Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/7341
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. O.E. de Vries),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. van der Linden).
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Bij besluit van 12 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2022.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser wenst in dienst te treden bij de Nationale Politie voor het uitoefenen van de functie Generalist Intelligence. Dit is een vertrouwensfunctie waarvoor een verklaring van geen bezwaar nodig is. Eiser is daarvoor op 4 september 2019 bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aangemeld voor een veiligheidsonderzoek.
2. Verweerder heeft geweigerd aan eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven, omdat er onvoldoende gegevens aanwezig zijn om te kunnen beoordelen of eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het veiligheidsonderzoek naar eiser de periode van 4 september 2011 tot 4 september 2019 beslaat en dat eiser tot 19 april 2019 in het buitenland heeft verbleven, in respectievelijk Thailand, de Filipijnen en Libanon. De AIVD heeft geen samenwerkingsrelatie met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van deze landen, waardoor het niet mogelijk is om over de ontbrekende periode informatie te verkrijgen. Verder voldoet eiser niet aan de voorwaarden van de uitzonderingsmogelijkheid en ziet verweerder geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen.
Verweerder heeft dit standpunt in het bestreden besluit gehandhaafd.
Verweerder heeft dit standpunt in het bestreden besluit gehandhaafd.
3. De relevante bepalingen van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) en de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (hierna: Bvo) die ten tijde van het bestreden besluit van toepassing was, zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
4. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 3, derde lid, van de Bvo. Hij voert daartoe aan dat de voorwaarde dat hij gedurende de beoordelingsperiode langer dan vier jaar in Nederland moet hebben gewoond, dan wel in een land waarmee de AIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt, alleen in de toelichting bij de beleidsregel staat vermeld. Dit is volgens eiser een niet toegestane beperking van de uitzonderingsmogelijkheid die de beleidsregel biedt. Deze beperking is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en is een afwijking van de beleidsregel ten nadele van de burger, terwijl beleidsregels alleen bestuursorganen en geen burgers kunnen binden.
Subsidiair betoogt eiser dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat moet worden afgeweken van artikel 3, derde lid, van de Bvo, zoals verweerder die bepaling uitlegt. Eiser heeft referenten aangeleverd en zijn ex-partner was gedurende de beoordelingsperiode werkzaam voor de Franse ambassade. Hieruit blijkt volgens eiser dat er voldoende waarborgen zijn dat hij onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen.
Voorts betoogt eiser dat de beslistermijn fors is overschreden. Hierdoor is eisers bewijspositie verslechterd. Met deze termijnoverschrijding had rekening gehouden moeten worden in de belangenafweging.
Verder wijst eiser erop dat inmiddels de nieuwe Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 van kracht is, die meer maatwerk mogelijk maakt in situaties waarin de betrokkene in het buitenland heeft gewoond. De inspanningsverplichting van verweerder is in de nieuwe beleidsregel verzwaard. Hoewel de nieuwe beleidsregel niet van toepassing is op de onderhavige zaak, blijkt uit de totstandkoming daarvan, in combinatie met de bijzondere omstandigheden van eiser, wel de noodzaak tot afwijking van de Bvo.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Eiser heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat hij nog steeds in dienst wil treden bij de nationale politie. De vacature is inmiddels weliswaar gevuld, maar als het bestreden besluit onrechtmatig blijkt, dan kan hij alsnog een verklaring van geen bezwaar krijgen en een vertrouwensfunctie vervullen. Bovendien wenst eiser dan de schade die hij heeft geleden door misgelopen inkomsten te verhalen op verweerder. De rechtbank is van oordeel dat eiser onder deze omstandigheden nog steeds belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat het veiligheidsonderzoek naar eiser betrekking had op de periode van 4 september 2011 tot 4 september 2019 en dat eiser tot 19 april 2019 in het buitenland heeft verbleven, in respectievelijk Thailand, de Filipijnen en Libanon. Ook staat vast dat de AIVD geen samenwerkingsrelatie heeft met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van deze landen, waardoor het voor de AIVD niet mogelijk is om langs die weg over de ontbrekende periode voldoende gegevens over eiser te verkrijgen.
5.3
De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden, is of verweerder gebruik had moeten maken van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 3, derde lid, van de Bvo. Op grond van deze bepaling kan, ondanks een ontbrekende periode, toch een verklaring van geen bezwaar worden afgegeven, indien er alsnog voldoende waarborgen zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij die beoordeling dient verweerder het algemene belang van de nationale veiligheid af te wegen tegen het persoonlijke belang van de betrokkene bij het kunnen uitoefenen van de vertrouwensfunctie. Daarbij houdt hij rekening met de in artikel 3, derde lid, van de Bvo genoemde factoren, waaronder de duur van het verblijf in het buitenland. Uit de toelichting van de beleidsregel volgt dat verweerder bij een dergelijke beoordeling vereist dat de betrokkene ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval vier jaar, in Nederland heeft verbleven dan wel in een land waarmee de AIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Door eiser wordt niet betwist dat niet wordt voldaan aan deze voorwaarde. Eiser betoogt dat de voorwaarde slechts in de toelichting van de beleidsregel staat en een ongerechtvaardigde beperking is op het beleid waarnaar verweerder moet handelen. Dit betoog slaagt niet. De voorwaarde is een vaste praktijk waarmee artikel 3, derde lid, onder c, van de Bvo wordt geconcretiseerd. De toelichting is samen met de beleidsregel bekend gemaakt. De voorwaarde is daarmee de nadere invulling van de beleidsregel. Deze toepassing van het beleid komt de rechtbank bovendien niet onredelijk voor, nu de AIVD over voldoende betrouwbare en verifieerbare gegevens moet beschikken om het veiligheidsonderzoek uit te kunnen voeren (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2650, r.o. 5.2).
5.4
In hetgeen eiser heeft aangevoerd heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Eiser heeft niet onderbouwd hoe de werkzaamheden van zijn ex-partner voor de Franse ambassade in Libanon voldoende waarborgen bieden dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Ter zitting heeft eiser bovendien toegelicht dat aan deze aanstelling van zijn ex-partner geen screening vooraf is gegaan. Hoewel in de door eiser overgelegde referenties een zeer positief beeld van eiser wordt geschetst, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alleen deze referenties de AIVD onvoldoende informatie bieden (in het bijzonder over de benodigde justitiële en politieke gegevens) om te beoordelen of eiser de vertrouwensfunctie kan vervullen. De negatieve gevolgen voor eiser als gevolg van het handelen overeenkomstig de Bvo wegen naar het oordeel van de rechtbank niet op tegen het algemeen belang van de nationale veiligheid dat is gediend met een veiligheidsonderzoek conform de Bvo.
5.5
Ook het betoog van eiser dat de overschrijding van de beslistermijn meegewogen had moeten worden in de belangenafweging, slaagt niet. De beslistermijn van artikel 6 van de Wvo is inderdaad overschreden, met ongeveer een half jaar. Het belang van eiser bij een tijdige beslissing is echter niet een belang dat wordt betrokken bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de beslissing om de verklaring van geen bezwaar al dan niet af te geven. Die inhoudelijke beslissing neemt verweerder op basis van de factoren die genoemd worden in artikel 3, derde lid, van de Bvo. Het belang van eiser bij een tijdige beslissing wordt beschermd op een andere wijze, namelijk door de mogelijkheden die de artikelen 4:17 en 6:12 van de Algemene wet bestuursrecht hem bieden: het (na een ingebrekestelling door eiser) door verweerder verbeuren van een dwangsom en de mogelijkheid van beroep in geval van niet tijdig beslissen. Eiser heeft van deze mogelijkheden geen gebruik gemaakt.
5.6
De Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 waar eiser zich op beroept is niet van toepassing, omdat het veiligheidsonderzoek al was ingesteld (en afgerond) voor de inwerkingtreding van deze nieuwe beleidsregel op 1 januari 2021. Ook het bestreden besluit dateert van vóór de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel. Verweerder heeft het nieuwe beleid dus ook niet in zijn belangenafweging kunnen betrekken, zodat de overgangsregeling van artikel 6 van de nieuwe beleidsregel niet van toepassing is. Anders dan eiser in feite betoogt, bestaat er geen rechtsregel die verweerder ertoe dwingt om beleid dat nog in de maak is toe te passen. Van een bijzondere omstandigheid die maakt dat verweerder van het destijds nog geldende beleid had moeten afwijken, is geen sprake. Dat voorafgaand aan het bestreden besluit het nieuwe beleid reeds was aangekondigd door de Minister voor de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in zijn kamerbrief van 8 april 2020 (
Kamerstukken II2019/20, 29 924, 198) is daarvoor onvoldoende reden. Uit voornoemde kamerbrief blijkt ook dat zorgvuldige implementatie van het nieuwe beleid tijd en capaciteit kost en het nieuwe beleid pas kan worden toegepast op het moment dat de noodzakelijke voorbereidingen zijn getroffen. Bovendien blijft het, ook uitgaande van het nieuwe beleid, uitgangspunt dat voldoende informatie aanwezig moet zijn om de betrouwbaarheid te kunnen beoordelen. Daarbij is de duur van het verblijf in het buitenland (in het geval van eiser circa zeven van de acht jaar durende beoordelingsperiode) nog steeds een beoordelingsfactor waarmee rekening wordt gehouden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de nieuwe beleidsregel in zijn geval onmiskenbaar tot een ander resultaat had kunnen leiden.
Kamerstukken II2019/20, 29 924, 198) is daarvoor onvoldoende reden. Uit voornoemde kamerbrief blijkt ook dat zorgvuldige implementatie van het nieuwe beleid tijd en capaciteit kost en het nieuwe beleid pas kan worden toegepast op het moment dat de noodzakelijke voorbereidingen zijn getroffen. Bovendien blijft het, ook uitgaande van het nieuwe beleid, uitgangspunt dat voldoende informatie aanwezig moet zijn om de betrouwbaarheid te kunnen beoordelen. Daarbij is de duur van het verblijf in het buitenland (in het geval van eiser circa zeven van de acht jaar durende beoordelingsperiode) nog steeds een beoordelingsfactor waarmee rekening wordt gehouden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de nieuwe beleidsregel in zijn geval onmiskenbaar tot een ander resultaat had kunnen leiden.
5.7
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht de verklaring van geen bezwaar geweigerd op de grond dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te kunnen stellen of eiser de vertrouwensfunctie kan vervullen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.J. Valk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (geldend ten tijde van het bestreden besluit)
Artikel 2
1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar.
Artikel 3
(…)
Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
a. de bestemming(en);
of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
Toelichting op de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 3 Onvoldoende gegevens
(…)
Tweede lid
In beginsel wordt een periode van minimaal zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland binnen de beoordelingsperiode van het betreffende veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. Dit vloeit voort uit het feit dat verblijven van korter dan zes maanden veelal verband houden met studie, stage of vrijwilligerswerk in het buitenland. Bij een periode korter dan zes maanden in een land zoals bedoeld in de toelichting bij het derde lid onder a, kan ook sprake zijn van een ontbrekende periode. Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspanningsverplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoonsgegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. Een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie kan alleen aan de orde zijn met diensten van landen die aan de naleving van mensenrechten de vereiste prioriteit geven en waar geen vraagtekens kunnen worden gezet bij de professionaliteit, de betrouwbaarheid en de democratische inbedding van de dienst in het betreffende land. Deze criteria zijn tevens beschreven in Toezichtsrapport 22A van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Gelet op artikel 15 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 kunnen de AIVD en de MIVD geen overzicht verstrekken van de collegadiensten waarmee in het kader van veiligheidsonderzoeken (persoons)gegevens worden uitgewisseld.
Derde lid
Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonderzoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. De bevoegdheid af te wijken van het tweede lid vloeit voort uit de wens aansluiting te zoeken bij de praktijk dat personen in het kader van werk, studie of toerisme (van henzelf, een partner of een ander familielid) steeds vaker een periode in het buitenland verblijven. Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd.
Bij de beantwoording van de vraag of, in afwijking van het tweede lid, een verklaring kan worden verstrekt, zijn de volgende factoren van belang:
Ad. a. De bestemming(en): er wordt rekening gehouden met het land of de landen waar de betrokkene of diens partner heeft verbleven. Daarbij wordt in het bijzonder gelet op de landen die onder de aandacht van de AIVD en/of de MIVD staan en landen of gebieden van landen waar een gewapend conflict is. Ten aanzien van de betrokkene bij het ministerie van Defensie wordt in het bijzonder gelet op landen, genoemd in het Besluit van 22 september 1997, houdende aanwijzing risicolanden defensiepersoneel (Stb. 1997, nr. 449). Ten aanzien van de betrokkene bij de AIVD en de MIVD wordt in het bijzonder gelet op landen, genoemd in de Regeling aanwijzing risicolanden van 4 juli 2003 (Stct. 15 juli 2003, nr.133).
Ad. b. Of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland: het verblijf in het buitenland dient in beginsel verband te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie. Daarbij is van belang dat gegevens kunnen worden geverifieerd.
Ad. c. Duur en frequentie van het verblijf of de verblijven: er wordt rekening gehouden met de duur en frequentie van het verblijf of de verblijven.
Ad. d. Kwetsbaarheid van de specifieke functie: er wordt rekening gehouden met de mate waarin het ontbreken van gegevens een risico meebrengt voor de uitoefening van de specifieke functie.