Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3611
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2022 in de zaak tussen
de vereniging Gezelschap van Gildehuizen Den Haag, te Den Haag, eiseres,
en
de Algemeen Directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheid, verweerder
(gemachtigden: mr. N.N. Bontje en mr. B.R. Boerboom).
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk gehonoreerd.
Eiseres heeft, met instemming van verweerder, rechtstreeks beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken. [1]
De zitting was op 5 augustus 2022. Eiseres werd hierbij vertegenwoordigd door [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft bij verweerder een verzoek ingediend op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Zij heeft - kort gezegd - verzocht om de beoordeling van examinatoren bekend te maken. Eiseres wil datasets waarbij een verband kan worden gelegd tussen examinatoren en kandidaten. Uit de specificaties van haar verzoek volgt dat het gaat om openbaarmaking van de volgende documenten:
a. alle soorten beroeps-, praktijk- en theorie-examens over de jaren 2018-2019 voor de regio’s Rotterdam, Haarlem, Arnhem en Zuid-Limburg, met specifiek de volgende gegevens:
- gegevens met betrekking tot de kandidaat (titulatuur, geslacht, geboortemaand en geboortejaar, geboorteplaats, geboorteland en de eerste 3 cijfers van de postcode);
- gegevens met betrekking tot de examinator (geanonimiseerde ID, leeftijd, geslacht, duur- en omvang van het dienstverband, aantal examens per jaar en locatie);
- gegevens met betrekking tot het examen (resultaat, argumentatie, poging);
b. klanttevredenheidsdata van de hiervoor genoemde examens per individuele kandidaat.
Wat heeft verweerder besloten?
2. Verweerder heeft de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt en aan eiseres verstrekt in de vorm van een Excelbestand met twee tabbladen: ‘PraktijkTheorie examens’ en ‘KTO’ (klanttevredenheidsonderzoek). Hierbij heeft verweerder bepaalde examencategorieën en examenregio’s geclusterd om te voorkomen dat kandidaten te identificeren zijn. Daarnaast zijn een aantal persoonsgegevens (Persoonsnummer, examinatorcode en CustomerID) geanonimiseerd.
2.1
Op het tabblad ‘PraktijkTheorie examens’ zijn de volgende gegevens opgenomen:
- geanonimiseerde kandidaat;
- geslacht kandidaat;
- geboortejaar;
- examenjaar;
- categoriecode;
- resultaat;
- eerste examen (J/N);
- locatiegebied;
- geanonimiseerde examinator;
- PraktijkTheorieExamen.
Verweerder heeft de verstrekking van de geboortemaand van de kandidaten en het geboortejaar, geslacht en de datum van indiensttreding van de examinatoren geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer). Verweerder heeft daarvoor aangevoerd dat dit persoonsgegevens zijn die het mogelijk maken de kandidaten en examinatoren te identificeren. Dit blijkt uit een analyse waarbij de gegevens uit het bestand werden gekoppeld aan informatie die reeds openbaar is, waaronder via zoekmachines en sociale media. Verweerder is steekproefsgewijs gebleken dat het mogelijk is om examinatoren aan de hand van deze persoonsgegevens te identificeren. Verweerder meent dat het belang van openbaarmaking van deze informatie minder zwaar weegt dan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de examinatoren.
Verweerder heeft geen informatie voorhanden met betrekking tot titulatuur, argumentatie en postcode en heeft deze gegevens daarom niet op kunnen nemen in het bestand.
Informatie betreffende het geboorteland van kandidaten is een bijzonder persoonsgegeven als bedoeld in artikel 9 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). De verwerking van deze informatie in het kader van een verzoek om openbaarmaking is verboden. Verweerder heeft geconcludeerd deze informatie niet openbaar te mogen maken op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob.
In bepaalde gevallen heeft verweerder het geboortejaar, de categoriecode, het locatiegebied en de examinator ‘weggelakt’ door middel van een geel gekleurde cel op het tabblad met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Dit is gedaan, net als bij het clusteren, op het moment dat er minder dan 11 kandidaten examen hebben gedaan bij een bepaalde combinatie van categorie/locatie/jaar om uit te sluiten dat bepaalde informatie tot een specifieke examinator te herleiden is.
2.2
Op het tabblad klanttevredenheidsonderzoek zijn over de jaren 2018 en 2019 de volgende gegevens opgenomen:
- geanonimiseerde klant;
- geslacht kandidaat;
- categoriecode;
- resultaat;
- geanonimiseerde examinator;
- eerste examen (J/N);
- enquêtevraag;
- score (1-5);
- examenjaar;
- locatiegebied.
Verweerder heeft de informatie over de beoordeling van de examinatoren niet openbaar gemaakt met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden). Dit betreft de antwoorden op de vragen 3, 4 en 5 van het klanttevredenheidsonderzoek, die zien op het functioneren van de examinator in de ogen van de kandidaat. Door openbaarmaking van deze informatie worden verweerder en/of zijn examinatoren onevenredig benadeeld. Openbaarmaking van de resultaten zou het werk van de examinator in de weg kunnen staan. Examinatoren beoordelen immers kandidaten die opgaan voor een examen. Het is in het belang van de verkeersveiligheid dat examinatoren dit werk als deskundigen objectief en onafhankelijk uit kunnen voeren. Indien de individuele beoordelingen over examinatoren openbaar worden gemaakt, dan kan dit ten koste gaan van deze objectiviteit en onafhankelijkheid en dus ten koste gaan van de verkeersveiligheid. Examinatoren zouden kandidaten immers anders kunnen gaan beoordelen in de wetenschap dat de algemene feedback van kandidaten over hen openbaar wordt. Verweerder stelt dat om dezelfde reden persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren doorgaans niet openbaar worden gemaakt.
Verder hebben de in het klanttevredenheidsonderzoek opgenomen examinatoren toestemming gegeven om deze gegevens over hen te verzamelen. Met betrekking daartoe zijn afspraken met examinatoren gemaakt dat deze gegevens slechts verwerkt zouden worden voor managementdoeleinden. Het openbaar maken van deze individuele gegevens doorbreekt het vertrouwen dat de examinatoren hebben bij die afspraken.
Wat vinden partijen in beroep?
3.1
Eiseres betwist dat met de openbaarmaking van het geslacht van de examinatoren de anonimiteit niet gewaarborgd kan worden. De vrouwelijke examinatoren kunnen zo nodig door verweerder worden geclusterd. Eiseres wenst te vernemen welke steekproef verweerder heeft gedaan en wat het resultaat daarvan was. Het feit dat bijna alle examinatoren hun persoonsgegevens hebben gedeeld op sociale media kan niet worden aangemerkt als het openbaar maken van gegevens door verweerder en kan daarom niet in aanmerking genomen worden bij de beoordeling van het Wob-verzoek van eiseres.
3.2
Voor wat betreft de resultaten van het klanttevredenheidsonderzoek stelt eiseres dat verweerder ten onrechte een vergelijking maakt met de persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in de Wob. Daarnaast kan verweerder met zijn examinatoren geen afspraken maken over de werkingssfeer van de Wob. Tot slot wordt de anonimiteit van de examinatoren niet aangetast door openbaarmaking van deze gegevens.
4.1
Met betrekking tot het geslacht van de examinatoren op het tabblad ‘PraktijkTheorie examens’ stelt verweerder dat in het bestreden besluit per abuis vermeld staat dat het niet openbaar wordt gemaakt omdat dat tot herleidbaarheid van de informatie tot individuele examinatoren zou kunnen leiden. Echter, de primaire reden dat het geslacht van de examinatoren niet is vermeld op het tabblad, is dat het geslacht van de examinatoren niet wordt geregistreerd in combinatie met de gegevens over de afgenomen examens. Voor zover eiseres ook opkomt tegen de weigering van het geboortejaar en de datum van indiensttreding, heeft zij haar stelling niet onderbouwd, waardoor deze niet kan slagen. Daarnaast zou openbaarmaking van deze gegevens tot herleidbaarheid van de informatie tot individuele examinatoren leiden. Verweerder benadrukt dat eiseres heeft verzocht om geanonimiseerde – en dus niet herleidbare – informatie.
4.2
Met betrekking tot de antwoorden op de vragen 3, 4 en 5 van het klanttevredenheidsonderzoek voert verweerder, in aanvulling op het bestreden besluit, aan dat bij openbaarmaking er een reële kans bestaat dat examinatoren elkaar, ondanks de anonimisering, onderling kunnen identificeren en inzicht zouden kunnen krijgen in elkaars functioneren. Examinatoren die werkzaam zijn binnen eenzelfde regio zijn doorgaans op de hoogte van de intensiteit waarmee en de (combinatie van) soorten rijbewijzen waarvoor hun collega’s in 2018 en 2109 examens afnamen. Daarom verzet ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob zich tegen openbaarmaking van deze informatie.
Wat is het wettelijk kader?
5.1
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt het verzoek ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
5.2
Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
5.3
Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar beroepschrift gronden heeft gericht tegen de door verweerder verrichte steekproef. De rechtbank leidt hier uit af dat eiseres via haar beroepschrift op wenst te komen tegen de weigering de geboortemaand van de kandidaten en het geboortejaar, geslacht en de datum van indiensttreding van de examinatoren openbaar te maken, die op basis van deze steekproef zijn geweigerd. De rechtbank volgt daarom verweerder niet in zijn betoog dat eiseres haar stellingen met betrekking tot de weigering het geboortejaar en de datum van indiensttreding van de examinator openbaar te maken onvoldoende heeft onderbouwd en dat deze daarom al niet kunnen slagen. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres voor het eerst in een pleitnota die voorafgaand aan de zitting op 26 juli 2022 door de griffie is ontvangen, kenbaar heeft gemaakt dat zij ook beroep aantekent tegen de weigering om de eerste drie cijfers van de postcode van de kandidaat openbaar te maken. Deze gronden zijn zodanig laat ingediend, dat de rechtbank deze buiten beschouwing zal laten wegens strijd met de goede procesorde. Het geding spitst zich aldus toe op de vraag of verweerder de verstrekking van de volgende gegevens heeft kunnen weigeren:
- de geboortemaand van de kandidaten;
- het geboortejaar, het geslacht en de datum van indiensttreding van de examinator;
- de antwoorden op de vragen 3, 4 en 5 van het klanttevredenheidsonderzoek.
7. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde USB-stick. Op deze USB-stick zijn Excel-bestanden opgenomen die uitdraaien bevatten uit de informatiesystemen die verweerder gebruikt om de resultaten van de afgelegde examens en het klanttevredenheidsonderzoek te monitoren. Hierin zijn tevens de gegevens opgenomen die verweerder in deze informatiesystemen beschikbaar heeft, maar bij het bestreden besluit niet openbaar heeft gemaakt.
7.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het geslacht van de examinatoren niet wordt geregistreerd in combinatie met de gegevens over de afgenomen examens. Dat verweerder bij de resultaten van de afgenomen examens het geslacht van de examinator zou registreren, is na kennisneming van de vertrouwelijk overgelegde Excel-bestanden niet gebleken en komt de rechtbank ook overigens niet aannemelijk voor. Voor zover eiseres beoogt te bewerkstelligen dat verweerder het geslacht van de betrokken examinatoren uit een andere bron verzamelt en in de Excel-bestanden aan de resultaten van de afgelegde examens koppelt, overweegt de rechtbank dat op verweerder geen verplichting rust om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. [2] Verweerder heeft op goede gronden geweigerd het geslacht van de betrokken examinatoren openbaar te maken.
7.2
De rechtbank volgt de stelling van verweerder dat de verstrekking van de geboortemaand van de kandidaten en het geboortejaar en de datum van indiensttreding van de examinatoren niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Op basis van de vertrouwelijk overgelegde Excel-bestanden is voldoende aannemelijk dat aan de hand van deze gegevens, in combinatie met de gegevens die verweerder bij het bestreden besluit wel openbaar heeft gemaakt, de identiteit van de kandidaten en examinatoren via zoekmachines en sociale media kan worden achterhaald. Hierdoor kunnen onder andere de resultaten van rijexamens aan identificeerbare individuele kandidaten en examinatoren worden gekoppeld. Anders dan eiseres voorstaat, staat het feit dat de kandidaten en examinatoren de betreffende gegevens zelf op sociale media hebben gepubliceerd er niet aan in de weg dat verweerder de identificeerbaarheid via zoekmachines als een gegeven beschouwt en in zijn afweging betrekt. Verweerder hoeft eiseres geen inzicht te geven in de door hem verrichte steekproeven. Verweerder heeft de openbaarmaking van de geboortemaand van de kandidaten en het geboortejaar en de datum van indiensttreding van de examinatoren kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
7.3
De rechtbank is tevens van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van de antwoorden van de kandidaten op de vragen 3, 4 en 5 van het klanttevredenheidsonderzoek heeft kunnen weigeren, omdat de verstrekking van deze informatie niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank volgt het betoog van verweerder dat examinatoren door openbaarmaking van deze informatie, in combinatie met de informatie die reeds openbaar is, elkaar kunnen identificeren en inzicht krijgen in elkaars functioneren. De rechtbank volgt aldus niet de stelling van eiseres dat met openbaarmaking van deze gegevens de anonimiteit van de examinatoren niet wordt aangetast. Verweerder heeft ook de openbaarmaking van de antwoorden op de vragen 3, 4 en 5 kunnen weigeren met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.