Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3439
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. N. Bakker),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Stové).
Procesverloop
In het besluit van 17 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om haar onregelmatigheidstoeslag aan te passen, gedeeltelijk afgewezen.
In het besluit van 23 februari 2021 heeft verweerder het primaire besluit vanwege een verschrijving herzien.
In het besluit van 1 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
In het besluit van 15 juni 2021 heeft verweerder het bestreden besluit deels gewijzigd. Het beroep van eiseres wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht ook hiertegen te zijn gericht tegen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 16 december 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich via een videoverbinding laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres is op 1 maart 2011 overgegaan van de Regionale Brandweer Hollands Midden naar de Gemeenschappelijke Meldkamer bij de Politie Hollands Midden. De omvang van haar dienstverband was in eerste instantie 28 uur per week. Bij de brandweer Hollands Midden ontving zij een vaste onregelmatigheidstoeslag van 21%. Deze toeslag is bij de overgang naar de politie (onder meer) verwerkt in het brutosalaris en in een vaste onregelmatigheidstoeslag, die in de plaats is gesteld van de bij de politie gebruikte onregelmatigheidstoeslag. In het aanstellingsbesluit van eiseres is in dit verband bepaald dat zij een vaste onregelmatigheidstoeslag (toeslag) van 12% ontvangt. Deze toeslag wordt volgens dat besluit ‘berekend over het maandsalaris (bruto) dat zij van de politie ontvangt.’ In juni 2020 komt eiseres erachter dat de hoogte van haar toeslag hetzelfde is gebleven, terwijl de omvang van haar aanstelling in maart 2012 is uitgebreid naar 32 uren en in oktober 2015 naar 36 uren. Ook is haar maandsalaris sinds 2011 toegenomen. Daarom heeft eiseres verweerder verzocht om de hoogte van de toeslag met terugwerkende kracht aan te passen.
2. Verweerder is eiseres in het bestreden besluit deels tegemoet gekomen door de toeslag van eiseres met terugwerkende kracht tot en met oktober 2015 aan te passen aan de (toegenomen) omvang van de arbeidsuren van eiseres, maar heeft vastgehouden aan de berekening van de hoogte van de toeslag aan de hand van het brutosalaris dat eiseres in 2011 verdiende. In het besluit van 15 juni 2021 heeft verweerder aan eiseres te kennen gegeven dat sinds de reorganisatie van de politie geen grondslag meer te vinden is voor de toeslag van eiseres en dat de toeslag is omgezet naar een (buitenwettelijke) persoonlijke toelage. De hoogte van deze toelage is met dit besluit door verweerder alsnog op 12% van het voor eiseres op dat moment geldende bruto maandsalaris vastgesteld. Deze wijziging is alleen voor de toekomstige betalingen vastgesteld.
Wat vinden eiseres en verweerder in beroep?
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit niets blijkt dat de hoogte van de toeslag wordt berekend aan de hand van wat zij in 2011 verdiende. Volgens eiseres dient bij de berekening van de toeslag steeds rekening te worden gehouden met salarisstijgingen. Daarnaast vindt eiseres dat de toeslag met verdere terugwerkende kracht dan oktober 2015 dient te worden aangepast.
4.
Verweerder voert aan dat de onregelmatigheidstoeslag van eiseres inmiddels voor de toekomst is aangepast aan het gestegen brutosalaris van eiseres. Verweerder stelt niet gehouden te zijn de toeslag ook voor het verleden aan te passen, omdat niet overduidelijk is dat de toelage aangepast had moeten worden aan salariswijzigingen. Volgens verweerder is uit de stukken die zien op de vaststelling van de onregelmatigheidstoeslagen voor deze groep, niet eenduidig af te leiden wat de grondslag zou moeten zijn van de berekening van de toeslag. Eiseres heeft met het besluit van 15 juni 2021 voor wat betreft de aanpassing van de toeslag aan de hoogte van het salaris, alleen voor de toekomst het voordeel van de twijfel gekregen. Over het met terugwerkende kracht aanpassen van de toeslag aan het aantal arbeidsuren tot en met oktober 2015, stelt verweerder het volgende. In het besluit (van
Verweerder voert aan dat de onregelmatigheidstoeslag van eiseres inmiddels voor de toekomst is aangepast aan het gestegen brutosalaris van eiseres. Verweerder stelt niet gehouden te zijn de toeslag ook voor het verleden aan te passen, omdat niet overduidelijk is dat de toelage aangepast had moeten worden aan salariswijzigingen. Volgens verweerder is uit de stukken die zien op de vaststelling van de onregelmatigheidstoeslagen voor deze groep, niet eenduidig af te leiden wat de grondslag zou moeten zijn van de berekening van de toeslag. Eiseres heeft met het besluit van 15 juni 2021 voor wat betreft de aanpassing van de toeslag aan de hoogte van het salaris, alleen voor de toekomst het voordeel van de twijfel gekregen. Over het met terugwerkende kracht aanpassen van de toeslag aan het aantal arbeidsuren tot en met oktober 2015, stelt verweerder het volgende. In het besluit (van
15 februari 2016) waarin de omvang van het aantal uren per oktober 2015 wordt uitgebreid naar 36 uren staat vermeld dat alle rechtspositionele aanspraken naar rato aangepast zouden worden. Mede daardoor zou het wellicht evident onredelijk zijn om geen terugwerkende kracht te verlenen tot en met oktober 2015. Dat geldt volgens verweerder niet voor de periode daarvóór. In het besluit (van 3 juli 2012) waarin de omvang van het aantal uren per maart 2012 wordt uitgebreid naar 32 uren, staat immers niet dat aanspraken worden aangepast. Tot slot voert verweerder aan dat (grotendeels) sprake is van verjaring op grond van artikel 4:104 van Pro de Awb.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
De hoogte van de onregelmatigheidstoeslag
5. De rechtbank is van oordeel dat eiseres aanspraak heeft op een toeslag die 12% bedraagt van het brutosalaris dat zij op enig moment daadwerkelijk verdient. Het betoog van verweerder dat de hoogte van de toeslag niet hoger kan zijn dan 12% van het brutosalaris dat eiseres in 2011 verdiende, kan niet worden gevolgd. De rechtbank overweegt hierover het volgende. In de eerste plaats volgt uit het aanstellingsbesluit onvoldoende duidelijk dat het brutosalaris in 2011 het normbedrag voor de berekening van de toeslag blijft ongeacht toekomstige salarisstijgingen. Tussen partijen bestaat overeenstemming dat het aanstellingsbesluit op dit punt geen volledige duidelijkheid biedt. In de tweede plaats heeft verweerder in zijn besluit van 15 juni 2021 zelf ook aangegeven dat hij bij nadere beschouwing van mening is dat het niet de intentie is geweest om het percentage van de toeslag vast te zetten op basis van het in 2011 genoten brutosalaris, maar dat het de bedoeling is geweest de toeslag mee te laten groeien met het salaris.
Nu verweerder de toeslag voor de toekomst heeft aangepast aan het (inmiddels) gestegen brutosalaris van eiseres, ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of verweerder ook is gehouden de toeslag met terugwerkende kracht aan te passen aan de hoogte van het door eiseres sinds 2011 verdiende brutosalaris.
Terugwerkende kracht
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder het verzoek van eiseres om de onregelmatigheidstoeslag met terugwerkende kracht aan te passen, heeft opgevat als een verzoek om terug te komen van eerdere besluiten, te weten de eerdere salarisstroken die eiseres heeft ontvangen, conform artikel 4:6 van Pro de Awb. In het bestreden besluit heeft verweerder in dat kader geconcludeerd dat er geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn die maken dat van eerdere besluiten moet worden teruggekomen. Wel heeft verweerder ten aanzien van de uitbreiding van het aantal arbeidsuren besloten de toeslag met terugwerkende kracht tot en met oktober 2015 aan te passen, omdat wellicht sprake is van evidente onredelijkheid. [1]
7. In dit soort zaken toetst de bestuursrechter (volgens vaste rechtspraak [2] ) aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn die maken dat moeten worden teruggekomen van eerdere besluiten. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat het bestreden besluit evident onredelijk is. Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd.
8. De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. De hoogte van de toeslag bleef sinds de aanstelling in 2011 immers gelijk, ondanks stijgingen van het door eiseres ontvangen brutosalaris. Eiseres had dan ook eerder kunnen aanvoeren dat de hoogte van de toeslag achterbleef bij de stijging van haar brutosalaris.
9. De rechtbank is echter wel van oordeel dat het bestreden besluit evident onredelijk is. In de eerste plaats wijst zij op de omstandigheid dat verweerder zelf tot de conclusie is gekomen dat het wellicht evident onredelijk zou zijn geweest om de toeslag niet met terugwerkende kracht aan te passen aan het aantal arbeidsuren. De rechtbank overweegt in dit verband dat de ‘naar rato’ redenering die verweerder uiteindelijk heeft gebruikt om de toeslag met terugwerkende kracht aan te passen aan het aantal arbeidsuren, net zo goed opgaat voor aanpassing met terugwerkende kracht aan de hoogte van het brutosalaris. De rechtbank acht hierbij de nadere beschouwing van verweerder in het besluit van
15 juni 2021 van belang. Daarin stelt verweerder zich immers op het standpunt dat het de bedoeling is geweest de toeslag mee te laten groeien met het salaris. De rechtbank ziet dan ook niet in waarom verweerder op dit punt een onderscheid maakt tussen aanpassing aan de omvang van het aantal arbeidsuren en de hoogte van het brutosalaris. Daar komt bij dat de rechtbank van oordeel is dat het onredelijk is dat eerdere onduidelijkheid in het aanstellingsbesluit in het nadeel van eiseres uitvalt. Dit geldt te meer nu verweerder kennelijk (tot aan het besluit van 15 juni 2021) zelf ook niet precies wist hoe de hoogte van de toeslag moest worden berekend.
Verjaring
10. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de hoogte van de onregelmatigheidstoeslag ook met terugwerkende kracht dient aan te passen aan de hoogte van het brutosalaris dat eiseres op enig moment daadwerkelijk verdiende. De volgende vraag die de rechtbank daarom zal beantwoorden is of verweerder dan ook gehouden is de toeslag met terugwerkende kracht tot en met 2011 aan te passen.
De rechtbank is van oordeel dat deze vraag, voor zowel de aanpassing aan het brutosalaris als de aanpassing aan het aantal arbeidsuren, ontkennend moet worden beantwoord. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit artikel 4:104 van Pro de Awb volgt dat geen nakoming kan worden gevorderd van bestuursrechtelijke geldschulden van meer dan vijf jaren geleden. Dit betekent in dit geval dat financiële aanspraken van eiseres die dateren van vóór juni 2015 niet meer door haar bij de rechtbank kunnen worden afgedwongen.
Hoe nu verder?
11. Het beroep is gegrond en daarom zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is een nieuwe berekening te maken van de toeslag die eiseres nog van hem tegoed heeft. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
Vergoeding van het griffierecht en de proceskosten
12. Op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb bepaalt de rechtbank dat verweerder het betaalde griffierecht moet vergoeden.
13. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank vast op
€ 1.518,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor aanwezigheid op de zitting, wegingsfactor 1, met een waarde van € 759,- per punt). Ook heeft eiseres gevraagd om vergoeding van de reiskosten die zij heeft gemaakt om bij de zitting aanwezig te zijn. De rechtbank stelt deze kosten conform opgave vast op € 12,-. Verweerder dient dus in totaal
€ 1.530,- aan proceskosten van eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181, - aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep tot een bedrag van
€ 1.530,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.R. Aaron, rechter, in aanwezigheid van mr. B.P.C. Vonck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 januari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.