Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/7644
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 28 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres,
V-nummer: [#]
(gemachtigde: mr. J. Werner),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.S.M. Rietveld, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een document waaruit haar rechtmatig verblijf blijkt als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), voor verblijf bij haar dochters [dochter 1] en [dochter 2] , afgewezen.
Bij besluit van 13 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Beide zaken zijn op de zitting van 23 juni 2021 behandeld. Bij uitspraak van 23 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. Tegelijk is de behandeling van het beroep verwezen naar de meervoudige kamer.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het griffierecht
1. Aan eiseres is bij brief van 23 november 2020 meegedeeld dat de rechtbank vooralsnog afziet van het heffen van griffierecht. Gelet op de overgelegde gegevens wijst de rechtbank het verzoek om geen griffierecht te heffen definitief toe.
De achtergrond van de aanvraag van eiseres
2. Eiseres stelt dat zij de Keniaanse nationaliteit heeft en is geboren op [geboortedatum] 1994. Zij is in 2009 vanuit haar land van herkomst naar België gereisd en heeft daar een Nederlandse man, [naam 1] leren kennen. Eiseres heeft met hem twee dochters gekregen: [dochter 1] , geboren op [geboortedatum] 2016 in België en [dochter 2] , geboren op [geboortedatum] 2018 in Nederland. Eiseres heeft het ouderlijk gezag over haar dochters. De heer [naam 1] heeft [dochter 1] op 2 mei 2017 erkend. De rechtbank heeft het ouderschap van de heer [naam 1] over [dochter 2] bij beschikking van 6 maart 2019 vastgesteld. Beide dochters hebben de Nederlandse nationaliteit.
De eerste aanvraag
3. Eiseres heeft eerder op 22 mei 2018 eenzelfde soort aanvraag ingediend. Die aanvraag is afgewezen en dit is in rechte vast komen te staan. [1] Aan die afwijzing is ten grondslag gelegd dat eiseres haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond en evenmin heeft aangetoond dat zij daadwerkelijk de moeder is van [dochter 1] . Zij heeft namelijk een vals paspoort overgelegd en het overgelegde DNA-onderzoek is onvoldoende om haar identiteit en nationaliteit aan te tonen. Zij verkeert ook niet in bewijsnood.
Deze aanvraag
4. Bij deze aanvraag van 13 januari 2020 heeft eiseres de volgende stukken overgelegd om haar identiteit en nationaliteit en de gezinsband met [dochter 1] te onderbouwen:
- begeleidend schrijven van haar gemachtigde van 13 januari 2020;
- geboortecertificaat met als datum van registratie 29 juni 2018;
- verklaring documentenonderzoek van het geboortecertificaat;
- aanvraag paspoort van 30 januari 2019;
- ‘ emergency certificate’ van 18 november 2019, afgegeven door de Keniaanse ambassade;
Het bestreden besluit
5. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen, omdat eiseres geen geldig document voor grensoverschrijding, geldige identiteitskaart of een ander stuk waaruit haar nationaliteit en identiteit ondubbelzinnig blijkt, heeft overgelegd. De bij deze aanvraag ingediende documenten vallen daar niet onder en niet is gebleken dat zij geen stukken kan verkrijgen die dat wel doen. Pas als haar identiteit en nationaliteit is vastgesteld, kan daadwerkelijk worden vastgesteld of zij de ouder is van haar gestelde dochters, of zij derdelander is en of er contra-indicaties zijn, zoals een verblijfsrecht in een andere lidstaat van de Europese Unie (EU) of dat sprake is van openbare orde-aspecten. Verweerder verwijst ter onderbouwing van deze overwegingen onder meer naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 17 februari 2005, Oulane. [4] Verweerder concludeert dat eiseres niet voldoet aan voorwaarde a genoemd in paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc).
De beroepsgronden
6. Eiseres voert aan dat de beleidsregel van paragraaf B10/2.2 van de Vc, en dan specifiek de voorwaarde over het leveren van bewijs van de identiteit en nationaliteit geen, dan wel een onvoldoende, kenbare juridische grondslag heeft en daarom onverbindend moet worden verklaard. Volgens eiseres heeft deze beleidsregel namelijk geen basis in artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) en evenmin in de jurisprudentie van het Hof. Alleen de afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander en de Unieburger is dus bepalend bij deze aanvraag, aanvullende eisen kunnen volgens eiseres niet worden gesteld. Eiseres verwijst naar een rapport van Defence for Children van 13 oktober 2021 en een notitie van mr. dr. [naam 2] van 14 oktober 2021. Bij twijfel hieraan verzoekt zij de rechtbank hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.
Volgens eiseres wordt in deze beleidsregel ook ten onrechte een hogere eis gesteld aan het bewijs van de identiteit en nationaliteit bij vreemdelingen die geen grensoverschrijdingsdocument of identiteitskaart kunnen overleggen.
Eiseres stelt verder dat zij met de door haar overgelegde documenten voldoende bewijs levert van haar identiteit en nationaliteit en voldoende aannemelijk maakt dat zij in bewijsnood verkeert om meer bewijs te leveren. Verder stelt zij dat zij al voldoet aan de eis van derdelander zijn, gelet op het terugkeerbesluit dat tegen haar is uitgevaardigd.
Verder betoogt zij dat het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel in het geding is bij deze afwijzing en dat verweerder zich geen rekenschap geeft van de urgente belangen van haar minderjarige kinderen. Dit is volgens eiseres strijdig met artikel 24 van Pro het Handvest van de grondrechten van de EU (het Handvest).
Tot slot stelt zij dat verweerder niet heeft mogen afzien van horen in de bestuurlijke fase.
Dit alles maakt volgens eiseres dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Is er een juridische grondslag voor de voorwaarde over de identiteit en nationaliteit?
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de voorwaarde kan stellen dat de vreemdeling zijn identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk maakt. Dit is een algemeen uitgangspunt bij aanvragen om op het grondgebied van een lidstaat te mogen verblijven. Dat dit ook in het Unierecht een uitgangspunt is, blijkt, zoals verweerder terecht stelt, afdoende uit het arrest Oulane. In dat arrest heeft het Hof namelijk geoordeeld dat een lidstaat het bewijs van identiteit en nationaliteit mag verlangen indien de persoon op zijn grondgebied wenst te verblijven. Het Hof heeft verder geoordeeld dat, indien de betrokkene geen geldig paspoort of geldige identiteitskaart overlegt, maar zijn nationaliteit niettemin ondubbelzinnig kan aantonen met andere middelen, de lidstaat zijn verblijfsrecht niet mag betwisten op de enkele grond dat de betrokkene geen paspoort of identiteitskaart heeft overgelegd.
Verweerder betoogt ook terecht dat het duidelijk maken van de identiteit en nationaliteit ook van belang is om vast te stellen of de vreemdeling een derdelander is en of er contra-indicaties zijn die in de weg staan aan het toestaan van verblijf van die vreemdeling, zoals bijvoorbeeld het hebben van rechtmatig verblijf in een andere lidstaat of het bestaan van openbare orde-aspecten. Ook wat in deze zaak speelt, namelijk dat eiseres zelf twijfel heeft gezaaid over haar gestelde identiteit en nationaliteit door in een andere procedure een vervalst of vals document te overleggen, kan zo’n contra-indicatie zijn.
De stelling van eiseres dat het belang van het bewijzen van de identiteit en nationaliteit alleen is gelegen in het vaststellen of voldaan wordt aan de eis van het derdelanderschap, is dus onjuist.
Verder is de stelling van eiseres dat uit de jurisprudentie van het Hof, bijvoorbeeld uit het arrest Chavez Vilchez [5] , niet blijkt dat de voorwaarde kan worden gesteld dat de vreemdeling zijn of haar nationaliteit en identiteit duidelijk moet maken, op zichzelf juist. Zoals de rechtbank al heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 januari 2019 [6] , betekent dit echter niet dat dit vereiste daarom niet geldt. Het Hof heeft zich in haar arresten over dit punt niet uitgelaten. Zo was de identiteit en nationaliteit van de vreemdelingen in het arrest Chavez Vilchez geen onderwerp van het geschil.
7.1
De conclusie is dat er een afdoende, Unierechtelijke juridische grondslag is voor het beleid van verweerder in paragraaf B10/2.2 van de Vc, dat wil zeggen specifiek voor de voorwaarde dat de vreemdeling zijn identiteit en nationaliteit duidelijk maakt. Nu de rechtbank daarover niet twijfelt, ziet zij geen reden hierover prejudiciële vragen te stellen, zoals eiseres heeft verzocht. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Geldt er een zwaardere bewijslast voor vreemdelingen zonder documenten?
8. De rechtbank volgt de stelling van eiseres dat een hogere eis wordt gesteld aan het bewijs van de identiteit en nationaliteit bij vreemdelingen die geen grensoverschrijdingsdocument of identiteitskaart kunnen overleggen, niet. In paragraaf B10/2.2 van de Vc staat hierover:
“a. de vreemdeling moet zijn identiteit en nationaliteit aannemelijk maken door het overleggen van een geldig document voor grensoverschrijding of een geldige identiteitskaart. Als de vreemdeling hieraan niet kan voldoen, moet hij zijn identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig aantonen met andere middelen.”
De woorden “aannemelijk maken” lijken een minder zware bewijslast in te houden dan “ondubbelzinnig aantonen”, maar iemand die een geldig grensoverschrijdingsdocument zoals een paspoort of een identiteitskaart overlegt, toont daarmee ondubbelzinnig zijn identiteit en nationaliteit aan. Het komt dus op hetzelfde neer; de voorwaarde is dat de vreemdeling zijn identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk moet maken. Er geldt dus geen zwaardere bewijslast voor vreemdelingen zonder documenten en deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Heeft eiseres haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk gemaakt?
9. Eiseres betoogt dat zij middels het emergency certificate een geldig grensoverschrijdingsdocument of identiteitskaart heeft overgelegd waarmee zij haar identiteit en nationaliteit duidelijk heeft gemaakt. De rechtbank volgt dit betoog niet. De juistheid ervan blijkt ook niet uit de door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2016. [7] Het emergency certificate moet worden gelijkgesteld aan een laissez-passer. Zo’n document is slechts in zoverre een grensoverschrijdingsdocument, dat het uitsluitend bedoeld is voor een eenmalige reis naar het land dat het heeft afgegeven, maar het is niet geschikt om voor andere doeleinden grenzen te passeren. Het kan dan ook niet worden gelijkgesteld met bijvoorbeeld een paspoort. Verder kan zo’n document niet worden aangemerkt als een bewijs van de identiteit en nationaliteit, tenzij duidelijk uit het document blijkt dat het op brondocumenten is gebaseerd en welke dat zijn. In het geval van eiseres is in het emergency certificate echter opgenomen dat het is opgemaakt op basis van een interview met eiseres, dat zij heeft verklaard Keniaanse te zijn en dat de ambassademedewerker geen reden heeft om daaraan te twijfelen. Niet is vermeld waarom de medewerker geen reden heeft voor twijfel. Met dit document heeft eiseres haar identiteit en nationaliteit dus niet overtuigend duidelijk gemaakt.
9.1
De vraag is vervolgens of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet aan een geldig grensoverschrijdingsdocument of identiteitskaart kan komen. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat zij dit niet aannemelijk heeft gemaakt en dus niet voldoende inspanningen heeft verricht om aan zo’n document te komen. De stelling van eiseres dat zij niet kan terugkeren naar Kenia omdat zij dan haar minderjarige kinderen moet meenemen en hen dan het nuttig effect wordt ontnomen van hun rechten als Unieburgers, treft geen doel. Eiseres betwist namelijk niet dat zij feitelijk in staat is om tijdelijk af te reizen naar Kenia, al dan niet samen met de kinderen. Daar komt bij dat eerst nadat zij haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk heeft gemaakt, kan worden vastgesteld of zij voldoet aan alle eisen van deze aanvraag en dus in hoeverre de rechten van de kinderen als Unieburgers in geding zijn.
9.2
Uit het voorgaande volgt dat verweerder volgens zijn beleid in paragraaf B10/2.2 van de Vc niet meer hoeft te beoordelen of eiseres op andere wijze haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk heeft gemaakt.
Verweerder stelt overigens terecht dat eiseres ook dat niet heeft gedaan met het overleggen van het emergency certificate, de geboorteakte en de beschikkingen van de rechtbank. De overgelegde geboorteakte is na onderzoek echt bevonden. Dit document bewijst op zichzelf echter niet de gestelde identiteit en nationaliteit, nu het geen foto van eiseres bevat en de nationaliteit niet is vermeld. Ook als deze geboorteakte wordt bezien in samenhang met het emergency certificate is naar het oordeel van de rechtbank de identiteit en nationaliteit van eiseres niet voldoende duidelijk gemaakt, gelet op wat daarover is overwogen onder 9. De beschikkingen van de rechtbank zijn, anders dan eiseres betoogt, ook niet geschikt om haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk te maken. Verweerder acht terecht van belang dat het gaat om geheel andere procedures, waaraan andere belangen ten grondslag liggen. Verder stelt verweerder terecht dat uit die beschikkingen niet blijkt dat de rechter zich baseert op brondocumenten waaruit de identiteit en nationaliteit van eiseres blijkt. In de beschikking van 6 maart 2019 is de rechter voor de vaststelling van het toepasselijk recht ervan uitgegaan dat eiseres de Keniaanse nationaliteit heeft, maar heeft daarbij niet toegelicht op grond waarvan hij tot die vaststelling is gekomen. In de beschikking van 6 november 2019 heeft de rechter bij de beoordeling van zijn bevoegdheid geoordeeld dat eiseres naar alle waarschijnlijkheid de Keniaanse nationaliteit heeft, maar ook hier is niet gemotiveerd waarop dit is gebaseerd. De rechtbank leest in deze beschikkingen dan ook geen ‘feitenvaststelling door de civiele rechter’ zoals in de door eiseres genoemde uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Middelburg, van 14 september 2021. [8] Haar beroep op die uitspraak slaagt daarom niet en dat in de betrokken beschikkingen wordt uitgegaan van de Keniaanse nationaliteit, bindt verweerder niet.
9.3
De conclusie is dat eiseres haar identiteit en nationaliteit niet overtuigend duidelijk heeft gemaakt.
Volgt al uit het terugkeerbesluit dat eiseres derdelander is?
10. Voor zover eiseres betoogt dat zij al voldoet aan de eis van derdelanderschap omdat er tegen haar een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, volgt de rechtbank dat betoog niet. Verweerder stelt daartegenover namelijk dat voor het terugkeerbesluit is uitgegaan van haar verklaringen over haar gestelde nationaliteit maar dat voor het overtuigend duidelijk maken van de nationaliteit voor deze aanvraag een hogere maatstaf geldt. De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt. Het terugkeerbesluit brengt daarom niet al met zich mee dat eiseres voldoet aan de eis van het zijn van een derdelander. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Zijn het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel en de belangen van het kind in het geding?
11. De rechtbank volgt het betoog van eiseres dat de toets aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, in het bestreden besluit en in verweerders toelichting daarop ter zitting, niet volstaat. Ook volgt de rechtbank het betoog dat verweerder zich in het bestreden besluit onvoldoende rekenschap geeft van de zwaarwegende belangen van de minderjarige kinderen. Verweerders beoordeling op deze punten is niet zorgvuldig en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank motiveert dit als volgt.
11.1
Bij de toetsing aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel moet de bestuursrechter toetsen of het vasthouden aan (beleids)regels noodzakelijk is, geschikt is voor het te bereiken doel, en evenwichtig is. Dat betekent in dit geval dat de rechtbank ook moet toetsen of het strikt vasthouden aan de voorwaarde dat eiseres haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk moet maken en het daarbij tegenwerpen dat er geen sprake is van bewijsnood, wel noodzakelijk en evenwichtig is. Het betoog van verweerder ter zitting dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel alleen van belang is voor de vraag hoe strikt bepaalde eisen gesteld mogen worden, volgt de rechtbank dus niet.
11.2
De rechtbank stelt verder vast dat eiseres de verzorgende ouder is van twee, nog zeer jonge, Nederlandse kinderen. De kinderen wonen bij haar. Zij wonen vanaf 12 februari 2018 met zijn drieën in de maatschappelijke gezinsopvang bij [naam 3] . [naam 3] omschrijft hun situatie, gelet op onder meer de duur van hun verblijf in de gezinsopvang, als schrijnend. [9] De rechtbank begrijpt uit de informatie van het Centrum van jeugd en gezin [10] dat de vader van de kinderen betrokken is bij het gezin en eiseres helpt met de opvoeding en verzorging van de kinderen.
11.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar wat de consequenties zijn van het strikt vasthouden aan de voorwaarde dat eiseres haar identiteit en nationaliteit overtuigend duidelijk moet maken en het daarbij tegenwerpen dat er geen sprake is van bewijsnood. Van zo’n onderzoek geeft het bestreden besluit in ieder geval geen blijk. Zo is in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom dit noodzakelijk en vooral ook evenwichtig is. Met name heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar de zwaarwegende belangen van de minderjarige kinderen en de volgens zowel [naam 3] , als de gemachtigde van eiseres schrijnende situatie waarin zij zich al jaren bevinden. Daarbij lag het op de weg van verweerder om bij zijn beoordeling te betrekken dat eiseres feitelijk de hoofdverzorger is van de minderjarige kinderen. Als zij zelf naar Kenia afreist om documenten te verkrijgen, is dat wellicht tijdelijk, maar zij laat dan wel haar minderjarige kinderen achter, die zich volgens [naam 3] inmiddels al bijna vier jaar in een schrijnende situatie bevinden. Hiervan heeft verweerder zich geen rekenschap gegeven. Verweerder had ook de mogelijke consequentie dat eiseres samen met haar kinderen moet afreizen naar Kenia omdat zij de hoofdverzorger is, bij de beoordeling van de evenredigheid moeten betrekken. Ook dat heeft verweerder niet gedaan. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde gesteld dat eiseres samen met de kinderen naar Kenia kan reizen en dat haar, als zij haar identiteit en nationaliteit alsnog overtuigend duidelijk maakt met documenten of aannemelijk maakt dat zij in bewijsnood verkeert, vervolgens eventueel een faciliterend visum kan worden verstrekt om met de kinderen terug te reizen naar Nederland. Hoe reëel dit is en welke duur van een verblijf in Kenia voor de kinderen volgens hem nog acceptabel is, heeft verweerder echter niet toegelicht. Verweerder heeft dit ten onrechte niet onderzocht en evenmin betrokken in zijn beoordeling.
Bij het voorgaande is van belang dat eiseres wel enige documentatie heeft ingebracht, waaronder een geboorteakte afgegeven door de Keniaanse autoriteiten die echt is bevonden. Ook dit dient verweerder bij een evenredigheidsbeoordeling mee te wegen en dat heeft verweerder niet gedaan.
11.4
Deze beroepsgronden slagen dus.
11.5
In aansluiting op de overwegingen hiervoor, overweegt de rechtbank dat verweerder, gelet op de zwaarwegende belangen van de kinderen, in dit geval om die reden al niet heeft kunnen concluderen dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Daarbij is van belang dat verweerder ter zitting bij de evenredigheidsbeoordeling aspecten heeft betrokken die niet kenbaar in het bestreden besluit zijn betrokken, namelijk de gestelde korte terugkeer naar Kenia en de mogelijkheid om met een faciliterend visum terug te keren. De beroepsgrond dat sprake is van schending van de hoorplicht in bezwaar slaagt dus ook.
Het terugkeerbesluit
12. Voor zover eiseres nog aanvoert dat bij het opleggen van het terugkeerbesluit onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van onder meer de kinderen, stelt de rechtbank vast dat de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit buiten het kader van deze procedure valt. Deze stelling behoeft dan ook geen bespreking.
Conclusie
13. Uit 11. tot en met 11.5 volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, nu verweerder nader onderzoek moet verrichten naar de af te wegen belangen en vervolgens een belangenafweging moet maken. De rechtbank bepaalt daarom dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar binnen tien weken na verzending van deze uitspraak.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de meervoudige kamer, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen tien weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, en mr. S. Ok en mr. H. Battjes, leden van de meervoudige kamer, in aanwezigheid van mr. drs. S.R.N. Parlevliet, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2022.
griffier voorzitter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll: