzaakt aan huizen, andere bouwwerken en (ondergrondse) infrastructuur en die negatieve effecten heeft op natuur en milieu. Daarnaast uiten zij hun zorgen over de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding in het gebied. Ook vinden zij dat voorzieningen getroffen moeten worden ter afhandeling van eventuele schadeclaims. Eisers hebben een groot aantal beroepsgronden aangevoerd tegen het instemmingsbesluit. De rechtbank zal bij haar beoordeling van de beroepsgronden eerst ingaan op de beroepsgronden die zien op formele en procedurele aspecten en vervolgens een oordeel geven over de inhoudelijke beroepsgronden.

Procedurele punten

Geheim stuk

6. Verweerder heeft een vertrouwelijk gedingstuk aan de rechtbank overgelegd onder mededeling dat alleen de rechtbank op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb daarvan kennis mag nemen. Het betreft het deel van het winningsplan met de titel “kosten van de zoutwinning” waarin volgens verweerder vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens van Nedmag staan. Bij beslissing van 15 oktober 2021 (SGR 21/4037), heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het verzoek tot beperkte kennisneming toegewezen. Aan eisers is vervolgens gevraagd of zij ermee instemmen dat de rechtbank kennis neemt van dit gedingstuk. Eisers Stichting Stop Zoutwinning e.a. en Janssen hebben deze toestemming niet verleend, de overige partijen hebben wel toestemming verleend. De rechtbank heeft geen kennis genomen van het gedingstuk, ook omdat kennisneming daarvan – gelet op de titel van het stuk en de toelichting op de inhoud hiervan zoals gegeven door verweerder – niet nodig is voor de beoordeling van de beroepen. Uit het hierna nader te beschrijven toetsingskader volgt dat bedrijfseconomische belangen van Nedmag geen rol kunnen spelen bij de beslissing of al dan niet kan worden ingestemd met een winningsplan. Verweerder heeft ook aangegeven dat het betreffende stuk om die reden geen rol heeft gespeeld bij de besluitvorming. De rechtbank ziet geen concrete aanknopingspunten om de Stichting Stop Zoutwinning e.a. te volgen in de stelling dat verweerder wel (doorslaggevende) betekenis zou hebben gehecht aan de bedrijfseconomische belangen van Nedmag.

Gecoördineerde besluitvorming

7. Eisers voeren aan dat de aanvragen om omgevingsvergunningen ten onrechte gecoördineerd zijn voorbereid met het verzoek om instemming met het winningsplan, gelet op het tijdsverloop tussen de verschillende aanvragen. Tussen het verzoek om instemming met het winningsplan en de aanvraag om omgevingsvergunning voor het uitbreiden en renoveren van de inrichting, zit anderhalf jaar. Daarnaast betogen eisers dat de besluiten kort voor de zomervakantie zijn gepubliceerd en dat het toepassen van de coördinatieprocedure ertoe heeft geleid dat de reactietermijn voor eisers is teruggebracht van driemaal zes weken naar eenmaal zes weken.

7.1.

De rechtbank overweegt dat verweerder op grond van artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb heeft besloten het bestreden besluit en de omgevingsvergunningen gecoördineerd voor te bereiden gelet op de nauwe samenhang tussen deze besluiten. Uit artikel 3:24, eerste lid, van de Awb volgt dat te coördineren besluiten zoveel mogelijk gelijktijdig worden aangevraagd, met dien verstande dat de laatste aanvraag niet later wordt ingediend dan zes weken na de eerste aanvraag. Artikel 3:24, derde lid, van de Awb biedt verweerder de bevoegdheid om een aanvrager een aanvullende termijn voor tijdige indiening van een ontbrekende aanvraag te geven. Verweerder heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. De wet verbindt in een geval als dit geen consequentie aan de omstandigheid dat de aanvragen niet binnen zes weken van elkaar zijn ingediend, anders dan dat verweerder hierin aanleiding had kunnen zien toepassing van de coördinatieprocedure achterwege te laten. Het tijdsverloop tussen de aanvragen, maakt dan ook niet dat verweerder niet bevoegd was om de aanvragen gecoördineerd te behandelen. Dat eisers door de gecoördineerde besluitvorming geconfronteerd werden met de omstandigheid dat zij slechts één zienswijze konden indienen voor meerdere besluiten, brengt geen verschil in de bevoegdheid van verweerder. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat dit inherent is aan de procedure waarin aanvragen gecoördineerd worden behandeld. Voorts is er geen rechtsregel die verbiedt besluiten kort voor de zomervakantie ter inzage te leggen en is niet gebleken dat eisers daardoor zijn benadeeld. Eisers hebben een zienswijze kunnen indienen, die zij op een later moment hebben kunnen aanvullen. Het betoog faalt.

Informatievoorziening

8. Eisers stellen dat zij vooraf niet zijn geïnformeerd over de publicatie van de besluiten, terwijl dit door verweerder wel was toegezegd. Verder voeren eisers aan dat bij de totstandkoming van de bestreden besluiten het verdrag van Aarhus^[8]is geschonden, omdat informatie over de besluiten niet voldoende of te laat ter beschikking is gesteld en omdat geen doeltreffende inspraak kon plaatsvinden op het moment dat alle opties nog open waren.

8.1.

Niet in geschil is dat de ontwerpbesluiten ter inzage zijn gelegd en dat verweerder hiervan op de wettelijk voorgeschreven wijze heeft kennisgegeven. Reeds daarom kan het betoog van eisers dat zij niet op de afgesproken wijze zijn geïnformeerd over de publicatie van de besluiten niet tot iets leiden. De rechtbank volgt eisers evenmin in hun stelling dat zij in strijd met het Verdrag van Aarhus niet voldoende of te laat over de besluiten zijn geïnformeerd en dat zij niet in een vroeg genoeg stadium in de gelegenheid zijn gesteld om inspraak te leveren. Daargelaten de rechtstreekse toepasbaarheid van het Verdrag van Aarhus in dit geval, volgt uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de bepalingen uit afdeling 3.4 van de Awb die betrekking hebben op het ter inzage leggen van stukken en het bieden van gelegenheid tot inspraak, in overeenstemming zijn met artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus.^[9]Nu niet is gebleken dat verweerder bij de voorbereiding van de besluiten heeft gehandeld in strijd met afdeling 3.4 van de Awb, doet de gestelde schending van het Verdrag van Aarhus zich niet voor. Het betoog faalt.

Inhoudelijke beoordeling

Toetsingskader

9. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.

9.1.

In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk kan weigeren:

a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,

c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of

d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.

Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

9.2.

Als geen van de weigeringsgronden uit artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet zich voordoet, moet verweerder zijn instemming aan het winningsplan verlenen. De beoordeling die verweerder moet verrichten, is daarmee beperkt tot de vier weigeringsgronden die worden genoemd in dit artikel. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden, voor zover van belang, beoordelen of verweerder op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier weigeringsgronden uit artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet zich in dit geval voordoet.

Onvolledigheid winningsplan

10. Eisers voeren aan dat het winningsplan op diverse punten onvolledig is en daarom niet voldoet aan de Mijnbouwwet en het Mijnbouwbesluit. Eisers noemen bijvoorbeeld een opgaaf van de ligging en positie van de cavernes, de lengte en diameter van de verbuizing van de boorgaten, een opgaaf van de onzekerheid omtrent de mate van bodemdaling, een opgaaf van de samenstelling van het te winnen zout, een opgaaf als bedoeld in artikel 25, eerste lid, onder c van het Mijnbouwbesluit en een opgaaf van de exacte injectie van gips en van pekel. Verder zijn de risico’s door bodemtrilling naar hun idee niet meegenomen.

Daarnaast betogen eisers dat het winningsplan onvoldoende concreet is en tegenstrijdigheden en onjuistheden bevat met betrekking tot de verschillende zoutlagen die aanwezig zijn, de omvang daarvan en de zogeheten uitloging. Eisers stellen dat de kennis van de ondergrond ontbreekt en dat de wijze van mijnbouw (volgens de squeeze-methode) experimenteel is.

10.1

De rechtbank overweegt dat de STAB in haar rapport heeft toegelicht dat de door Nedmag voorgestelde methode van mijnbouw, de oplosmijnbouw, een gangbare methode is om goed oplosbaar zout te winnen. Het aflaten van vrije pekel na actieve winning, waardoor lagen samengedrukt worden (het squeezen) vindt plaats sinds 1993 en wordt gezien als stand der techniek om zoutmijnen af te sluiten. Nedmag heeft ter zitting wel aangegeven dat de bleed off methode een methode is die binnen de inrichting niet eerder is gebruikt, net als het kleinhouden van cavernes en het niet meer afsluiten hiervan onder hoge druk. De rechtbank is van oordeel dat deze omstandigheid op zich niet maakt dat de winning niet op deze wijze plaats kan vinden. Over de stelling van eisers dat de kennis over de ondergrond en de wijze van mijnbouw ontbreekt overweegt de rechtbank dat verweerder heeft toegelicht dat het winningsplan niet alleen is gebaseerd op de kennis van Nedmag, die al veertig jaar zout wint, maar ook op adviezen van diverse externe deskundigen, zoals het SodM, de Mijnraad en de Tccb. De rechtbank ziet geen aanleiding om te betwijfelen dat deze adviserende instanties de nodige specialistische kennis in huis hebben om te kunnen vaststellen of zoutwinning met de beoogde methode veilig is. Nedmag en het SodM schakelen vanuit hun rol als vergunninghouder en toezichthouder ook externe deskundigen in, zoals TNO. Gelet daarop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat er onvoldoende kennis is over de wijze van zoutwinning en de ondergrond.

Over de door eisers genoemde onvolledigheid ten aanzien van de cavernegrootte overweegt de rechtbank dat hoewel Nedmag de cavernegrootte niet meet, het volume van de cavernes en de netto deformatie via massabalansen wel wordt geregistreerd. Het SodM heeft positief geadviseerd over deze wijze van meten. Verder zijn de locaties van de huidige en nieuw aan te leggen bronnen in figuur 9 van hoofdstuk 2.2. van het winningsplan weergegeven. Dat de exacte locatie iets kan afwijken is volgens de STAB niet van wezenlijk belang. De overige punten die volgens eisers maken dat het winningsplan onvolledig is, zullen hierna, per onderwerp besproken worden.

Omvang van het winningsplan en het winningsbesluit

11. De maatregel die genomen is naar aanleiding van het incident op 20 april 2018, te weten het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster, maakt deel uit van het winningsplan. Dat is terecht, want aflaten moet worden aangemerkt als het winnen van delfstoffen waarvoor een winningsplan en daarop genomen instemmingsbesluit vereist is. Het voorgaande winningsplan uit 2013 en het daarop genomen instemmingsbesluit voorzien niet in een rechtsgeldige titel voor dit aflaten.

Hoewel verweerder daarover ter zitting tegenstrijdig heeft verklaard, leidt de rechtbank uit het instemmingsbesluit af dat ook instemming is verleend op het deel van het winningsplan dat ziet op de activiteiten naar aanleiding van het incident op 20 april 2018. Onder het kopje “Besluit” verleent verweerder immers de gevraagde instemming met het ingediende winningsplan, met uitzondering van de actieve winning uit caverne VE-3, met een looptijd tot en met 31 december 2045 en een maximale productie van 3.5 miljoen pekel (welke ook de uit het TR-cluster af te laten pekel omvat). Ook de extra bodemdaling als gevolg van het aflaten is in het instemmingsbesluit meegenomen.

Verweerder heeft echter niet beoordeeld of het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster voldoet aan de criteria van artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet. Verweerder geeft aan dat die maatregel (en de als gevolg daarvan optredende extra bodemdaling) als een gegeven moet worden beschouwd, nu die maatregel is opgelegd door het SodM en zonder meer moet plaatsvinden met het oog op de veiligheid. De rechtbank vindt dat die beoordeling door verweerder wel had moeten plaatsvinden. Daarin is echter geen reden gelegen om het instemmingsbesluit te vernietigen, gelet op de hierna nader te bespreken reactie van het SodM van 2 april 2019^[10]op het memo van vergunningshoudster van 12 december 2018 over het incident^[11]. Daarin heeft het SodM aangegeven dat het laag houden van de cavernedruk door het aflaten een passende beheermaatregel is. Eisers hebben dit niet gemotiveerd betwist. In haar schriftelijke reactie op het concept-rapport van de STAB geeft de door de Stichting Stop Zoutwinning e.a. ingeschakelde deskundige ir. D. Pot ook aan dat het in stand houden van de lage druk, waardoor squeeze optreedt, de enige manier is om het grote caverne-cluster veilig te houden. Eisers hebben dit niet bestreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het geconstateerde gebrek in het instemmingsbesluit te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.

Het incident

12. Op 20 april 2018 heeft zich een incident voorgedaan in het TR-cluster. Gedurende twee dagen heeft zich daar een plotselinge en sterke drukdaling voorgedaan. De oorzaak van de drukdaling is volgens het onderzoeksmemo van Nedmag van 12 december 2018 een opening (scheur) op een diepte van 1,5 kilometer in het zoutdak van de bovencaverne van winningsput TR-2. Door de scheur is een grote hoeveelheid pekel met hierin mogelijk een hoeveelheid dakolie (diesel) uit het cavernecluster weggestroomd. In de directe omgeving van de scheur bevond zich naar alle waarschijnlijkheid ongeveer 400 m3 diesel. De gevolgen van het lekken van diesel uit de caverne zijn in opdracht van Nedmag onderzocht. Uitgaande van een (theoretische) verticaal omhooggerichte scheur, de hoeveelheid uitgestroomde vloeistof en de compressibiliteit van het cluster is geconcludeerd dat de tip van de scheur een hoogte van circa 350 meter onder maaiveld bereikt kan hebben en dat het grootste deel van de afgestroomde pekel waarschijnlijk is afgelekt naar de Vlieland zandlaag, op ongeveer 1.100 meter diepte. Het water op 350 meter diepte is zout en wordt niet gebruikt voor menselijke doeleinden. Ook is met diverse methoden (zoals peilbuizen en bemonstering van het oppervlaktewater) onderzocht of de diesel of pekel was terug te vinden in de onder- of bovengrond. Er zijn geen aanwijzingen dat de ondiepe ondergrond met pekel en/of diesel verontreinigd was. Door verlaging van de druk door middel van aflaten is de scheur in het zoutdak gesloten. Het aflaten leidt wel tot extra bodemdaling. In de reactie van 2 april 2019 deelt het SodM de analyse van de oorzaak van het incident. Het SodM onderschrijft dat het laaghouden van de cavernedruk een passende beheersmaatregel is om te zorgen dat de scheur gesloten blijft en dat het zoveel mogelijk aflaten van het cavernecluster de effectiefste manier is om scheurvorming in de toekomst te voorkomen. Gelet op deze reactie ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek naar het incident en de gevolgen daarvan ontoereikend is geweest, zoals enkele eisers stellen. Hoewel het SodM wat voorzichtiger is ten aanzien van de kans dat het grond- en oppervlaktewater is vervuild door pekel of diesel, acht zij die kans tegelijk klein. Het SodM ziet verder de monitoring door middel van peilbuizen als een gepaste beheersmaatregel en gaat er vanuit dat dit verder wordt geoptimaliseerd. Eisers hebben geen concrete gegevens aangeleverd waaruit blijkt dat wel sprake is (geweest) van relevante vervuiling van het grond- en oppervlaktewater.

Aangepaste winningsmethode

13. Nedmag heeft in dit winningsplan de winningsmethode aangepast teneinde het risico op een soortgelijk incident als in april 2018 te beperken. Die aanpassingen komen in de kern op het volgende neer.

Voor het beheersen van het risico op scheurvorming en lekkage is van belang dat na afloop van de actieve winning en voorafgaand aan de abandonnering van de cavernes de hoeveelheid nog aanwezige vrije pekel zo veel mogelijk wordt gereduceerd. Hierna kan de caverne definitief worden afgesloten.

Vergunningshoudster onderscheidt in het huidige winningsplan de volgende fasen:

In fase 0 wordt water geïnjecteerd om een ondergrondse ruimte te creëren in de zoutlagen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een zogenoemde dakolie, die moet voorkomen dat de caverne zich te snel opwaarts ontwikkelt en dat pekel naar bovengelegen lagen kan migreren. Fase 1 betreft vervolgens de actieve zoutwinning. Hierbij wordt water geïnjecteerd in de caverne en wordt de druk in de caverne geleidelijk verlaagd tot de gewenste caverneconvergentie (squeeze) optreedt, die zorgt dat het maximum gewenste volume vrije pekel niet overschreden wordt. De met water verzadigde pekel wordt in deze fase naar boven getransporteerd via een pekelproductiebuis. De fase van actieve winning kan tientallen jaren duren. Fase 2 vangt aan na de actieve zoutwinning en ziet op de zogenoemde bleed off van de caverne. In deze fase wordt de hoeveelheid ondergrondse pekel zoveel mogelijk gereduceerd door deze naar de oppervlakte te transporteren. Injectie van water om het zout in de caverne op te lossen vindt nauwelijks meer plaats. Aan het eind van de bleed off-fase is de hoeveelheid vrije pekel in de caverne tot een minimum teruggebracht. Fase 3 betreft tot slot de abandonnering van de cavernes. De cavernes worden in deze fase afgesloten door het plaatsen van cementpluggen in de verbuizing van de winningsputten die met de cavernes verbonden zijn.

Ter voorkoming van nieuwe scheurvorming wordt verder een aantal maatregelen genomen. Zo wordt in het huidige winningsplan alleen nog zout gewonnen uit ondercavernes in de Zechstein III 1b laag en niet meer in de hoger gelegen bovencavernes in de Zechstein III 2b en 3b lagen, waar in april 2018 het incident plaatsvond. Dit betekent dat het zoutdak boven de cavernes dikker is en bovendien een extra barrière met relatief slecht oplosbaar haliet bevat. Daarnaast zijn de nieuwe cavernes VE-5-6 en VE-7-8 kleiner dan het cavernecluster waar het incident plaatsvond en wordt het volume van die cavernes (conform het advies van het SodM) begrensd in artikel 3 van Pro het instemmingsbesluit. Daardoor en doordat die cavernes op een ruime afstand van 1 km van dat cluster liggen, wordt het ongewenst aaneengroeien met dat cluster voorkomen. Verder is van belang dat tijdens de periode van actieve winning ter voorkoming van scheurvorming door gesteentespanning de cavernedruk voldoende laag wordt gehouden. Daartoe is in artikel 6 van Pro het instemmingsbesluit de maximale cavernedruk voorgeschreven en schrijft artikel 10 voor Pro dat er een openbaar te raadplegen meet- en regelprotocol moet zijn, waarin de maximale cavernedruk wordt vastgelegd, alsmede de wijze van monitoring en een beschrijving wanneer en op welke wijze wordt ingegrepen. Deze lagere druk dan voorheen leidt tot een sneller samendrukken van de lagen, waardoor de cavernes relatief klein blijven. Verder wordt thans alleen bij de ontwikkeling van de cavernes dakolie toegepast, terwijl dat in het verleden gedurende de gehele actieve winning gebeurde. In artikel 8 van Pro het instemmingsbesluit is de hoeveelheid dakolie begrensd en is voorgeschreven dat een alternatief voor diesel als dakolie moet worden toegepast, dat beter afbreekbaar is en een hoger vlampunt heeft.

Risico op scheurvorming en dakolielekkage voldoende beheersbaar?

14. Eisers betogen dat de risicobeoordeling die door Royal Haskoning^[12]is uitgevoerd onvoldoende zicht biedt op de risico’s, omdat deze onvoldoende concreet is en ten onrechte is gebaseerd op uitgangspunten die Nedmag heeft aangereikt. Stichting Stop Zoutwinning e.a. heeft zich daarbij in het bijzonder beroepen op de schriftelijke reactie op het concept-rapport van de STAB van de door haar ingeschakelde deskundige ir. D. Pot en hetgeen die deskundige ter zitting heeft verklaard. Volgens die deskundige is lekkage mogelijk, omdat er ter hoogte van het WHC grotere breuken zijn die tot bijna aan de oppervlakte doorlopen evenals ondiepe breuklijnen. In de visie van eisers is diesellekkage dan ook een incident dat gezien moet worden als ‘nagenoeg zeker’. Zij verwijzen daarbij naar de ‘Staat van de sector zout’ van het SodM van 31 mei 2018, waarin een risicotabel is opgenomen voor de zoutwinning van Nedmag in Veendam. In deze tabel wordt verontreiniging van de grond- en drinkwatervoerende laag door lekkage van dieselolie of pekel via breuken boven de zoutlaag als risico benoemd.

14.1.

De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder g van de Mijnbouwwet het winningsplan een beschrijving dient te bevatten van de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de risicobeoordeling die door Royal Haskoning is uitgevoerd niet op een onafhankelijke wijze tot stand is gekomen. Dat Royal Haskoning voor de risicobeoordeling gebruik heeft gemaakt van informatie uit het winningsplan, maakt niet dat de risicobeoordeling niet onafhankelijk is geweest nu deze informatie juist nodig is om het risico van de voorgenomen activiteiten te kunnen beoordelen. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan die risicobeoordeling.

14.2.

Het SodM is blijkens zijn adviezen van mening dat de risico’s op (nieuwe) scheurvorming en dakolielekkage met de aangepaste wijze van winning en de in het instemmingsbesluit overgenomen voorschriften voor de winning uit de nieuwe putten VE56 en VE-7-8 voldoende beheersbaar zijn. Ook de Mijnraad heeft daarover positief geadviseerd. Verweerder heeft deze adviezen overgenomen en verwijst daarnaast naar de risicobeoordeling van Royal Haskoning van 12 november 2018, die op verzoek van Nedmag is opgesteld en deel uitmaakt van het winningsplan.

14.3.

De rechtbank stelt vast dat in de risicobeoordeling wordt uitgegaan van de gewijzigde winningsmethode. Tabel 6.2 in de risicobeoordeling ziet op de risico’s van lekkage. De STAB merkt daarover op dat juist door de maatregelen die Nedmag ná het incident heeft getroffen (aflaten van pekel en daarmee het verlagen van druk en daarmee kleinere cavernes) het risico op nieuwe incidenten sterk is gereduceerd. Volgens de STAB is de tabel in de risicobeoordeling van Royal Haskoning daarmee ingevuld volgens de huidige inzichten. Uit deze tabel en de toelichting daarop leidt de rechtbank af dat er geen sprake is van een verhoogd risico op lekkage als gevolg van scheurvorming bij de nieuwe cavernes VE-5-6 en VE-7-8 in de ontwikkelingsfase, winningsfase en bleed off-fase. De risicotabel die is opgenomen in de ‘Staat van de sector zout’ van het SodM dateert van voor het incident. Daarin is geen rekening gehouden met de gewijzigde winningsmethode. De rechtbank merkt daarbij op dat het SodM in dit document kennelijk geen reden heeft gezien om negatief te adviseren over de winning uit de cavernes VE-5-6 en VE-7-8.

14.4.

De rechtbank neemt verder in aanmerking dat ook de STAB opmerkt dat de zoutwinning plaatsvindt op een diepte van 1.300 tot 1.800 meter en dat zich boven het zout een pakket van andere gesteenten en nog niet geconsolideerde grond bevindt. De honderden meters dikke Vlieland kleisteenlaag werkt als een afsluitende laag die geen lekkage van onderaf doorlaat. Daarnaast bevindt de formatie van Breda zich op een diepte van 200 à 300 meter. Ook dit is een ondoordringbare laag voor stromingen uit de ondergrond.

De STAB vermeldt verder dat zich boven de zoutcavernes weliswaar ontlastingsbreuken bevinden die een mogelijke route voor transport van pekel of dakolie kunnen zijn, maar dat uit seismisch onderzoek blijkt dat deze niet doorlopen tot de bovengrond. De STAB verwijst in dat verband naar het mede aan het winningsplan ten grondslag liggend onderzoek van de universiteit van Aken^[13]. Daaruit blijkt dat zich in de laag boven het Veendammer zoutkussen weliswaar twee grote breuken en kleinere breuken bevinden, maar dat deze niet doorlopen tot de oppervlakte. Uit nader onderzoek van de universiteit van Aken blijkt verder dat – als sprake is van een gebroken steenzouten deklaag, zoals na het incident in april 2018 – de bestaande breuken niet permeabel genoeg zijn om significant binnen te worden gedrongen door vloeistof^[14]. Verder blijkt daaruit dat als de steenzouten deklaag intact is, de reactivering van bestaande, tektonisch inactieve breuken in de lagen boven het zout door de spanningsveranderingen die zijn veroorzaakt door squeeze mining zeer onwaarschijnlijk is. Ir. D. Pot heeft naar het oordeel van de rechtbank geen steekhoudende argumenten aangevoerd op grond waarvan getwijfeld zou moeten worden aan de bevindingen uit deze rapporten en het advies van de STAB daarover. De beroepsgrond slaagt niet.

Alternatief voor dakolie

15. Eisers voeren aan dat niet duidelijk is waarom Surdyne B140 een bruikbaar, betrouwbaar en bewezen alternatief is voor diesel als dakolie. Surdyne B140 is kerosine en is minstens zo vervuilend als dieselolie en is dus geen goed alternatief. Dat Surdyne B140 in het REACH-register is opgenomen betekent volgens eisers bovendien niet dat er geen schade ontstaat aan natuur en milieu bij toepassing in de diepe ondergrond. Surdyne B140 heeft mogelijk ecotoxicologische eigenschappen. Er is dus geen sprake van een vooruitgang.

15.1.

In voorschrift 8, onder a, van het instemmingsbesluit staat dat Nedmag voor de aanleg van de nieuwe cavernes VE-5, VE-6, VE-7 en VE-8, per caverne maximaal 500 m3 aan dakolie mag toepassen. Dit moet volgens het voorschrift een alternatief voor diesel zijn dat beter afbreekbaar is dan diesel en een hoger vlampunt heeft dan de cavernetemperatuur. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat dit geen toereikende voorwaarde is voor de beperking van nadelige gevolgen voor het milieu.

Nedmag heeft op basis van twee onderzoeksrapporten^[15], die als bijlage bij het rapport van de STAB zijn gevoegd, gekozen voor het gebruik van Surdyne B140 als dakolie. De STAB heeft de onderzoeksresultaten beoordeeld en concludeert dat Surdyne B140 een beter afbreekbaar product is dan diesel, maar dat kwantitatief niet duidelijk blijkt wat het verschil is met diesel. De risico’s van Surdyne B140 voor de gezondheid van de mens en voor het milieu zullen, aldus de STAB, kleiner zijn in vergelijking met diesel. Het SodM heeft blijkens de brief van 16 december 2019, die eveneens bij het STAB-rapport is gevoegd, ingestemd met het gebruik van Surdyne B140 als dakolievloeistof. Verweerder heeft zich, gelet op het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat Surdyne B140 een beter alternatief is dan diesel als bedoeld in voorschrift 8, onder a, van het instemmingsbesluit. Eisers hebben de bevindingen van de STAB niet gemotiveerd weerlegd.

Abandonneren

16. Eisers voeren aan dat de gevolgen van de nieuwe wijze van het abandonneren van de cavernes nog niet goed zijn onderzocht. Daarnaast vinden eisers dat er pas instemming kan worden verleend als duidelijk is dat de cavernes veilig kunnen worden afgesloten. De sluitingsplannen moeten integraal deel uitmaken van de beoordeling van het winningsplan, aldus eisers.

16.1.

De stelling van eisers dat sluitingsplannen deel moeten uitmaken van de beoordeling van het winningsplan volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het sluitingsplan voor het buiten gebruik stellen van de winningsputten in de onderhavige procedure geen rol speelt. Op grond van artikel 44 van Pro de Mijnbouwwet dient Nedmag bij verweerder uiterlijk één jaar na het staken van het winnen een sluitingsplan (thans: verwijderingsplan) in te dienen. Dit verwijderingsplan behoeft instemming van verweerder.

Op grond van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder f, van het Mijnbouwbesluit moet het winningsplan wel een beschrijving bevatten van de wijze waarop de cavernes worden afgesloten. Bij het verwijderingsplan wordt nagegaan of de methode van buiten gebruik stellen uit het winningsplan wordt gevolgd.

16.2

In hoofdstuk 3 van het winningsplan is beschreven hoe de zoutwinning wordt beëindigd. Zoals hierboven reeds beschreven volgt na de fase van actieve winning een bleed off-fase en daarna de abandonneringsfase. De zogenoemde bleed off is de voorbereiding op de abandonnering waarin door middel van aflaten het aanwezige pekelvolume in de cavernes zoveel mogelijk wordt teruggebracht. De cavernes worden hierdoor kleiner gemaakt. Na de bleed off worden de winningsputten ingesloten door het plaatsen van cementpluggen in de verbuizing. Deze wijze van beëindiging is wezenlijk anders dan voorheen. In plaats van het afsluiten van cavernes onder hoge druk worden de cavernes nu eerst zoveel mogelijk afgelaten. Door deze nieuwe werkwijze blijft er een minimaal cavernevolume bestaan waardoor het restrisico van lekkage in de diepe ondergrond bij eventuele breukvorming na afsluiting geminimaliseerd wordt. De keuze van Nedmag voor deze nieuwe wijze van abandonnering berust op diverse onderzoeken, waaronder het onderzoek van Well Engineering Partners van 18 februari 2019^[16].

16.3.

De STAB vermeldt dat in dat onderzoek het gedrag van cavernes is onderzocht nadat zij zijn afgesloten op de nieuwe manier, waarbij ervan is uitgegaan dat daarbij een scheur in het cavernedak kan ontstaan. De STAB concludeert dat uit die berekeningen blijkt dat zelfs in de meest ongunstige situatie de lekkage veel kleiner is dan tijdens het incident van april 2018. De rechtbank stelt vast dat hetzelfde volgt uit de risicobeoordeling van Royal Haskoning. Hoewel er door de druktoename na afsluiting wel een (verhoogd) risico is op scheurvorming, kan als gevolg van het minimaliseren van het volume pekel in de caverne tijdens de bleed off-fase nog maar een beperkt restvolume pekel en/of diesel uitstromen. Daarmee zijn er nog maar beperkte effecten op de dieper gelegen gesteentelagen en is er in feite geen sprake van een situatie die bovengronds tot schade kan leiden. Tot slot geeft ook het SodM in de risicobeoordeling bij haar advies van 27 juni 2019 aan dat het aflaten van de cavernes een zeer belangrijke en effectieve preventieve maatregel is.

16.4

Eisers hebben nog verwezen naar het KEM-17 onderzoek^[17]. Dat onderzoek ziet echter op het afsluiten van zoutcavernes onder hoge druk, terwijl uit het winningsplan blijkt dat de cavernes van Nedmag worden afgesloten onder lage druk. Het KEM-17 onderzoek heeft derhalve geen betrekking op de wijze van abandonneren die Nedmag in het winningsplan heeft opgenomen.

16.5

De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de nieuwe wijze van abandonneren de cavernes veilig kunnen worden afgesloten. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

Tussenconclusie

17. Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder zich wat betreft de nieuw te ontwikkelen cavernes VE-5-6 en VE-7-8 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de nieuwe wijze van winning en de terzake aan het instemmingsbesluit verbonden voorwaarden het risico op lekkage en vervuiling van het grondwater door uitstroom van pekel en/of dakolie als gevolg van scheurvorming in voldoende mate beheersbaar is.

TR-9

18. Eisers voeren aan dat verweerder niet heeft kunnen instemmen met voorzetting van de winning uit caverne TR-9, gelet op de adviezen van het SodM en de Tcbb. Zij vrezen voor het aaneengroeien van caverne TR-9 met de cavernes van het TR-cluster, met als risico dat zich weer een incident als in 2018 voordoet.

18.1.

Het SodM adviseert verweerder in het advies van 27 juni 2019 om geen instemming te verlenen aan een voortzetting van de zoutwinning uit cavernes TR-9 en VE-3. Redenen daarvoor zijn dat dit leidt tot een additionele bodemdaling van meer dan 80 centimeter die voor het waterschap moeilijk beheersbaar is en dat het aaneengroeien van die cavernes aan het TR-cluster vermeden moet worden. In de aanvulling op het winningsplan van 16 september 2019 heeft Nedmag nader toegelicht dat de kans dat tijdens de periode van actieve winning een verbinding ontstaat tussen TR-9 en het TR-cluster zeer klein is. Nedmag neemt op grond van een onderzoek van J. Visser van 19 oktober 2018^[18]aan dat een verbinding tussen TR-9 en het TRcluster op zijn vroegst na 17 jaar actieve winning en derhalve in 2029 wordt verwacht. Verder beschrijft Nedmag dat door het preventief verlagen van de druk voorkomen kan worden dat er bij een eventuele verbinding met het cluster een drukstoot optreedt.

In het nader advies van 26 september 2019 naar aanleiding van de aanvulling op het winningsplan heeft het SodM het advies om niet in te stemmen met het hervatten van de actieve winning uit VE-3 en TR-9 ongewijzigd gehandhaafd. Het SodM heeft daarbij wederom verwezen naar de additionele bodemdaling en aangegeven dat uiterst voorzichtig moet worden omgegaan met extra cavernes laten vastgroeien aan het cluster. Bij VE-3 is de verwachting dat het verbonden raakt met het cluster als met actieve winning wordt doorgegaan. Bij TR-9 is er ook een niet verwaarloosbare kans dat dit gebeurt. De gevolgen van het ontstaan van verbindingen van VE-3 en/of TR-9 met het beschadigde cavernecluster blijven onzeker. Het SodM erkent dat met de voorgestelde mitigerende maatregelen van Nedmag de kans op een lekkage wordt verkleind. Tegelijkertijd geeft het SodM aan dat de kennis van het gedrag van de ondergrond verre van volledig is en de inschattingen van Nedmag noodzakelijkerwijs mede gebaseerd zijn op (niet empirisch getoetste) veronderstellingen.

18.2

De rechtbank stelt vast dat het SodM, zowel op 27 juni 2019 als op 26 september 2019 negatief heeft geadviseerd over de winning uit TR9. Anders dan de STAB leidt de rechtbank uit de brief van het SodM van 8 mei 2020, met als kenmerk BV324, niet af dat het SodM (alsnog) impliciet heeft ingestemd met de winning uit TR-9. Met die brief reageert het SodM op een verzoek van verweerder om het concept-instemmingsbesluit te toetsen op handhaafbaarheid. Het SodM merkt in die brief op nog steeds afwijzend te staan tegenover actieve winning uit TR-9. Verder geeft het SodM aan gezien te hebben dat de aanbeveling om de actieve winning uit het cluster TR-9 niet toe te staan in het concept-instemmingsbesluit niet is overgenomen en concludeert dat daarmee niet is voldaan aan alle voorwaarden voor een veilige winning. Dat het SodM vervolgens de voorschriften verbonden aan het concept-instemmingsbesluit van commentaar voorziet en deels wijzigingsvoorstellen doet, moet worden gezien in het kader van de gevraagde handhaafbaarheidstoets. De suggestie om (ook) een voorschrift op te nemen waarin de winning uit TR-9 wordt begrensd in de tijd tot 2025 (in plaats van 2027) en qua hoeveelheid te winnen zout moet ook in dat kader worden gezien en kan niet worden aangemerkt als een instemming met de winning uit TR-9 onder die voorwaarden.

18.3

Ondanks de negatieve adviezen van het SodM, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, met inachtneming van de in het winningsplan en het bestreden besluit beschreven voorwaarden en beperkingen, hervatting van de actieve winning uit caverne TR9 verantwoord is. Volgens verweerder valt aangroei aan het TR-cluster pas na 12 tot 23 jaar actieve winning uit TR-9 te verwachten. Verweerder is van een conservatieve inschatting uitgegaan en heeft daarom actieve winning uit TR-9 beperkt tot en met 2027. Daarbij mag de snelheid en de cavernedruk niet hoger zijn dan beschreven in het winningsplan. Het risico op ernstige gevolgen van aangroei van TR-9 is dan zeer klein, aldus verweerder.

18.4.

De rechtbank stelt vast dat verweerder door het instemmen met de winning uit TR-9 is afgeweken van het in de Mijnbouwwet voorgeschreven advies van het SodM. Gelet op het bepaalde in artikel 3:50 van Pro de Awb, dient verweerder de redenen voor afwijking van dat advies in de motivering van het besluit te vermelden. De rechtbank is van oordeel dat aan die motivering om af te wijken hoge eisen moeten worden gesteld, temeer nu adviezen van het SodM met betrekking tot de door de vergunninghouder op te stellen risicobeoordeling volgens de wetgever een belangrijke rol spelen. Dit blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Mijnbouwwet die heeft geleid tot een aanscherping van de eisen aan en beoordeling van het winningsplan op het gebied van veiligheidsrisico’s^[19].

Van een motivering die deze scherpe toets kan doorstaan is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Verweerder heeft in de motivering van het instemmingsbesluit slechts vermeld dat hij is afgeweken van het advies, maar niet om welke reden. Ook overigens heeft de rechtbank een dergelijke motivering niet kunnen ontwaren. De begrenzing van de actieve winning uit TR-9 in tijd en hoeveelheid kan dit gebrek niet helen. Daarbij merkt de rechtbank op dat, zoals hierboven overwogen, uit de brief van 8 mei 2020 inzake de handhaafbaarheidstoets niet kan worden afgeleid dat het SodM met het opnemen van een beperking in de tijd alsnog instemt met voortzetting van de winning uit TR-9. Bovendien gaat die begrenzing in de tijd door verweerder (tot 31 december 2027) minder ver dan door het SodM in het kader van de handhaafbaarheidstoets werd gesuggereerd (tot uiterlijk 2025) en wordt dat verschil evenmin gemotiveerd. Verweerder heeft de afwijking van het advies van het SodM ook niet gebaseerd op andersluidende adviezen van onafhankelijk deskundigen op dit gebied. De beroepsgrond slaagt. Aan het slot van deze uitspraak zal de rechtbank toelichten welke gevolgen aan het hiervoor genoemde motiveringsgebrek verbonden worden. Eerst zal de rechtbank de overige beroepsgronden van eisers bespreken.

Berekening bodemdaling

19. Eisers voeren aan dat de verwachte omvang van de bodemdaling onvoldoende onderzocht en onderbouwd is. Zij gaan uit van een verdergaande bodemdaling dan door Nedmag is berekend, onder andere door het aaneengroeien van cavernes. Eisers vinden ook dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de effecten van de gestapelde mijnbouw: naast zoutwinning door Nedmag is in de omgeving sprake van gaswinning uit meerdere gasvelden. Er had voorts onderzoek verricht moeten worden naar de mogelijkheden om bodemdaling in een volgende periode te beperken. Hen is onduidelijk hoe lang de bodemdaling vanwege de zoutwinning nog doorgaat na 2045.

19.1.

In hoofdstuk 5.2.2. van het winningsplan wordt de verwachte bodemdaling als gevolg van zoutwinning beschreven. Als ijkpunt voor het begin van de bodemdaling wordt 1977 genomen. Voor de voorspelling van de bodemdaling tijdens de in het winningsplan beschreven periodes van zoutwinning heeft Nedmag een model toegepast dat is gebaseerd op de zogenoemde Geertsma-Van Opstal methode. Uit de meest recente waterpas bodemdalingsmeting in 2018 is gebleken dat de daling in het diepste punt op dat moment ongeveer 46 centimeter bedroeg. Na afloop van periode 1 in 2025 wordt een bodemdaling van 69 centimeter verwacht in het diepste punt en na periode 2, aan het einde van de winningsperiode in 2045, wordt verwacht dat de bodemdaling 88 centimeter zal bedragen (inclusief onzekerheidsmarge maximaal 95 centimeter) ten opzichte van het niveau in 1977. Verder blijkt uit hoofdstuk 3 van de aanvulling op het winningsplan dat 80 centimeter van de bodemdaling op het diepste punt kan worden toegeschreven aan het volledig aflaten van de in juni 2018 aanwezige vrije pekel.

19.2.

Het SodM heeft de prognoses en conclusies van Nedmag over de bodemdaling beoordeeld in zijn advies van 27 juni 2019. Het SodM concludeert in het advies mede op basis van een beoordeling door TNO dat de bodemdalingsprognose op zich met deugdelijke instrumenten tot stand is gekomen, maar dat een grondige inventarisatie van de onzekerheden ontbreekt. Naar aanleiding van de aanvulling op het winningsplan oordeelt het SodM in zijn advies van 26 september 2019 dat Nedmag de onzekerheidsmarge in de aanvulling alsnog goed heeft onderbouwd.

Het SodM concludeert in haar adviezen dat het aflaten van het cluster en de huidige cavernes onvermijdelijk is en dat dit leidt tot bodemdaling van 80 centimeter. Additionele maatregelen acht het SodM niet nodig, maar hij wijst op de langdurige bekostiging van beheer en onderhoud door waterschap en gemeenten als belangrijk punt van aandacht. In een ongunstig scenario zou de totale bodemdaling inclusief de overige winning uitkomen op 95 centimeter. Het SodM kan er in dat licht mee instemmen dat Nedmag de putten VE-5-6 en VE-7-8 gefaseerd ontwikkelt, maar niet om de winning uit de putten VE-3 en TR-9 voort te zetten.

19.3.

De rechtbank ziet gelet op de rapporten van het SodM geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bodemdalingscijfers. De bodemdaling is op basis van de activiteiten uit het winningsplan voorspeld met een model. Het model en de berekeningen heeft verweerder door TNO, een onafhankelijk deskundige, laten controleren. Gelet daarop vindt de rechtbank de bodemdalingscijfers voldoende nauwkeurig. In het bestreden besluit is door verweerder ook rekening gehouden met de cumulerende bodemdaling als gevolg van gaswinning. Dat betekent dat er bij de bodemdaling als gevolg van zoutwinning die genoemd is in het winningsplan, 15 centimeter opgeteld moet worden als gevolg van bodemdaling door gaswinning. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder van een grotere bodemdaling door gaswinning had moeten uitgaan.

Omvang bodemdaling

20. Eisers bestrijden dat verweerder voldoende acht heeft geslagen op de effecten van de gestapelde mijnbouw voor de omvang van de bodemdaling.

20.1

De STAB merkt op in het deskundigenbericht dat verweerder op basis van de rapporten van Royal Haskoning^[20]uitgaat van een bodemdaling door gas- en zoutwinning van 1,1 meter in 2080, gerekend vanaf de start van de gas- en zoutwinning. De rechtbank ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de berekening van de bodemdaling, geen reden om dit uitgangspunt voor onjuist te houden.

(On)gelijkmatigheid bodemdaling

21. Eisers voeren aan dat er ongelijkmatige bodemdaling zal plaatsvinden en dat het meetnet te grofmazig is. Volgens hen bevat het winningsplan op dat punt onvoldoende informatie. Zij voeren aan dat de zoutwinning leidt tot een ongelijkmatige bodemdaling in tijd en vorm, en dat aan de oppervlakte zeer lokale hoogteverschillen kunnen ontstaan.

21.1.

Nedmag heeft in het winningsplan^[21]vermeld dat de winning van magnesiumzout gepaard gaat met een gelijkmatige bodemdaling. Ongelijkmatige verzakkingen aan de oppervlakte zijn niet te verwachten. Nedmag baseert zich bij de berekening van de (omvang van de) bodemdaling op de methode Geertsma-Van Opstal. Ook volgens verweerder leidt de bodemdaling in het gebied naar verwachting niet tot schade aan bebouwing en infrastructuur. Verweerder stelt dat voor de kans op schade aan bebouwing niet de diepte van de bodemdalingskom doorslaggevend is, maar de bodemdaling ter plaatse van gebouwen. Door de elastische lagen boven de zoutwinning wordt de bodemdaling verspreid over een groot gebied, aldus verweerder. Er is zodoende sprake van een gelijkvormige bodemdaling die zich bovendien langzaam voordoet. De zettingsverschillen en horizontale rek die zich als gevolg van de bodemdaling voordoen, blijven volgens verweerder ruimschoots binnen de hiervoor geldende grenswaarden. Verweerder zijn tot op heden geen gevallen bekend van schade als gevolg van bodemdaling door zoutwinning.

21.2.

De STAB vermeldt in het deskundigenbericht dat de bodemdaling is berekend met een computermodel dat is gebaseerd op het analytische Geertsma-van Opstal model, dat uitgaat van lineair en uniform elastisch gedrag van de formaties waarin de zoutcaverne is ingebed. Ook wordt uitgegaan van een rigide fundament onder het zout. Dit is een vereenvoudigde weergave van de werkelijke ondergrond, maar een gebruikelijke berekeningsmethode. Gelet op het meetplan Veendam, dat 30 jaar omvat, wordt de bodemdaling tweejaarlijks gemeten met waterpassingen. Dit is een adequate methode om de daling globaal te monitoren. De STAB verwacht dat de bovenliggende steenlagen elastisch omlaag bewegen ten gevolge van de winning en dat dat in tijd en vorm geleidelijk zal gebeuren. Een voorspelling op perceelniveau of gedetailleerder is met het gebruikte rekenmodel niet mogelijk. Daarvoor moeten veel meer factoren worden meegenomen en dan nog is niet de verwachting dat dit een adequate voorspelling op maaiveldniveau oplevert. De STAB sluit zich aan bij de conclusies uit het rapport van Deltares^[22]waaruit naar voren komt dat de bodemdaling die door de zoutwinning aan de oppervlakte ontstaat, ter plaatse van infrastructuur en bebouwing zo gelijkmatig is dat de zettingsverschillen en horizontale rek ver onder de toelaatbare grenzen blijven. De STAB wijst in dit verband op de grote diepte waarop de cavernes zich bevinden en op de ‘afwikkeling’ van de boven het zout gelegen lagen. Nabij Borgercompagnie is met InSAR, een methode die volgens de STAB toereikend is voor meting op perceelniveau, bekeken of er verschillende zakkingsnelheden optreden die kunnen duiden op lokale krommingen, plooien in het maaiveld over zakkingsverschillen over korte afstanden. Dergelijke verschijnselen zijn daarbij niet waargenomen.

21.3.

De rechtbank stelt vast dat het meten van bodembeweging ingevolge artikel 30 van Pro het Mijnbouwbesluit plaatsvindt conform een meetplan, dat moet worden goedgekeurd door verweerder. Gelet op het meetplan 2019 van 30 oktober 2018 wordt tweejaarlijks een secundaire waterpassing toegepast. Daarnaast, zo is opgenomen in het meetplan, is op 1 mei 2018 een GPS-station in gebruik genomen, gesitueerd op WHC-2 en wordt de ontwikkeling van de totale bodemdalingskom vanaf januari 2015 maandelijks gemeten met InSAR waarbij gebruik wordt gemaakt van data verkregen met de satelliet. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de gelijkmatigheid van de bodemdaling op voldoende detailniveau wordt gemonitord. Uit het instemmingsbesluit volgt dat Nedmag gehouden is om uitvoering te geven aan het meetplan. Blijkens de meetgegevens, zoals door de STAB vermeld, is geen sprake van ongelijkmatige bodemdaling in tijd en vorm. Deze meetgegevens bieden daarmee steun aan de juistheid van de bodemdaling zoals deze modelmatig is berekend. De rechtbank stelt vast dat de deskundige van eisers Stichting Stop Zoutwinning e.a. diverse punten naar voren heeft gebracht waarom zij twijfelt aan de gelijkmatigheid van de bodemdaling. Nu deze standpunten echter geen steun vinden in de conclusies van de overige deskundigen, waaronder de STAB, en de conclusies van de overige deskundigen met elkaar in overeenstemming zijn, ziet de rechtbank geen aanleiding de deskundige van Stichting Stop Zoutwinning e.a. in haar standpunten te volgen.

Gevolgen van de bodemdaling voor gebouwen en infrastructuur

22. Eisers vrezen dat de bodemdaling leidt tot schade aan hun woningen en aan (ondergrondse) infrastructuur, waaronder aardgastransportleidingen. Zij constateren dat er bijvoorbeeld scheuren in muren zijn ontstaan. Volgens eisers heeft verweerder een vertekend beeld van het aantal schadegevallen, aangezien veel schadegevallen niet meer worden gemeld omdat claims in het verleden steeds zijn afgewezen.

22.1.

Uit wat is overwogen in rechtsoverweging 21.3 volgt dat verweerder tot uitgangspunt heeft mogen nemen dat de bodemdaling in tijd en vorm gelijkmatig zal verlopen. Uitgaande van een bodemdalingskom die vanuit het diepste punt (1,1 meter) afloopt naar 0, is volgens de STAB maximaal sprake van een hoogteverschil van circa 8 centimeter over een afstand van 400 meter. Dit leidt volgens de STAB tot een hellingshoek van 1 op 5000, veel minder dan de helling waarbij schade aan bebouwing zou kunnen worden verwacht. De voorspelde bodemdaling leidt volgens de STAB ook niet tot overschrijding van de grenswaarden voor gebouwvervormingen die worden genoemd in het rapport van Van Staalduinen^[23]. Daarbij betrekt de STAB dat er geen aanwijzingen zijn dat zich binnen de dimensies van een bouwwerk plotselinge bodemdalingen zullen voordoen die tot verzakkingen en schade kunnen leiden. De STAB wijst in dit verband op de grote diepte waarop de cavernes zich bevinden en op de ‘afwikkeling’ van de boven het zout gelegen lagen. Ook schade aan aardgastransportleidingen wordt door de STAB niet verwacht. De STAB wijst hiertoe naar de afstand van deze leidingen tot de zoutwinningslocatie en op de omstandigheid dat stalen gastransportleidingen zijn ontworpen om spanningen te kunnen opvangen zonder dat schade optreedt.

22.2.

De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van de STAB. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat ook in de risicoanalyse van het SodM van 27 juni 2019 tot de conclusie gekomen wordt dat directe schadelijke effecten van de bodemdaling op gebouwen niet zijn te verwachten. De rechtbank gaat voorbij aan de ter zitting ingenomen stelling van eisers dat vraagtekens te plaatsen zijn bij de grenswaarden zoals opgenomen in het rapport van Van Staalduinen, nu deze stelling niet nader is onderbouwd. Het betoog faalt.

Gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding

23. Eisers vrezen dat de bodemdaling als gevolg van de zoutwinning negatieve gevolgen heeft voor de waterhuishouding en de veiligheid in het gebied. In de kern betogen zij dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de waterhuishoudkundige risico’s die gepaard gaan met de voorziene bodemdaling. Volgens eisers heeft verweerder hierbij onvoldoende rekening gehouden met de cumulatieve bodemdaling als gevolg van zoutwinning en gaswinning. Eisers vrezen schade aan huizen, andere gebouwen en infrastructuur door een relatieve stijging van het grondwater en wijzen op de gevolgen voor de natuur en nabijgelegen grondwaterbeschermings- en waterwingebieden. Zij maken zich ook zorgen over een mogelijke vernatting van hun gronden, die het agrarisch gebruik hiervan onmogelijk zou kunnen maken. Volgens eisers is verweerder ten onrechte voorbijgegaan aan het advies van het waterschap over het winningsplan.

23.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen waterhuishoudkundige bezwaren in de weg stonden aan het instemmingsbesluit. Volgens verweerder is bij het beoordelen van de waterhuishoudkundige gevolgen het uitgangspunt gehanteerd dat in het betrokken gebied geen vernatting of verdroging van gronden mag plaatsvinden en dat de huidige functies in het gebied behouden blijven. Verweerder wijst erop dat drie waterhuishoudkundige studies zijn uitgevoerd door Royal Haskoning, waarin is ingegaan op de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding en waarin de noodzakelijke waterhuishoudkundige maatregelen in kaart zijn gebracht. Uit de rapporten van Royal Haskoning blijkt volgens verweerder dat de extra bodemdaling die kan optreden als gevolg van de activiteiten uit het winningsplan waarmee is ingestemd, niet leiden tot onoverkomelijke problemen voor het waterschap. Verweerder wijst er in dit verband op dat het waterschap zijn beroep tegen het instemmingsbesluit heeft ingetrokken en dat inmiddels een overeenkomst is gesloten met Nedmag over de kosten voor de noodzakelijke waterhuishoudkundige kunstwerken. Omdat de effecten van de bodemdaling op de waterhuishouding door het waterschap kunnen worden ondervangen, worden volgens verweerder ook geen nadelige gevolgen verwacht voor de flora en fauna in het gebied. Ook de Kaderrichtlijn Water stond volgens verweerder niet aan het instemmingsbesluit in de weg, omdat de uitvoering van de noodzakelijke waterhuishoudkundige maatregelen – mits dit visvriendelijk gebeurt – niet tot een verslechtering leidt ten opzichte van de huidige situatie.

23.2.

Niet in geschil is dat de bodemdaling als gevolg van de zoutwinning gevolgen heeft voor de waterhuishouding in het gebied. De bodemdaling leidt onder meer tot het zakken van waterkeringen en tot een relatieve stijging van de grondwaterstand. Partijen verschillen van mening over de precieze omvang van deze gevolgen en over de vraag of voldoende waterhuishoudkundige maatregelen mogelijk zijn om deze gevolgen te ondervangen.

23.3.

De rechtbank stelt vast dat het waterschap overwegend negatief heeft geadviseerd over het winningsplan. Uit dit advies blijkt dat het waterschap verweerder adviseert om geen instemming te verlenen aan activiteiten die leiden tot een bodemdaling van meer dan 80 centimeter. Naar de rechtbank begrijpt is dit de bodemdaling die – op het diepste punt van de bodemdalingskom – plaatsvindt louter als gevolg van de beheersmaatregelen die zijn getroffen na het incident in 2018. Volgens het waterschap moet een bodemdaling van 80 centimeter worden beschouwd als een absoluut maximum en leiden de activiteiten uit het winningsplan tot een zodanige toename aan peilgebieden en kunstwerken dat van een redelijk en verantwoord watersysteem binnen de bodemdalingscontouren geen sprake meer kan zijn.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het instemmingsbesluit onvoldoende waarom verweerder aan dit advies van het waterschap is voorbijgegaan. In het instemmingsbesluit overweegt verweerder dat het waterschap rekening dient te houden met een bodemdaling door gas- en zoutwinning van 1,1 meter in 2080, gerekend vanaf de start van de gas- en zoutwinning. Verweerder wijst erop dat de bodemdaling ook zonder andere activiteiten van vergunninghoudster dan het aflaten van het TR-cluster zal cumuleren tot 95 centimeter, namelijk 80 centimeer door het aflaten van het TR-cluster en 15 centimeter als gevolg van de gaswinning in omliggende velden. Daarbij moet volgens verweerder nog een onzekerheidsmarge van 7 centimeter worden opgeteld waarmee – zo begrijpt de rechtbank – de maximale cumulatieve bodemdaling zonder nieuwe winningsactiviteiten zal uitkomen op 1,02 meter. Uit het instemmingsbesluit volgt dat de zoutwinning waarmee is ingestemd leidt tot een gecumuleerde bodemdaling van in totaal maximaal 1,1 meter. Volgens verweerder leidt dit ontegenzeggelijk tot extra inspanningen van het waterschap, maar is dit op zichzelf geen reden om instemming aan het winningsplan te onthouden. Verweerder verwijst in dit verband naar de onderzoeken van Royal Haskoning.^[24]Uit die onderzoeken komt naar voren dat de waterhuishoudkundige gevolgen van de bodemdaling kunnen worden ondervangen door onder meer peilwijzigingen, het opdelen van peilvakken en het plaatsen van extra stuwen en gemalen. Aan deze onderzoeken kent de rechtbank echter niet het door verweerder gewenste gewicht toe. Hierbij is van belang dat, zoals ook de STAB in haar advies heeft vastgesteld, in de rapporten van Royal Haskoning wordt uitgegaan van een maximale bodemdaling van 95 centimeter ten opzichte van 1993. Het is de rechtbank op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet duidelijk geworden hoe de bodemdaling van 95 centimeter sinds 1993 die tot uitgangspunt wordt genomen door Royal Haskoning, zich verhoudt tot de bodemdaling van maximaal 1,1 meter sinds het begin van de gas- en zoutwinning waarvan verweerder in het instemmingsbesluit is uitgegaan. In navolging van de STAB overweegt de rechtbank dat uit de rapporten van Royal Haskoning niet blijkt welke gevolgen voor het watersysteem te verwachten zijn bij een cumulatieve bodemdaling van maximaal 1,1 meter in 2080. Dat in de rapporten van Royal Haskoning, zoals door verweerder ter zitting naar voren gebracht, 15 centimeter extra bodemdaling ten gevolge van gaswinning is meegenomen, valt nergens uit deze rapporten af te leiden. Verweerder heeft bovendien niet inzichtelijk gemaakt of er ook bij een bodemdaling van 1,1 meter voldoende compenserende waterhuishoudkundige maatregelen mogelijk zijn en of ook in die situatie sprake kan zijn van het door verweerder beoogde volledige functiebehoud in het betrokken gebied. Zo blijkt uit het instemmingsbesluit niet of bij een bodemdaling van 1,1 meter voldoende ruimte voor waterberging (open water) beschikbaar zal zijn, of de landbouwgronden binnen het bodemdalingsgebied als zodanig bruikbaar zullen blijven, of binnen het volledige bebouwd gebied voldaan kan worden aan de droogleggingsnorm en of onaanvaardbare effecten op de werking van de riolering in het gebied achterwege zullen blijven. Ook kan uit het instemmingsbesluit niet worden afgeleid of realisatie van de noodzakelijke kunstwerken om een bodemdaling van 1,1 meter te compenseren, het behalen van de doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water in gevaar brengt en welke gevolgen deze bodemdaling heeft voor de flora en fauna binnen het bodemdalingsgebied. Het instemmingsbesluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust niet op een draagkrachtige motivering.

23.4.

De rechtbank volgt verweerder evenmin in het standpunt dat instemming aan het winningsplan kon worden verleend omdat de zoutwinning waarmee is ingestemd slechts een relatief geringe bijdrage levert aan de bodemdaling, nu deze bodemdaling voornamelijk veroorzaakt wordt door de beheersmaatregelen na het incident in 2018. Niet in geschil is immers dat de actieve zoutwinning waarmee is ingestemd, zal leiden tot een extra bodemdaling van enkele centimeters bovenop de bodemdaling als gevolg van de beheersmaatregelen en dat hieraan waterhuishoudkundige gevolgen verbonden zijn. Het Waterschap heeft in zijn advies in dit verband tot uitdrukking gebracht dat actieve winning uit en herinjectie in de cavernes TR-9 en VE-3 niet toegelaten zou moeten worden, ook niet als dit maar tot 1 centimeter extra bodemdaling zou leiden. Dat het waterschap zijn beroep tegen het instemmingsbesluit heeft ingetrokken en dat – zoals verweerder stelt – inmiddels een overeenkomst zou zijn gesloten tussen het waterschap en Nedmag over de kosten van de noodzakelijke waterhuishoudkundige maatregelen, leidt niet tot een ander oordeel. Uit deze omstandigheden kan immers niet zonder meer worden afgeleid dat het waterschap is teruggekomen van zijn standpunt dat bij een grotere bodemdaling dan 80 centimeter binnen de bodemdalingscontouren geen sprake meer kan zijn van een redelijk en verantwoord watersysteem. Het betoog slaagt.

Gevolgen van de bodemdaling voor de drinkwatervoorziening en voor de natuur

24. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat de activiteiten uit het winningsplan gevolgen hebben voor de drinkwaterwinning in de waterwingebieden Annen, Onnen en De Groeve. Deze waterwingebieden liggen op ongeveer 5 km van het diepste punt van de bodemdalingskom. De STAB heeft geconcludeerd dat de drinkwaterwinning niet direct wordt beïnvloed door de zoutwinning of de processen die zich als gevolg daarvan afspelen. Van belang hierbij is dat de zoutwinning veel dieper in de ondergrond plaatsvindt dan de drinkwaterwinning en dat beide activiteiten gescheiden worden door de zogenoemde formatie van Breda, die ondoorlatend is voor grondwaterstromingen. Negatieve gevolgen voor de waterkwantiteit zijn volgens de STAB evenmin te verwachten, ook niet bij een cumulatieve bodemdaling van 1,1 meter. Wat eisers hebben aangevoerd biedt geen grond om deze conclusies van de STAB in twijfel te trekken. Het betoog faalt.

24.1.

Het betoog van Stichting Stop Zoutwinning e.a. dat de bodemdaling en de waterhuishoudkundige gevolgen hiervan negatieve effecten hebben op nabijgelegen Natura 2000-gebieden, stuit af op het zogenoemde relativiteitsvereiste. In artikel 8:69a van de Awb ligt besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Het is vaste jurisprudentie dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wet natuurbescherming (Wnb) beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.^[25]Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit de statuten van de Stichting Stop Zoutwinning e.a. blijkt dat deze stichting zich richt op het voorkomen van zoutwinning in de regio (Kiel, Windemeer, Zuidlaarderveen en Oud Annerveen) en schade en overlast ten gevolge daarvan en voorts op het behartigen van de belangen van de bewoners. Uit de doelstelling kan niet worden afgeleid dat Stichting Stop Zoutwinning e.a. zich bezig houdt met natuurbehoud. Datzelfde geldt voor de “Vereniging van schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen”, handelend onder de naam “Groninger Bodem Beweging”. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de rechtspraak van de Afdeling.^[26]Met betrekking tot de natuurlijke personen die zich hebben beroepen op deze norm geldt dat onderbouwd noch gebleken is dat een Natura 2000-gebied tot hun directe leefomgeving behoort. Dat betekent dat de rechtbank de beroepsgronden van eisers over de omliggende Natura 2000-gebieden buiten beschouwing zal laten omdat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat deze beroepsgronden leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

Trillingen als gevolg van zoutwinning

25. Eisers voeren aan dat door zoutwinning a-seismische bodembeweging wordt veroorzaakt, of zeer zwakke trillingen. Eisers verwijzen naar de hiervoor vermelde publicatie van Van Staalduinen uit 2018, waar zij uit afleiden dat ook zeer geringe trillingen die herhaald voorkomen, schade kunnen veroorzaken. Verder stellen eisers dat geen rekening is gehouden met de invloed van aardbevingen op de integriteit van de zoutcavernes.

25.1.

Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de adviezen van het SodM, op het standpunt dat er weliswaar een klein risico bestaat op lichte bodemtrillingen, maar dat de kans op bovengrondse effecten als gevolg hiervan verwaarloosbaar is.

25.2.

De STAB verwacht dat de zoutwinning uitsluitend zal leiden tot aseismische bodembewegingen (zonder trillingen). Eventueel gereactiveerde breuken hebben volgens de STAB een relatief gering pakket bovenliggende lagen, waardoor weinig kracht ontstaat. Daarmee verschilt de situatie van die bij de gaswinning, waar trillingen plaatsvinden langs breuken die zich aanmerkelijk dieper in de ondergrond bevinden. Onder verwijzing naar het rapport van Van Staalduinen neemt de STAB tot uitgangspunt dat voor het ontstaan van schade aan gebouwen een trilling nodig is met een snelheid ter plaatse van het maaiveld van 2 mm/s voor zwakke gebouwen en 5 mm/s voor de meeste gebouwen. Deze waardes treden pas op bij bodemtrillingen vanaf magnitudes van 2 tot 2,5 op de schaal van Richter. De STAB acht het uitgesloten dat als gevolg van zoutwinning trillingen met deze kracht zullen optreden. Ook de door eisers genoemde herhaalde lichte trillingen zullen volgens de STAB niet tot schade leiden. Onder verwijzing naar het rapport van Van Staalduinen wijst de STAB erop dat er in de beschikbare literatuur geen indicaties zijn dat metselwerk onder invloed van een groot aantal trillingen bij laag spanningsniveau zal scheuren. Ook leiden de winningsactiviteiten volgens de STAB niet tot gevaar voor aantasting van de integriteit van de cavernes. De STAB merkt op dat uit geomechanische modellen blijkt dat de verandering in spanning rondom een gasveld zich enkele honderden meters lateraal uitstrekt en maximaal de halve dikte van het gasveld in de verticale richting. Als een drukverandering ter plaatse van het zoutpakket zich nog zou doorzetten, zou deze door het plastische gedrag van zout geen invloed hebben op de integriteit van de cavernes. De spanning wordt door 'kruipgedrag' van het zout opgevangen. De STAB vindt voor deze conclusie bevestiging in een onderzoek uit 2015 in het kader van ondergrondse gasopslag in zoutcavernes in Zuidwending.

25.3.

De rechtbank ziet steun voor de bevindingen van de STAB in de risicoanalyse van het SodM van 27 juni 2019 – die wordt onderschreven door de Tcbb – waarin eveneens tot de conclusie wordt gekomen dat bodemtrillingen door de diepte van de cavernes naar verwachting niet voelbaar zullen zijn aan de oppervlakte en ook niet tot schade zullen leiden. Voorts vinden deze bevindingen steun in meergenoemde rapporten van Deltares en Van Staalduinen en in de risicoanalyse van het SodM. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om aan de bevindingen van de STAB te twijfelen. Het betoog van eisers faalt.

Adequate schadeafhandeling?

26. Eisers betogen eenstemmig dat het instemmingsbesluit onvoldoende waarborgen bevat voor een adequate schadeafhandeling, vooral voor de periode aan het eind van en na de winning wanneer Nedmag geen inkomsten meer genereert uit haar winningsactiviteiten. De civielrechtelijke mogelijkheden bieden volgens eisers geen
effective remedy. Er dient daarom een bestuursrechtelijke schaderegeling te komen, die is verankerd in een van de voorschriften bij het instemmingsbesluit. Daarin dient een omschrijving opgenomen te worden van de huidige en toekomstige schade, een regeling voor voorzienbare schade en een financiële zekerheidsstelling. Ten onrechte is de financiële zekerheidsstelling die in het ontwerpbesluit was opgenomen niet in het bestreden besluit gehandhaafd. Bovendien dient de bewijslast omgekeerd te worden, zoals ook bij schadeafhandeling van gaswinningsschade is gebeurd. De instelling en werkwijze van de Commissie Mijnbouwschade voldoet niet aan deze vereisten. Afhandeling van schadeclaims verloopt traag en onduidelijk is of deze Commissie gestapelde schade kan ontleden. Eiser landbouwbedrijf Nevels vreest dat hij zijn bedrijf moet opgeven door vernatting en dat hij zijn inkomen verliest, terwijl zijn bedrijf onverkoopbaar is geworden. Onduidelijk is of dergelijke schade ook kan worden voorgelegd aan de commissie mijnbouwschade.

26.1.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling^[27], blijkt dat de aan de instemming met een winningsplan te verbinden voorschriften alleen kunnen zien op het risico op schade vanwege de winning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de grote zorgen die eisers hebben, kan hun betoog gelet op de jurisprudentie van de Afdeling dan ook niet tot vernietiging van het instemmingsbesluit leiden.

26.2.

Op grond van artikel 46 van Pro de Mijnbouwwet kan verweerder bepalen dat een financiële zekerheid gesteld dient te worden ter dekking van de aansprakelijkheid voor de schade die naar redelijke schatting ontstaat door beweging van de aardbodem als gevolg van het winnen van delfstoffen. Gelet op deze formulering legt dit artikel verweerder daartoe geen verplichting op. Bovendien heeft artikel 46 van Pro de Mijnbouwwet geen betrekking op het verlenen van instemming aan een winningsplan. Dat betekent dat de vraag of verweerder al dan niet gebruik zou moeten maken van de mogelijkheden die dit artikel biedt, buiten het bestek van deze procedure valt.

26.3.

Op grond van artikel 6:177, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (Bw) is de exploitant van een mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Mijnbouwwet aansprakelijk voor de schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk. Daartoe zal, ingeval van schade, een oorzakelijk verband tussen de schade en de zoutwinning van Nedmag moeten worden vastgesteld. In afwijking daarvan is in artikel 6:177a van het Bw bepaald dat bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. Een dergelijk wettelijk bewijsvermoeden kan echter alleen bij wet worden opgelegd. Daartoe leent een instemmingsbesluit zich dan ook niet. De grond slaagt niet.

Overige gronden

27. Eisers missen een sociaal maatschappelijk transitieplan waarin het voortzetten, het geleidelijk afschalen en het afbouwen van de winning worden beschreven. De rechtbank is van oordeel dat voor het opstellen van een dergelijk transitieplan geen wettelijke grondslag bestaat, zodat verweerder hiertoe niet verplicht is. Gelet daarop faalt de beroepsgrond.

28. Eisers achten een extra prikkel in de vorm van een sanctie nodig om Nedmag ervan te weerhouden de voorschriften van het instemmingsbesluit niet na te leven.

28.1.

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat in een dergelijk geval de beginselplicht tot handhaving geldt en dat dit binnen het domein van het SodM ligt. De grond slaagt niet.

29. Eisers voeren aan dat verweerder vooringenomen heeft gehandeld door een groot deel van de besluitvorming te baseren op de opvattingen van Nedmag en dat de economische belangen Nedmag bij de instemming een (te) grote rol hebben gespeeld.

29.1.

De rechtbank ziet geen aanwijzingen dat verweerder zich bij zijn instemming met het winningsplan heeft laten leiden door Nedmag en zijn economische belangen. Het enkele feit dat verweerder gebruik heeft gemaakt van informatie die Nedmag heeft aangeleverd, is daarvoor onvoldoende. Uit het instemmingsbesluit blijkt dat verweerder het winningsplan op zijn merites heeft beoordeeld en adviezen heeft gevraagd aan diverse deskundigen. Dat deze adviezen niet steeds zijn gevolgd dan wel dat het instemmingsbesluit op andere punten niet voldoet aan de verwachtingen van eisers getuigt op zichzelf genomen evenmin van vooringenomenheid. Van bijkomende omstandigheden die toch tot die conclusie zouden moeten leiden is de rechtbank niet gebleken. De grond slaagt niet.

30. Eisers betogen dat de zoutwinning leidt tot stress en gezondheidsklachten. Van een gezonde leefomgeving is daarom geen sprake meer.

30.1.

Hoewel de rechtbank begrijpt dat de diverse mijnbouwactiviteiten een groot effect hebben op het leven van eisers, kan deze beroepsgrond niet worden gerelateerd aan één van de weigeringsgronden die genoemd worden in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet. De beroepsgrond kan daarom niet leiden tot vernietiging van het instemmingsbesluit.

31. Eisers voeren aan dat verweerder de op hem rustende verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft geschonden.

31.1.

Artikel 2 van Pro het EVRM bepaalt dat het recht van een ieder op het leven door de wet wordt beschermd. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat zoutwinning een risico oplevert voor het leven van personen. Van een dergelijke schending is dan ook niet gebleken. De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn arrest van 8 juli 2003, Hatton, ECLI:CE:ECHR:2003:0708JUD003602297, geoordeeld dat het EVRM weliswaar geen expliciet recht bevat op een schone en rustige omgeving, maar dat wanneer een individu rechtstreeks en serieus gevolgen ondervindt van lawaai of andere vervuiling artikel 8 van Pro het EVRM mogelijk aan de orde kan zijn. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat van een dergelijke situatie in dit geval sprake is. De grond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

32. De beroepen zijn gegrond omdat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en op diverse punten onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit – gezien de aard van het geconstateerde gebrek – geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor het nemen van dit nieuwe besluit geldt een beslistermijn van 12 weken. De rechtbank wijst erop dat verweerder deze beslistermijn kan verlengen.

33. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden.

34. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eisers hebben gemaakt voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van

€ 759,- en een wegingsfactor 1,5). Daarnaast komen de door de Stichting Stop Zoutwinning e.a. gevraagde reis- en verblijfkosten van € 446,48 voor vergoeding in aanmerking.

35. Stichting Stop Zoutwinning e.a. heeft daarnaast verzocht om vergoeding van de kosten voor de ingeschakelde deskundige ir. D. Pot ter hoogte van totaal € 6.297,40. Uit de overgelegde facturen van 24 mei 2022 en 7 juli 2022 blijkt dat het bedrag is gebaseerd op 4 uur toetsen, 4 uur beroepsschrift, 2 uur bespreking met de Stichting Stop Zoutwinning e.a., vragen beantwoorden, 8 uur Stab bespreking en schriftelijke reactie en 8 uur zitting bij de rechtbank à € 200,- per uur, verhoogd met 21% btw à € 1.092,- en € 5,40 reiskosten.

35.1.

De rechtbank stelt vast dat ir. D. Pot kan worden aangemerkt als deskundige in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van het Bpb. De rechtbank is van oordeel dat inschakeling van deze deskundige redelijk is. De vergoeding wordt vastgesteld aan de hand van het Bpb, in samenhang met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb, en met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de Wet tarieven in strafzaken en het Besluit tarieven in strafzaken 2003. De rechtbank stelt vast dat het uurtarief van de deskundige hoger ligt dan het maximaal te vergoeden tarief uit het Besluit tarieven in strafzaken 2003. De rechtbank stelt de vergoeding daarom vast met de forfaitaire tarieven. De rechtbank stelt de vergoeding vast op € 3.540,94 (=26 uur x € 136,19). Dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarvoor verschuldigde omzetbelasting van 21% (€ 743,60) en € 5,40 aan reiskosten. Het totaalbedrag bedraagt € 4.289,94.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder het door [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] betaalde griffierecht van € 184,- aan hen vergoedt;

- bepaalt dat verweerder het door Stichting Stop Zoutwinning e.a., Landbouwbedrijf [eiser 4] , Bewonersvereniging ’t Kalkwijksterlint, het college van gedeputeerde staten van Groningen en de provincie Groningen, de gemeente Aa en Hunze e.a., de gemeente Tynaarlo e.a. en het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen betaalde griffierecht van € 365,- aan hen vergoedt;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 7.013,42‬ aan proceskosten aan Stichting Stop Zoutwinning e.a.;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.277,- aan proceskosten aan [eiser 1] en [eiser 2] met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.277,- aan proceskosten aan de gemeente Aa en Hunze e.a. en de gemeente Tynaarlo e.a. met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en

mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging instemmingsbesluit winningsplan magnesiumzout provincie Groningen wegens onvoldoende motivering en zorgvuldigheid