Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/5922
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], eiseres,
V-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. W.H.M. Ummels),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J. Schulte).
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de voor eiseres ingediende aanvraag tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) met als doel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [naam]’ (referent) afgewezen.
Bij besluit van 29 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Referent is ook verschenen. Verweerder is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum eiseres] en heeft de Syrische nationaliteit. Eiseres beoogt verblijf in Nederland bij referent, haar zoon. Referent is geboren op [geboortedatum referent] en heeft de Syrische nationaliteit. Verweerder heeft aan referent een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend, met ingang van 17 juli 2018. Voordat referent uit Syrië vertrok, woonde eiseres volgens referent bij hem, zijn echtgenote en zoon in huis. Referent was de kostwinner voor de familie. Door de aanstaande nareis van de echtgenote en zoon van referent stelt eiseres alleen achter te blijven in Syrië, terwijl het daar niet veilig voor haar is, zij moeilijk kan lopen, niet meer zelf haar boodschappen kan doen, en zij als weduwe in Syrië wordt benadeeld. Daarom heeft referent op 13 september 2018 de onderhavige mvv-aanvraag voor eiseres ingediend voor het uitoefenen van gezinsleven in het kader van artikel 8 van het EVRM.
2. Verweerder heeft de aanvraag met het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat tussen eiseres en referent een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie bestaat, zodat geen familie- of gezinsleven bestaat als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Verweerder heeft daarnaast bepaald dat aan eiseres geen dwangsom is verschuldigd, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is.
Beoordeling
Hoorplicht
3. Eiseres voert aan dat referent ten onrechte niet in bezwaar is gehoord.
3.1.
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt de belanghebbende in de gelegenheid gesteld te worden gehoord, voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb, kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld de uitspraken van 23 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:878) en 9 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1192), volgt dat een bezwaar alleen ‘kennelijk’ ongegrond is als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een ander oordeel dan vervat in het primaire besluit.
Uit Werkinstructie 2019/16 ‘Horen en mandatering in bezwaar’ volgt dat de hoorplicht een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure en is het uitgangspunt daarom dat wordt gehoord. De gronden van artikel 7:3 van de Awb moeten terughoudend worden toegepast; bij twijfel doet het bestuursorgaan er goed aan tot horen over te gaan. Van horen wordt niet lichtvaardig afgezien. Ten aanzien van een aantal onderwerpen maakt horen in beginsel deel uit van een zorgvuldige besluitvorming. Het betreft onder andere vreemdelingrechtelijke zaken waarin artikel 8 EVRM-aspecten aan de orde zijn. De beslissing om met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb van horen af te zien, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is gesteld.
3.2.
In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er tussen eiseres en referent geen sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie. Daaraan heeft verweerder onder andere ten grondslag gelegd dat referent niet met bescheiden heeft aangetoond dat eiseres bij hem in huis woonde. Verweerder vindt kortgezegd dat met de gestelde zorgen en bereidheid van referent om eiseres te steunen, de gestelde emotionele en financiële afhankelijkheid, de gezondheid van eiseres en de algemene onveilige situatie in Syrië, niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is van een afhankelijkheidsrelatie en emotionele binding die uitstijgen boven de normale afhankelijkheidsrelatie en banden tussen ouders en meerderjarige kinderen.
3.3.
In bezwaar heeft eiseres onder andere aangevoerd dat zij en referent (en diens echtgenote en kind) in Syrië samenwoonden en feitelijk een gezin vormden. Referent en zijn echtgenote zijn sterk met eiseres verbonden geraakt. Tijdens de oorlog is referent drie jaar gedetineerd geweest, waarover hij geloofwaardig heeft verklaard tijdens zijn asielprocedure. Eiseres en referent zijn afhankelijk van elkaar om hun oorlogstrauma’s te verwerken. Eiseres heeft extra aandacht nodig heeft om het overlijden van haar echtgenoot te verwerken. Door de afwezigheid van de broers van referent en door de Syrische traditie is eiseres geestelijk en praktisch afhankelijk van de steun van referent. De langdurige extreme oorlogssituatie in Syrië moet volgens eiseres worden betrokken bij de beoordeling in het kader van artikel 8 van het EVRM, nu dit praktische en emotionele afhankelijkheid met zich meebrengt. De betrokkenheid van referent bij eiseres is groter dan gebruikelijk, mede gelet op de achtergrond van de oorlog en de verwoestingen die die heeft aangericht in de sociale verhoudingen in het bijzonder en de samenleving als geheel. Verweerder wordt verzocht de verklaringen van referent in de asielprocedure bij de beoordeling te betrekken, aldus eiseres in bezwaar.
3.4.
Naar het oordeel van de rechtbank kon niet op voorhand worden gezegd dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet kon leiden tot een ander oordeel dan vervat in het primaire besluit.
3.4.1.
Daarbij is van belang dat eiseres in bezwaar meermaals heeft gewezen op het belang van het geloofwaardig geachte asielrelaas van referent. Zoals uit het primaire besluit (pagina 2) blijkt, heeft referent in de asielprocedure al verklaard dat hij met zijn ouders, zus en broer in Syrië heeft gewoond. Ook heeft referent destijds verklaard dat zijn echtgenote en kind nog met eiseres in één huis woonden. Verweerder heeft de verklaringen in de asielprocedure dus wel genoemd in het primaire besluit, maar deze niet kenbaar betrokken bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheid. In het bestreden besluit overweegt verweerder dat de gestelde samenwoning niet met stukken is aangetoond. Verweerder was mogelijk tot een ander oordeel gekomen als hij in bezwaar de verklaringen in de asielprocedure over de samenwoning kenbaar had betrokken en referent hierover had gehoord. Het betrekken van die verklaringen is van belang, omdat op grond van het arrest A.W. Khan tegen het Verenigd Koninkrijk (ECLI:CE:ECHR:2010:0112JUD004748606) van het EHRM onder andere eventuele samenwoning een relevant element kan zijn bij de vraag of sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheid. Juist uit dergelijke samenwoning kan ook emotionele afhankelijkheid voortkomen, zoals eiseres ook aanvoert. In het bestreden besluit overweegt verweerder dat ook: het is een factor die kan wijzen op een meer dan gebruikelijke emotionele afhankelijkheid. Indien verweerder de gestelde samenwoning in de asielprocedure inderdaad geloofwaardig heeft geacht, zoals eiseres stelt, moet verweerder aan die omstandigheid in de onderhavige artikel 8 EVRM-procedure daarom uitdrukkelijk betekenis toekennen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2799), r.o. 7.3. Daarbij is van belang dat eiseres de gestelde samenwoning niet hoeft ‘aan te tonen’, zoals verweerder stelt, maar ‘aannemelijk’ moet maken. Verweerders standpunt dat aan die gestelde samenwoning hoofdzakelijk culturele gewoontes ten grondslag liggen, strookt niet met wat referent daarover op de zitting heeft verklaard: op de zitting van 13 januari 2022 heeft referent gedetailleerd verteld hoe het is gekomen dat hij en zijn gezin samenwoonden met zijn ouders (en later zijn moeder). Als verweerder referent in bezwaar had gehoord had dat ook daar duidelijk kunnen worden. Zelfs al zouden er aan de gestelde samenwoning wél hoofzakelijk culturele gewoontes ten grondslag liggen (oorzaak), dan kan een dergelijke samenwoning nog steeds bijdragen aan een meer dan gebruikelijke afhankelijkheid (gevolg). In de aanvullende gronden van bezwaar van 31 december 2018 is ook gewezen op de feitelijke samenwoning sedert 2012. Als verweerder die samenwoning, ondanks wat daarover in het geloofwaardig geachte asielrelaas is gezegd, niet voldoende aannemelijk vond, had hij referent over eventuele onduidelijkheden daarover, moeten horen.
3.4.2.
Verder is van belang dat verweerder in het primaire besluit de algemene veiligheidssituatie in Syrië niet heeft meegenomen in de beoordeling, waarna eiseres in bezwaar heeft gewezen op de gestelde bijzondere afhankelijkheid die de oorlog in Syrië met zich heeft meegebracht. De rechtbank volgt eiseres in haar stelling dat de oorlogssituatie in Syrië dient te worden betrokken bij de beoordeling van de meer dan gebruikelijke afhankelijkheid. Dat dit een rol kan spelen, volgt ook uit de Werkinstructie 2020/16 ‘Richtlijnen voor toepassing van artikel 8 EVRM’, waarin staat dat een land met een algemeen slechte veiligheidssituatie
op zichzelfniet voldoende is om een meer dan gebruikelijke afhankelijkheid tussen ouder en kind aan te nemen (pagina 11, nadruk van rechtbank). Het is ook een feit van algemene bekendheid dat een oorlog mensen afhankelijker van elkaar kan maken. Juist familieleden kunnen elkaar in een dergelijke situatie tot belangrijke steun zijn, bijvoorbeeld om trauma’s te kunnen verwerken. In bezwaar is dat benoemd als de wederkerige afhankelijkheid tussen referent en zijn moeder bij de verwerking van oorlogstrauma’s.
op zichzelfniet voldoende is om een meer dan gebruikelijke afhankelijkheid tussen ouder en kind aan te nemen (pagina 11, nadruk van rechtbank). Het is ook een feit van algemene bekendheid dat een oorlog mensen afhankelijker van elkaar kan maken. Juist familieleden kunnen elkaar in een dergelijke situatie tot belangrijke steun zijn, bijvoorbeeld om trauma’s te kunnen verwerken. In bezwaar is dat benoemd als de wederkerige afhankelijkheid tussen referent en zijn moeder bij de verwerking van oorlogstrauma’s.
3.4.3.
Daarnaast is van belang dat verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt heeft gesteld dat niet valt in te zien waarom de zus van referent in Syrië de gestelde noodzakelijke zorg voor eiseres niet kan overnemen, waarna referent in bezwaar heeft uitgelegd waarom daarvan geen sprake kan zijn. Hij heeft daarbij toegelicht dat de Syrische traditie, de afwezigheid van de broers, en de afstand tussen de zus en eiseres, maken dat eiseres is aangewezen op de hulp van referent. Daarnaast is nog van belang dat verweerder weliswaar zwaarwegend gewicht mag toekennen aan vraag of er andere familieleden of derden zijn die de benodigde zorg kunnen verlenen, maar dan moet dit wel een reële mogelijkheid (een reëel alternatief) zijn. Ter zitting heeft eiseres in kader gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:996). Eiseres heeft juist in bezwaar toegelicht waarom het volgens haar geen reële mogelijkheid is dat de zus van referent, dan wel derden, voor haar zorgen.
3.5.
Voornoemde overwegingen 3.4.1 t/m 3.4.3 zien op verschillende elementen die relevant kunnen zijn voor de vraag of er sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie. De rechtbank verwijst daarbij naar het eerder genoemde arrest Khan. Weliswaar zijn er bijna geen stukken overgelegd om de gestelde meer dan gebruikelijke afhankelijkheid te onderbouwen, maar op grond van het bezwaarschrift kon er niet op voorhand worden gezegd dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over het standpunt in het primaire besluit dat er geen sprake is van familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Verweerder heeft ten onrechte afgezien van het horen van referent in bezwaar. De beroepsgrond slaagt.
Dwangsom
4. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte geen dwangsom aan haar heeft toegekend. De rechtbank stelt vast dat verweerder geen dwangsom heeft toegekend, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is verklaard. Uit het voorgaande volgt dat het bezwaar niet ‘kennelijk’ ongegrond is. Verweerder had daarom een dwangsom moeten toekennen. Gelet op artikel 4:17, tweede en derde lid, van de Awb, in samenhang bezien met artikel 7:14 van de Awb, bedraagt de dwangsom, te rekenen vanaf twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling, de eerste veertien dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,- per dag en de overige dagen € 45,- per dag. De dwangsom die verweerder heeft verbeurd loopt vanaf 14 november 2019. Sinds die datum zijn meer dan 42 dagen verstreken. De maximale dwangsom van € 1.442,- is verbeurd. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Artikel 4:84 van de Awb
5. Hoewel het beroep gegrond is, overweegt de rechtbank in het kader van finale geschillenbeslechting nog dat – anders dan eiseres betoogt – geen toepassing gegeven kan worden aan artikel 4:84 van de Awb. Dat wetsartikel gaat namelijk over de toepassing van beleidsregels, terwijl dat in deze zaak niet aan de orde is. Artikel 8 van het EVRM is geen beleidsregel. Deze beroepsgrond faalt.
Conclusie
6. Gelet op wat is overwogen onder 3 en 4 is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het is niet nodig wat eiseres verder in het kader van artikel 8 van het EVRM heeft aangevoerd nu te bespreken, omdat verweerder eerst opnieuw op het door eiseres gemaakte bezwaar moet beslissen en daarvoor referent moet horen. Daarbij zal hij moeten betrekken wat in beroep en ter zitting nog is aangevoerd. De rechtbank stuurt daarom de zittingsaantekeningen naar partijen. Verweerder moet binnen zes weken een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na verzending van deze uitspraak;
- stelt de hoogte van de door verweerder aan eiseres verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar vast op een bedrag van € 1.442,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 9 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.