Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 16/7506, SGR 18/4044 en SGR 18/5794
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2022 in de zaken tussen
[eiseres] , zonder vaste woon- of verblijfplaats, eiseres
(gemachtigde: mr. J.F.R. Eisenberger),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. G.G.E.A. Frederix-Gianotten).
Inleiding
Eiseres was sinds 1 september 2008 in dienst bij de gemeente Westland. Sinds 26 maart 2013 heeft zij zich ziek gemeld (gedeeltelijk) en vanaf 12 december 2013 is zij volledig arbeidsongeschikt. Vervolgens zijn er een fors aantal conflictpunten gerezen tussen eiseres en haar werkgever.
De rechtbank gaat allereerst in op de duur van het tijdsverloop tot aan de behandeling van deze beroepen op zitting. De zaken maken onderdeel uit van achttien beroepen die eiseres in de periode van 2016 tot 2019 heeft ingediend en sindsdien bij de rechtbank in behandeling zijn. In de bestuurlijke voorfase en de fase bij de rechtbank is de voortgang van de behandeling vertraagd door de volgende omstandigheden. Eiseres heeft vier opvolgende gemachtigden benut, perioden waarin eiseres zonder gemachtigde zelfstandig procedeerde, verzoeken om uitstel van eiseres, een traject van mediation en een traject om tot minnelijke schikking te komen, twee verzoeken tot wraking en de herhaalde wens van eiseres om een zaak per zitting te behandelen. Twee maal heeft de rechtbank onzorgvuldig met eiseres gecommuniceerd wat aanleiding is geweest tot korte perioden van vertraging.
Enkele dagen voor de zitting heeft eiseres een nieuwe gemachtigde bereid gevonden haar bij te staan. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres de rechtbank gevraagd om een overzicht van de incidenten. Een dergelijk overzicht kan de griffie uit het door haar gebruikte administratief systeem echter niet te genereren omdat alleen de ontvangst en verzending van een gedingstuk met een zeer rudimentaire aanduiding wordt geregistreerd en niet de inhoud van een stuk. Daarom verwijst de rechtbank daarvoor naar de dossiers. Verder wijst de rechtbank er op dat eiseres in het verleden zich er niet tegen heeft verzet dat een viertal zaken over onder meer staking, korting en doorbetaling van de bezoldiging zijn behandeld.
De rechtbank heeft gekozen om de thans aan de orde zijnde beroepen met voorrang op de andere beroepen op een zitting te behandelen vanwege de ingrijpende gevolgen van die besluiten voor eiseres.
De drie beroepen zijn op een zitting van 21 november 2022 behandeld. Aanwezig waren eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verder was aanwezig [A] , die ook werkzaam is geweest bij de gemeente Westland, voor eiseres en [B] en [C] voor verweerder.
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1 Eiseres was in dienst bij de gemeente Westland. Sinds 26 maart 2013 heeft zij zich ziek gemeld. Na twee jaar kan bij langdurige arbeidsongeschiktheid het recht op een WIA [1] -uitkering ontstaan. Verweerder heeft eiseres diverse keren voorgehouden dat zij een WGA [2] - of IVA [3] -uitkering moest aanvragen. Eiseres heeft dit niet gedaan binnen de in de WIA gestelde termijnen en ook nu nog niet. Als rechtsvraag ligt voor of dit eiseres redelijkerwijs kan worden verweten.
In maart/april 2017 is door verweerder vastgesteld dat eiseres zich per 2 juli 2010, dus ruim voor haar ziekmelding heeft laten uitschrijven als ingezetene van Nederland vanwege emigratie naar Australië. Verweerder heeft de toenmalige gemachtigde van eiseres om een reactie gevraagd. Daarop is geantwoord dat eiseres op een adres in [plaats] (gemeente [gemeenteplaats] ) bereikbaar was. In 2022, toen een opvolgend gemachtigde zijn werkzaamheden voor eiseres had beëindigd, heeft eiseres de rechtbank meegedeeld dat correspondentie met haar alleen nog mogelijk was via een e-mail adres. De griffie heeft daarop onderzoek gedaan naar de registratie van eiseres in de BRP. Daaruit bleek dat eiseres sinds 2 juli 2010 stond geregistreerd als niet ingezetene (RNI), (ingangsdatum geldigheid 5 september 2014).
Desgevraagd heeft eiseres op de zitting ontkend dat zij zich heeft laten uitschrijven. Eiseres verklaarde dat dat zij sinds 2015 geen medische zorg kan krijgen omdat zij door gebrek aan inkomsten door het staken van de bezoldiging door verweerder, geen zorgverzekering kan betalen. Zij maakt geen aanspraak op ondersteuning uit publieke middelen.
Wat heeft verweerder besloten?
2.1
Per 6 februari 2015 had verweerder de bezoldiging van eiseres gestaakt omdat eiseres bleef bij haar weigering om de bedrijfsarts toestemming te verlenen om contact op te nemen met haar behandelaar. Het hiertegen gerichte beroep heeft de rechtbank op 17 maart 2016 ongegrond verklaard. [4] In de besluiten in beroep 16/7506 heeft verweerder besloten dat er geen aanleiding bestaat de eerder stopgezette bezoldiging te hervatten omdat eiseres nog altijd geen WIA aanvraag had ingediend. Zij gaf daarvoor geen goede reden.
2.2
In de besluiten in beroep 18/4044 stelt verweerder dat hij op goede gronden en in redelijkheid eiseres de dienstopdracht van 5 april 2017 heeft mogen geven. Daarbij heeft verweerder eiseres opgedragen op 18 april 2017 om 15.00 uur te verschijnen op het spreekuur van de aan Incentivo Medical Consultancy B.V. te Gouda verbonden externe bedrijfsarts D. Heijstek (hierna Heijstek).
Voor de motivering verweerder hij op het advies van de Commissie bezwaarschriften Westland (de commissie) van 24 april 2018. Daarin staat dat artikel 8:5a, tweede lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) ervan uitgaat dat verweerder, alvorens ontslag te verlenen, advies inwint bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Het UWV stelde zich echter op het standpunt dat het deze dienst niet levert. Daardoor ontstond de situatie dat verweerder geen ontslag zou kunnen verlenen. Omdat in artikel 7:2:1 van Pro CAR/UWO is bepaald dat de gemeente zich door een arbodienst of gecertificeerd deskundige laat bijstaan, heeft verweerder gemeend advies te kunnen inwinnen bij een extern gecertificeerd deskundige. Op die manier zou verweerder handelen in de geest van het bepaalde in artikel 8:5a, tweede lid, van de CAR/UWO. Om te voorkomen dat eiseres een vrijblijvend verzoek om zich bij Heijstek te melden naast zich neer zou leggen, heeft verweerder ervoor gekozen eiseres een dienstopdracht te geven. Gezien de moeizame verhouding tussen verweerder en eiseres en de belangen van zowel verweerder als eiseres bij het al dan niet verlenen van ontslag, was de commissie van mening dat verweerder op goede gronden en in redelijkheid eiseres de bestreden dienstopdracht heeft mogen geven.
2.3
In de besluiten in beroep 18/5794 heeft verweerder eiseres 20 december 2017 primair ontslagen op grond van artikel 8:5a, eerste lid, van de CAR/UWO. Eiseres heeft verzuimd om een WIA uitkering aan te vragen. Subsidiair heeft verweerder het ontslag gebaseerd op artikel 7:14, eerste lid, van de CAR/UWO in samenhang met artikel 16:1:2, eerste lid van de CAR/UWO en 8:13 van de CAR/UWO. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat eiseres de dienstopdracht genegeerd heeft om Heijstek te bezoeken en dat eiseres zich op fundamentele wijze onttrokken heeft aan haar verplichtingen. Zo heeft eiseres volhard in haar weigering om aan de bedrijfsarts schriftelijk toestemming te verlenen om contact op te nemen met haar behandelaar. Als ander voorbeeld noemt verweerder dat eiseres hardnekkig weigert om met haar in gesprek te treden.
Wat vindt eiseres in beroep?
16/7506
3.1
Eiseres vindt dat haar salaris weer uitbetaald moet worden omdat de bedrijfsarts heeft vastgesteld dat zij volledig arbeidsongeschikt is. Zij is ziek in en door de dienst en voldoet aan de re-integratie eisen. Zij is niet verplicht een WIA-uitkering aan te vragen aangezien verweerder niet de juiste stappen van de Wet verbetering poortwachter heeft doorlopen. Daarnaast liet haar gezondheid het niet toe om naar gesprekken met verweerder te komen. Er is geen sprake van plichtsverzuim volgens eiseres.
18/4044
3.2
Eiseres heeft in bezwaar niet de gelegenheid gehad aanvullende stukken in te dienen. Zij heeft pas twee dagen voor de zitting de datum van de hoorzitting vernomen en een groot pakket aan stukken ontvangen. Ook heeft verweerder meerdere zaken op een dag gepland en zaken samengevoegd die van andere aard zijn.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder deze zaak zou opschorten tot na een inhoudelijke behandeling van de zaak over de korting van het salaris door de Centrale Raad van Beroep. De CRvB heeft het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard, zodat geen inhoudelijke behandeling heeft plaatsgevonden.
Het beroep van eiseres is primair gericht tegen de weigering van verweerder om de betaling van de bezoldiging van eiseres te hervatten. Eiseres heeft immers bezoeken gebracht aan de bedrijfsarts en de bedrijfsarts heeft geconcludeerd dat zij volledig arbeidsongeschikt is.
Verder had verweerder in het kader van de Wet verbetering poortwachter een aantal acties moeten ondernemen.
De burgemeester van de gemeente Westland, de heer Van der Tak, heeft eiseres toegezegd in aanwezigheid van een getuige dat zij geen WIA-uitkering hoefde aan te vragen.
Artikel 8:5a van de CAR/UWO kan geen ontslaggrond kan zijn, omdat daarvoor advies van het UWV nodig is. Dit advies ontbreekt.
Eiseres vindt dat zij zwaarwegende redenen had om geen WIA-uitkering aan te vragen. De meest zwaarwegende reden is dat de gemeente Westland verantwoordelijk is voor het feit dat eiseres arbeidsongeschikt is. Verder vindt eiseres dat een advies is voorbehouden aan het UWV en niet aan een voor de gelegenheid door de gemeente Westland ingeschakelde bedrijfsarts. Eiseres heeft diens objectiviteit in twijfel getrokken. De gemachtigde van verweerder zou zich verre van onpartijdig hebben opgesteld.
Eiseres heeft verzocht (medische) gegevens in te mogen dienen die alleen de rechtbank inziet.
18/5794
3.3
Eiseres heeft aangevoerd dat zij in 2013 melding heeft gemaakt van maatschappelijke misstanden, integriteitsschendingen en de angstcultuur binnen de gemeente Westland. Vanaf dat moment heeft de gemeente Westland een proces opgezet om haar ‘eruit te werken’. Er is sprake van vooringenomenheid.
Verder heeft zij aangevoerd dat artikel 8:5a, eerste lid, van de CAR/UWO bedoeld is om een ambtenaar gedurende de eerste twee ziektejaren aan te sporen tot re-integratie. Deze eerste twee ziektejaren waren op het moment van ontslag ruimschoots verstreken.
Bovendien ontbreekt een advies van het UWV. Een advies van het UWV kan niet worden vervangen door een advies van een bedrijfsarts. Eiseres vindt dat zij wel degelijk aannemelijk heeft gemaakt dat zij een deugdelijke grond heeft gehad om geen WIA-uitkering aan te vragen.
Ook heeft zij aangevoerd dat verweerder geen rekening heeft gehouden met haar belangen. Al haar noodkreten zijn genegeerd. Verweerder heeft geen acht geslagen op wat het ontslag voor haar in mentaal en emotioneel opzicht teweeg heeft gebracht.
Zij heeft er alles aan gedaan om te re-integreren en haar baan te houden. Zij had in 2014 een afdelingshoofd van een andere afdeling bereid gevonden om haar in de gelegenheid te stellen te re-integreren, maar haar afdelingshoofd weigerde hieraan mee te werken. Juist verweerder deed onvoldoende aan re-integratie, zoals het UWV heeft bevestigd.
Eiseres vindt dat zij zich niet schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Verweerder had geen dienstopdracht mogen geven om op het spreekuur van Heijstek te verschijnen. De reden van de oproepen was niet om haar herstel en re-integratie te bevorderen, maar om te komen tot een advies dat het voorgeschreven advies van het UWV zou vervangen. Van eiseres mag niet worden verwacht dat zij meewerkt aan haar eigen ontslag. Bovendien is niet vermeld dat het om een dienstopdracht ging. Het door verweerder genoemde plichtsverzuim kan haar niet worden toegerekend.
Wat zijn de regels?
4. De relevante regels staan in de bijlage, die bij de uitspraak hoort.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
De rechtbank merkt ten aanzien van alle drie de beroepen allereerst op dat ingevolge vaste jurisprudentie [5] de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan.
16/7506
5.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij besluit van 13 november 2015 terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 7:21 van Pro het CAR/UWO. Hoewel eiseres uiteindelijk naar de bedrijfsarts is gegaan welke vastgesteld heeft dat zij volledig arbeidsongeschikt is, maakt zij geen aanspraak op hervatting van haar bezoldiging. Eiseres heeft geen WGA- of een IVA-uitkering aangevraagd. Het bedrag dat zij zou hebben ontvangen aan een dergelijke uitkering wordt dan ook ingehouden op de bezoldiging van eiseres. Daarmee kwam het bedrag uit op nihil.
De stelling van eiseres dat zij niet verplicht was een WIA uitkering aan te vragen aangezien verweerder niet de juiste stappen van de Wet verbetering poortwachter heeft doorlopen is naar het oordeel van de rechtbank onjuist. Van een dergelijke voorwaarde bij artikel 7:21 van Pro het CAR/UWO is de rechtbank niet gebleken.
Het beroep is ongegrond.
18/4044
5.2.1
In deze procedure beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit van 8 mei 2018. Het gaat dus niet om het handelen van de commissie bezwaarschriften in eerdere procedures. Voorts gaat het niet om de vraag wat verweerder in het kader van de Wet verbetering poortwachter had moeten doen. De (on)partijdigheid van de gemachtigde van verweerder is ook niet aan de orde.
5.2.2
In het verslag van de hoorzitting van 22 maart 2018 staat dat de voorzitter heeft gezegd dat het postbusadres van de toenmalige gemachtigde van eiseres niet meer in gebruik was en dat dit niet door die gemachtigde aan het secretariaat was doorgegeven. Naar het oordeel van de rechtbank komt het onder deze omstandigheden voor rekening en risico van eiseres dat stukken haar niet ruim voor de hoorzitting hebben bereikt. Overigens merkt de rechtbank op dat de stukken van eiseres wel door de rechtbank bij haar oordeel zijn betrokken, zodat zij uiteindelijk toch zijn meegewogen.
5.2.3
Eiseres heeft zich verzet tegen de behandeling van meerdere van haar zaken op dezelfde dag bij de bezwaaradviescommissie. Eiseres heeft echter niet met stukken onderbouwd dat zij niet in staat was de behandeling van meerdere zaken, bijgestaan door haar gemachtigde, bij te wonen. Bovendien heeft verweerder een verantwoordelijkheid om binnen bepaalde termijnen te beslissen op de bezwaren van eiseres.
5.2.4
Hoewel de term dienstopdracht niet in het primaire besluit staat, staat in dat besluit letterlijk dat het geen vrijblijvende opdracht betreft. Verweerder heeft eiseres opgedragen daadwerkelijk op het genoemde tijdstip bij Heijstek te verschijnen. Daarbij heeft verweerder vermeld dat hij, indien Heijstek het advies niet zou kunnen uitbrengen omdat eiseres op het aangegeven tijdstip zijn spreekuur niet bezoekt en/of omdat zij anderszins onvoldoende medewerking zou verlenen, hij een besluit zou nemen op basis van hetgeen hem toen bekend was. Voor zover eiseres het primaire besluit onduidelijk vond, deelt de rechtbank deze opvatting dus niet.
5.2.5
Verweerder heeft eiseres meerdere malen schriftelijk verzocht een WIA-uitkering aan te vragen. Dat heeft zij geweigerd. In beroep heeft eiseres aangevoerd onder verwijzing naar de verklaring van de heer Oosterveer dat de burgemeester van Westland haar op 9 februari 2015 mondeling heeft toegezegd dat zij geen WIA-uitkering hoefde aan te vragen. In reactie op die verklaring heeft de oud-burgemeester Van der Tak schriftelijk verklaard dat hij dergelijke toezeggingen niet heeft gedaan. Deze verklaring is door verweerder overgelegd bij het aanvullend verweer van 5 mei 2022 als bijlage 2. De gemotiveerde verklaring van de oud-burgemeester komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor en ligt in lijn met het besluitvormingstraject van verweerder. Het betoog van eiseres en de heer Oosterveer dat die verklaring onjuist is, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor twijfel over de juistheid van de verklaring van Van der Tak.
5.2.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder advies kunnen inwinnen bij een extern gecertificeerd deskundige als Heijstek. Ook als eiseres, zoals zij stelt, ziek is geworden van haar werk, betekent dat niet dat de dienstopdracht onredelijk was. De deskundige zou kunnen beoordelen of eiseres - als gevolg van deze ziekte - een goede reden had om geen WIA-uitkering aan te vragen. Dat deze deskundige vaker wordt geraadpleegd door het kantoor van de gemachtigde van verweerder, is op zichzelf geen reden om aan de objectiviteit van deze deskundige te twijfelen. Bovendien had eiseres, die werd bijgestaan door een advocaat, bij twijfel aan objectiviteit van de deskundige aan verweerder kunnen vragen of bij voorbeeld door een onafhankelijke derde een andere deskundige kon worden aangewezen. Verder had zij na meewerken aan het onderzoek desgewenst het resultaat daarvan kunnen betwisten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in de gegeven omstandigheden de dienstopdracht in redelijkheid kon worden gegeven.
5.2.7
Gelet op het toetsingskader kan de rechtbank geen rekening houden met de leefsituatie van eiseres die naar eigen zeggen onleefbaar is. De rechtbank kan dan ook geen rekening houden met medische stukken over die situatie.
5.2.8
Eiseres heeft op de zitting verzocht om medische gegevens in te mogen dienen, met dien verstande dat alleen de rechter kennis mag nemen van deze medische stukken. De rechtbank heeft dit verzoek ter zitting afgewezen onder verwijzing naar een beslissing van de hoogste bestuursrechter van 18 augustus 2017 [6] over eenzelfde verzoek van eiseres.
5.2.9
Voor haar standpunt dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen WIA-uitkering heeft aangevraagd, heeft zij behalve haar eigen waarnemingen en opvattingen, geen enkel stuk ingebracht waarmee wordt onderbouwd dat naar objectieve maatstaven gemeten het college van haar niet mocht verwachten dat zij een aanvraag deed. In de door eiseres overgelegde rapportage van 4 december 2017 van M. van Scheepen, welke later is geaccordeerd door J.H. Wiers stelt Van Scheepen dat hij van eiseres verneemt dat zij geen aanvraag WIA indiende. Van Scheepen stelt vast dat eiseres door haar mentale toestand nu, en vermoedelijk al eerder, niet in staat is c.q. voldoende toerekeningsvatbaar is (en was) hiertoe een juiste afweging te maken (hetgeen haar zijns inziens ernstig schaadt). Naar het oordeel van de rechtbank kan uit dit stuk niet geconcludeerd worden dat eiseres niet in staat was een WIA uitkering aan te vragen. Beide artsen zijn geen BIG geregistreerde bedrijfsarts of psychiater zodat aan hun oordeel onvoldoende richtinggevende betekenis kan worden toegekend.
5.2.10
Met verweerder constateert de rechtbank dat bij eiseres sprake is van een patroon. Ook aan de bedrijfsarts heeft zij volhard in haar weigering van toestemming om contact op te nemen met haar behandelaar.
Het beroep is ongegrond.
18/5794
5.3
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de verwijtbaarheid van het niet aanvragen van een WIA uitkering is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres heeft kunnen ontslaan op grond van artikel 8:5a van het CAR/UWO. Het betoog van eiseres dat het artikel niet kan worden toegepast omdat een advies van het UWV ontbreekt kan de rechtbank niet volgen. Gebleken is dat het UWV een dergelijk advies in het kader van dit artikel niet geeft. Zoals hiervoor al overwogen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in de plaats daarvan advies kunnen inwinnen bij een extern gecertificeerd deskundige als Heijstek.
Verder wijst verweerder op goede gronden naar de gedachte achter artikel 8:5a van het CAR/UWO. Indien een beoordeling in het kader van ontslag na twee jaar ziekte door de werknemer wordt gefrustreerd, kan er om die reden ontslag worden gegeven. Het betoog van eiseres dat zij een klokkenluider is doet niet af aan deze ontslaggrond.
Het beroep is ongegrond. De subsidiaire ontslaggrond behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
Conclusie
6 De beroepen zijn ongegrond.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Op grond van artikel 7:14, eerste lid, van de CAR/UWO wordt de ambtenaar die zich niet houdt aan zijn verplichtingen, bedoeld in artikel 7:11 lid Pro 1, onderdeel c, disciplinair gestraft wegens plichtsverzuim.
Op grond van artikel 8:5a, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO kan de ambtenaar die ongeschikt is voor de vervulling van zijn functie wegens ziekte of gebrek ontslag verleend worden indien hij zonder deugdelijke grond weigert een uitkering op grond van de WIA aan te vragen.
Op grond van artikel 8:5a, tweede lid, van de CAR/UWO wint het college, om te beoordelen of er sprake is van een situatie als bedoeld in het eerste lid, een hierop betrekking hebbend advies van het UWV in.
Op grond van artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO kan aan de ambtenaar als disciplinaire straf ongevraagd ontslag verleend worden.
Op grond van artikel 16:1:2, eerste lid, aanhef, van de CAR/UWO kan de mogelijkheid genoemd in artikel 8:13 als Pro disciplinaire straf worden toegepast.