Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/6954
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 december 2022 in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats], verzoekster
(gemachtigde: mr. A.C. van der Bent),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (verweerder)
(gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak).
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2022 heeft verweerder verzoekster een bevel tot stillegging van werkzaamheden opgelegd (het bestreden besluit) voor de duur van een maand met ingang van 5 november 2022.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft het bevel tot stillegging opgeschort tot een week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [A] namens verzoekster, bijgestaan door de gemachtigde, en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door de heer [B] en de heer [C], beiden arbeidsinspecteurs.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Waar gaat deze zaak over?
2. Verweerder heeft met het bestreden besluit verzoekster het bevel gegeven haar werkzaamheden stil te leggen in verband met recidive. [1] Hieraan ligt ten grondslag dat verzoekster meerdere keren heeft nagelaten maatregelen te nemen ter voorkoming van valgevaar. [2] Verweerder heeft verzoekster twee keer een boete van € 3.600,- opgelegd en een schriftelijke waarschuwing dat bij herhaling van eenzelfde of soortgelijke overtreding een bevel van stillegging kan worden opgelegd. Bij de eerste overtreding heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden. Op 22 augustus 2022 heeft verweerder voor een derde keer geconstateerd dat verzoekster eenzelfde overtreding heeft begaan en verzoekster een derde boete van € 1.800,- opgelegd. Verweerder heeft bepaald dat de stillegging aanvangt op 5 november 2022. [3]
Waarom is verzoekster het niet eens met verweerder?
3. Verzoekster verzoekt de voorzieningenrechter om de werking van het bestreden besluit op te schorten totdat verweerder op het bezwaarschrift heeft beslist. Zij betoogt dat haar bezwaren een redelijke kans van slagen hebben, omdat verweerder ten onrechte uitgaat van een valhoogte van 2,5 meter of hoger bij de overtreding van 22 augustus 2022. De werkzaamheden werden verricht aan de voorkant van de woning waar een glazen luifel was gevestigd die verder uitstak dan het dak. Dit maakt dat er geen sprake was van valgevaar van 2,5 meter of hoger. Daar komt bij dat vanwege de vorm van de woning en het dak het niet mogelijk was om een steiger te plaatsen of ankerpunten te vestigen voor veiligheidslijnen. Ook gaat verweerder uit van een verkeerde hellingsgraad van het dak, nu deze in de breedte minder is dan 45 graden. Verder stelt verzoekster dat verweerder niet bevoegd is om een bevel tot stillegging van de werkzaamheden op te leggen, omdat tussen de twee overtredingen vijf jaar en anderhalve maand zit. Tot slot heeft verweerder ten onrechte niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het stilleggen van de werkzaamheden is volgens verzoekster niet noodzakelijk en in verhouding met het te dienen doel. Een bijzondere en ongelukkige samenloop van omstandigheden heeft geleid tot de overtreding, terwijl na de waarschuwing maatregelen zijn genomen en de waarschuwing op 31 oktober 2022 zou vervallen.
Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
Spoedeisend belang
4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening, omdat aannemelijk is dat zij het merendeel van haar werkzaamheden moet stilleggen.
Bevel tot stillegging
5. De door verzoekster aangevoerde omstandigheden die zien op de overtreding van 22 augustus 2022, maken naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat verweerder had moeten afzien van het bevel tot stillegging. Verweerder heeft aan het bevel een boeterapport van de arbeidsinspecteur ten grondslag gelegd. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [4] In het boeterapport staat dat er valgevaar bestond van 5 tot 8 meter hoogte en de arbeidsplaats onbeveiligd was tijdens de werkzaamheden. Zo ontbraken er collectieve (steigers) of persoonlijke valbeveiliging (veiligheidsgordels met vanglijnen). De bijlage van het boeterapport bevat foto’s van de situatie ter plekke en bevestigen naar het oordeel van de voorzieningenrechter de geconstateerde overtreding. Op de foto’s zijn namelijk twee medewerkers te zien die werkzaamheden verrichten bij de nok van het dak zonder veiligheidsmaatregelen tegen valgevaar. Er bestaat geen reden om te twijfelen aan de bevindingen van de arbeidsinspecteur. Los van de vraag of een glazen luifel het valgevaar wegneemt, had de zijkant van de woning geen luifel zodat daar valgevaar van 2,5 meter en hoger bestond. De helling van het dak is verder niet van belang, omdat ook bij een plat dak valgevaar bestaat. De enkele stelling van verzoekster dat de vorm van de woning het onmogelijk maakte om veiligheidsvoorzieningen te treffen, is zonder onderbouwing onvoldoende om niet uit te gaan van het boeterapport. In het boeterapport staat dat de arbeidsinspecteur heeft vastgesteld dat er geen belemmeringen waren om veiligheidsvoorzieningen aan te brengen. Ook had de woning niet zo’n vorm dat het aanbrengen van veiligheidsvoorzieningen grotere gevaren of risico’s met zich meebrengt dan het valgevaar waarvoor de maatregelen worden genomen.
6. Verzoekster is dus beboet voor drie overtredingen en schriftelijk gewaarschuwd. Dit maakt verweerder bevoegd om verzoekster op te dragen haar werkzaamheden stil te leggen. [5] Het betoog van verzoekster dat er ruim vijf jaar zijn verstreken na de overtreding waarop de waarschuwing is gebaseerd, brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. Uit artikel 28a, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet volgt dat de waarschuwing vervalt vijf jaar na dagtekening van de waarschuwing. Dit maakt ook dat de bevoegdheid tot stillegging na vijf jaar vervalt. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten om van de wetstekst af te wijken en de overtredingsdatum als uitgangspunt te nemen. Omdat het bevel tot stillegging van 28 oktober 2022 binnen vijf jaar na de waarschuwing van 31 oktober 2017 heeft plaatsgevonden, is verweerder bevoegd.
Evenredigheidsbeginsel
7. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die bepaling mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [6]
8. Een bevel tot stillegging is bedoeld om herhaling van de overtreding te voorkomen. De stillegging is een herstelsanctie en een uiterste middel tegen werkgevers bij wie herhaaldelijk is vastgesteld dat zij de wetgeving niet naleven en bij wie een boete niet tot gedragsverbetering heeft geleid. Als een waarschuwing een nieuwe overtreding niet heeft voorkomen, rechtvaardigt dit in beginsel een preventieve stillegging. Dat de stillegging nadelige gevolgen heeft voor verzoekster is inherent aan het besluit. Hier heeft de wetgever nadrukkelijk voor gekozen. [7] Verweerder mag in beginsel zich daarom op het standpunt stellen dat het algemene belang dat is gediend met handhaving van de wettelijke voorschriften in een geval als dit voorop staat. Daarbij moet wel gekeken worden naar de individuele omstandigheden.
9. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn in dit geval de omstandigheden niet zodanig dat het bevel onevenredig is. Het bevel tot stillegging is een geschikt en noodzakelijk middel. Het is geschikt omdat het voorkomt dat medewerkers worden blootgesteld aan valgevaar en het verzoekster de gelegenheid biedt de situatie te herstellen door de benodigde veiligheidsmaatregelen te treffen en haar personeel indringend te instrueren tot naleving daarvan. Dat het bevel noodzakelijk is, blijkt uit het feit dat twee eerdere boetes en een waarschuwing niet tot naleving van de veiligheidsvoorschriften hebben geleid. Daarbij is van belang dat deze boetes niet zijn gematigd, omdat er sprake was van volledige verwijtbaarheid. Het bevel is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook evenwichtig. Dat de geldigheid van de waarschuwing enkele dagen na het bevel tot stillegging zou zijn verlopen, maakt deze afweging niet anders. De eerdere overtredingen kunnen ondanks het tijdverloop vanwege de ernst verzoekster nog steeds worden tegengeworpen. Verweerder mocht aan het belang om de veiligheid van werknemers te waarborgen zwaarder gewicht toekennen. Hoewel uit de door verzoekster verstrekte gegevens blijkt dat stillegging van haar werkzaamheden verstrekkende gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering, volgt uit deze gegevens niet dat dit onomkeerbare gevolgen heeft. Dat een deel van haar ingehuurd personeel niet terug zal keren is niet onderbouwd. Ook is niet onderbouwd dat het (financieel) niet mogelijk is om dat deel van het personeel door te betalen. Dat verzoekster veiligheidsmateriaal heeft aangeschaft in 2019 en 2021 en recent een veiligheidsinspecteur heeft ingeschakeld om toe te zien op de naleving van veiligheidsmaatregelen onder het personeel, maakt op dit moment niet dat verweerder moet afzien van het bevel. Het veiligheidsmateriaal is niet gebruikt op 22 augustus 2022 en ook is onvoldoende duidelijk hoe de veiligheidsinspecteur in de praktijk de naleving van de veiligheidsmaatregelen waarborgt. Daarbij weegt ook dat de directeur van verzoekster op de zitting niet liet blijken de ernst van de overtredingen in te zien. Zo ontkende hij het valgevaar. Hij gaf er ook geen blijk van dat werknemers een losstaande ladder die rust tegen een dakgoot niet mogen gebruiken om zonnepanelen naar het dak te transporteren, terwijl een namens hem overgelegde productie 9 “Hoe te werken op daken” bepaalt dat een ladder geen transportmiddel is. Op dit moment kan dus niet gezegd worden dat het bevel tot stillegging van de werkzaamheden niet langer noodzakelijk is.
Wat betekent dit voor verzoekster?
10. Het bezwaar maakt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af. Dit betekent dat het bevel tot stillegging van de werkzaamheden in stand blijft en verzoekster het bevel een week na deze uitspraak [8] dient uit te voeren. De werkzaamheden zijn niet gebonden aan een bepaalde periode, zodat de voorzieningenrechter verweerder niet volgt in het betoog dat in verband met de komende feestdagen het aanvangsmoment van de preventieve stilleging op een later moment in dient te gaan. [9]
11. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Kroes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.