Uitspraak
202100608/1/A3.
Datum uitspraak: 24 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 december 2020 in zaak nr. 19/3845 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2018 heeft de minister geweigerd om voor [appellante] een verklaring van geen bezwaar (vvgb) voor het vervullen van de vertrouwensfunctie van piloot af te geven.
Bij besluit van 10 mei 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.A. Visser, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.C. van der Linden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is op 2 maart 2018 door KLM Recruitment Services SPL/HU aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek en afgifte van een verklaring van geen bezwaar (vggb) voor de vertrouwensfunctie van piloot bij de KLM. [appellante] woonde toen ongeveer zes jaar in Qatar en werkte als piloot bij Qatar Airways. Daarvoor woonde en werkte zij als piloot in Curaçao. De minister heeft geweigerd om voor [appellante] een vvgb af te geven omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd voor de conclusie dat er voldoende waarborgen zijn dat [appellante] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De oorzaak daarvan is dat de AIVD over ruim zes van de acht jaar waarop het veiligheidsonderzoek betrekking heeft (hierna: beoordelingsperiode) over [appellante] geen gegevens heeft kunnen inwinnen bij de inlichtingen- of veiligheidsdienst van Qatar omdat de AIVD daar geen samenwerkingsrelatie mee heeft. De door [appellante] zelf overgelegde gegevens over haar werk en verblijf in Qatar kunnen volgens de minister de ontbrekende gegevens niet vervangen. De minister heeft bij het weigeren van de vvgb het belang van de bescherming van de nationale veiligheid zwaarder laten wegen dan het belang van [appellante] om als piloot bij de KLM te kunnen gaan werken.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich voldoende heeft ingespannen om in het veiligheidsonderzoek de benodigde gegevens te verkrijgen en terecht tot de conclusie is gekomen dat het onderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (hierna: Beleidsregel) onjuist heeft toegepast. [appellante] heeft ondanks korte periodes van verblijf in Nederland en andere landen waarmee Nederland een samenwerkingsrelatie heeft haar hoofdverblijf in Qatar behouden en stond daar ook ingeschreven. De rechtbank volgt de minister in het standpunt dat de periodes in Nederland en de andere landen, waarover [appellante] gegevens heeft overgelegd, te kort waren om hieraan betekenis toe te kennen in verband met de voorwaarde over het verkrijgen van de benodigde gegevens. De minister heeft een belangenafweging gemaakt die naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk is en hoefde op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor [appellante] geen uitzondering op zijn beleid te maken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat de minister heeft onderbouwd waarom geen sprake is van gelijke gevallen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de vvgb heeft mogen weigeren. Zij stelt dat er voldoende waarborgen zijn dat zij altijd de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen, zoals zij in haar loopbaan als piloot altijd heeft gedaan. Dat blijkt uit de door haar overgelegde goede beoordelingen van haar werkgevers en de police clearance certificate uit Qatar. Verder is zij nooit disciplinair gestraft en kan de AIVD gegevens over haar inwinnen bij de inlichtingen- of veiligheidsdienst van Curaçao. Volgens [appellante] is artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel; onjuist toegepast. Zij heeft een overzicht van korte verblijven opgesteld, waaruit blijkt dat zij - naast de twee jaar verblijf in Curaçao aan het begin van de beoordelingsperiode - in de periode dat zij in Qatar ingeschreven stond tijdens vakanties en werk feitelijk in totaal 737 dagen in Nederland of in een ander land waarmee de AIVD samenwerkt heeft verbleven. De Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken heeft het bij elkaar optellen van korte verblijven (hierna ook: sprokkelmethode) volgens [appellante] meermalen in haar adviezen aanvaard. De eis dat sprake moet zijn van een verblijf van minimaal de helft van de beoordelingsperiode in Nederland of in een land waarmee de AIVD samenwerkt staat bovendien niet in de beleidsregel zelf maar alleen in de toelichting daarop. In de per 1 januari 2021 in werking getreden Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 (hierna: Beleidsregel 2021) staat dit niet meer. Volgens de Beleidsregel 2021 moet sprake zijn van maatwerk. Volgens [appellante] moet daarom ook worden gekeken naar die beleidsregel. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte geoordeeld dat de minister in redelijkheid het belang van de nationale veiligheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan haar belang bij het verkrijgen van een vvgb. Zij stelt dat zij in elk geval op grond van artikel 4:84 Awb Pro voor een vvgb in aanmerking komt. Zij betwist ook het oordeel van de rechtbank dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Volgens [appellante] moet er verder rekening mee worden gehouden dat haar situatie inmiddels is gewijzigd omdat zij nu in Nederland woont en als piloot werkt voor Air Belgium.
Het wettelijk kader
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
De beoordeling van het hoger beroep
5. De AIVD onderzoekt, nadat de werkgever een persoon voor een veiligheidsonderzoek heeft aangemeld, of voor de betrokkene een vvgb kan worden afgegeven. Op grond van artikel 8 van Pro de Wvo kan een vvgb worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daar een oordeel over te geven. De minister heeft daarbij beslissingsruimte. In artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregel, die op 1 maart 2018 in werking is getreden en ten tijde van het besluit op bezwaar van toepassing was, en de toelichting daarop, heeft de minister uiteengezet hoe de beoordeling plaatsvindt. Zo wordt in beginsel een periode langer dan zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland en binnen de beoordelingsperiode van het veiligheidsonderzoek, aangemerkt als een ontbrekende periode. In het geval van appellante gaat het op grond van artikel 2 van Pro de Beleidsregel om een beoordelingsperiode van acht jaar en een ontbrekende periode van zes jaar. Indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd doordat de betrokkene voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek gedurende de beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven zijn er onvoldoende waarborgen aanwezig. Dat kan het geval zijn als het voor de AIVD niet mogelijk is om over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene te verkrijgen, door het ontbreken van een samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een inlichtingen- en veiligheidsdienst van het land waar de betrokkene heeft verbleven.
5.1. Ondanks een ontbrekende periode kan alsnog een vvgb worden afgegeven, indien er toch voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, zo volgt uit artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel. Bij die beoordeling dient de minister het algemene belang van de nationale veiligheid af te wegen tegen het persoonlijke belang van de betrokkene bij het kunnen uitoefenen van de vertrouwensfunctie. Daarbij houdt hij rekening met de in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel genoemde factoren. Uit de toelichting van de Beleidsregel volgt dat de minister bij een dergelijke beoordeling vereist dat de betrokkene ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval vier jaar, in Nederland heeft verbleven of in een land met een inlichtingen- of veiligheidsdienst waarmee Nederland samenwerkt. De Afdeling komt deze toepassing van het beleid niet onredelijk voor.
5.2. [appellante] heeft in de beoordelingsperiode gedurende ruim zes jaar in Qatar verbleven. Nederland heeft geen samenwerkingsverband met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van Qatar, zodat de AIVD geen gegevens over [appellante] heeft kunnen opvragen. Volgens de Beleidsregel levert dit een grond op om de vvgb te weigeren. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat op grond van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel voor haar een vvgb kan worden afgegeven. Zij voldoet niet aan de daarvoor in de toelichting vermelde voorwaarde dat zij in de beoordelingsperiode ten minste gedurende vier jaar in Nederland heeft verbleven of in een land waar de AIVD mee samenwerkt. Dat zij inmiddels in Nederland woont en in België werkt is voor deze beoordeling niet van belang. Het betoog dat de voorwaarde in de toelichting staat en daarom geen deel uitmaakt van het beleid waarnaar de minister moet handelen slaagt niet. De voorwaarde is een vaste praktijk waarmee artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel wordt geconcretiseerd. De toelichting is samen met de Beleidsregel bekend gemaakt. De voorwaarde is daarmee de nadere invulling van de beleidsregel. De minister heeft daarbij geen rekening hoeven houden met alle korte periodes tijdens werk of vakantie van haar verblijf in Europese landen waardoor zij, als al die periodes bij elkaar worden opgeteld, samen met haar verblijf in Curaçao aan het begin van de boordelingsperiode aan de in de toelichting vermelde voorwaarde zou voldoen. Zoals tijdens de hoorzitting in bezwaar en ter zitting in beroep is gebleken en zoals ook volgt uit het door [appellante] in hoger beroep overgelegde geanonimiseerde besluit van 10 september 2020 heeft de minister deze wijze van berekening niet geaccepteerd. Het is volgens de minister nooit zijn standpunt geweest dat het sprokkelen van dagen mogelijk is. De sprokkelmethode is niet aanvaardbaar, omdat bepaald afwijkend gedrag van een persoon niet in beeld komt bij een inlichtingendienst als die persoon alleen een korte periode in dat land aanwezig is, aldus de minister. Het standpunt van de minister dat de door [appellante] bedoelde periodes te kort zijn om gedrag te kunnen beoordelen en om geen afbreuk te doen aan het uitgangspunt dat voldoende gegevens beschikbaar moeten zijn om te kunnen beoordelen of iemand onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen is niet onredelijk. De Beleidsregel 2021 waar [appellante] zich op beroept is niet van toepassing omdat het veiligheidsonderzoek al was afgerond voor de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel. Maar ook uitgaande van het daarin opgenomen beleid blijft het uitgangspunt dat voldoende informatie aanwezig moet zijn om de betrouwbaarheid te kunnen beoordelen.
5.3. Over het betoog van [appellante] dat de minister voor haar een vvgb had moeten afgeven op grond van een belangenafweging, artikel 4:84 van Pro de Awb of het gelijkheidsbeginsel, heeft de rechtbank in beroep gemotiveerd een oordeel gegeven. [appellante] heeft in hoger beroep niet onderbouwd waarom dat oordeel volgens haar onjuist is. De minister heeft ter zitting toegelicht waarom de drie door [appellante] overgelegde besluiten, anders dan zij stelt, niet met haar situatie vergelijkbaar zijn. In twee van die besluiten is ondanks het zich voordoen van de weigeringsgrond van artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregel en het niet voldoen aan de voorwaarde voor de uitzondering van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel, op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb een vvgb afgegeven. In het besluit van 20 februari 2020 omdat de betreffende piloot, anders dan [appellante], meteen na de aanmelding voor het veiligheidsonderzoek in Nederland is gaan wonen, waardoor de AIVD tijdens dat onderzoek over in dat geval voldoende recente informatie beschikte. In het besluit van 10 september 2020 omdat de ontbrekende periode, anders dan bij [appellante], vier jaar en zes maanden was, de minister dat een grensgeval vindt en rekening heeft gehouden met bijzondere omstandigheden van dat geval, te weten dat de piloot vaker en langer dan [appellante] in Nederland was omdat zijn vrouw daar woonde. In het derde besluit was anders dan in het geval van [appellante] wel voldaan aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat voormelde gronden, waaronder het beroep op het gelijkheidsbeginsel, niet slagen.
5.4. Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht de vvgb geweigerd op de grond dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te kunnen stellen of [appellante] op de vertrouwensfunctie kan worden geplaatst. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Conclusie
6.1. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6.2. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
317-983
BIJLAGE WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
[..]
4 Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 4:82
Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 4
[..]
3 De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Artikel 7
1 Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2 Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens [..] gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens [..];
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 1 Definities Pro en toepassing
[..]
2. Deze beleidsregel bevat regels die worden toegepast bij de uitoefening van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de minister van Defensie tot het afgeven, weigeren of intrekken van een verklaring.
[..]
Artikel 2 Beoordelingsperiodes Pro
1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar.
[…]
Artikel 3 Onvoldoende Pro gegevens
[..]
2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 [..], kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde Pro beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
b. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
a. de bestemming(en);
b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
c. de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
d. de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
Artikelsgewijze toelichting
[..]
Artikel 3 Onvoldoende Pro gegevens
[..]
Tweede lid
In beginsel wordt een periode van minimaal zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland binnen de beoordelingsperiode van het betreffende veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. (..) Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspannings-verplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoons-gegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. [..] Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. [..]
Derde lid
Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonder-zoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. De bevoegdheid af te wijken van het tweede lid vloeit voort uit de wens aansluiting te zoeken bij de praktijk dat personen in het kader van werk, studie of toerisme (van henzelf, een partner of een ander familielid) steeds vaker een periode in het buitenland verblijven. Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. [..]