ECLI:NL:RBDHA:2022:3085

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/7690

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2022 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: S.C. Pardieck),

het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, verweerder

(gemachtigde: mr. N.N. Bontje).

Procesverloop

Bij besluit van 20 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op eisers verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Eiser heeft een bezwaarschrift ingediend.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift.

Bij besluit van 11 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt.

Verweerder heeft bij aanvullend besluit van 3 april 2020 opnieuw een aantal documenten openbaar gemaakt.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken.^[1]

Het onderzoek ter zitting heeft met behulp van beeldverbinding plaatsgevonden op 24 juni 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. [A] (senior bedrijfsjurist).

Bij tussenuitspraak van 29 juli 2020 (de tussenuitspraak)^[2]heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen drie maanden na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, het geconstateerde gebrek te herstellen.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullend besluit genomen op 27 november 2020. Op 3 mei 2021 heeft verweerder opnieuw een aanvullend besluit genomen.

Eiser heeft op beide besluiten een schriftelijke zienswijze gegeven.

Eiser heeft de rechtbank opnieuw toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken.

De rechtbank heeft schriftelijk een aantal vragen aan verweerder gesteld. Verweerder heeft deze vragen schriftelijk beantwoord.

De zaak is opnieuw behandeld op de zitting van 22 februari 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. [A] .

Overwegingen

Vooraf

1. Het beroep was gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep is van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 11 december 2018.^[3]De rechtbank stelt vast dat eiser geen belang meer heeft bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Voor zover het beroep daartegen is gericht, is het niet-ontvankelijk.

2. Het beroep heeft van rechtswege ook mede betrekking op de aanvullende besluiten van 3 april 2020, 27 november 2020 en 3 mei 2021, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.^[4]Hierna ziet de term ‘bestreden besluit’ op het oorspronkelijke besluit op bezwaar van 11 december 2018 en al de genoemde aanvullende besluiten gezamenlijk.

De tussenuitspraak

3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bestreden besluit geen stand kan houden wegens strijd met het motiveringsbeginsel.^[5]De rechtbank heeft overwogen dat verweerder om het gebrek te herstellen nader onderzoek moet doen naar aanwezige stukken die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, inzichtelijk moet maken welke uitzonderingsgrond is toegepast op een document of documentonderdeel en extensies van e-mailadressen alsnog openbaar moet maken. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

Zoekslag

4. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat er niet meer notulen van vergaderingen, nota’s en andere documenten over de problemen met de gezondheid van medewerkers op de locatie Ter Apel onder hem berusten. Zo valt de correspondentie van verweerder met de onderzoekscommissie onder deze gevraagde stukken. Weliswaar acht de rechtbank aannemelijk dat er niet veel stukken zijn, omdat het niet voor de hand ligt dat verweerder inhoudelijk heeft gecorrespondeerd met de onderzoekscommissie, maar er zijn, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, in ieder geval stukken over het instellen van de commissie. Deze stukken vallen binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek en verweerder diende hierover alsnog een besluit te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank vallen ook documenten met betrekking tot onderzoeken die de GGD Groningen voor verweerder heeft verricht die niet zien op het binnenklimaat binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Verder heeft de rechtbank het, gelet op het feit dat het gaat om een openbare aanbestedingsprocedure, niet aannemelijk geacht dat er naast de openbaar gemaakte onderhoudsrapporten niet meer documenten aanwezig zijn, zoals bijvoorbeeld brieven met een opdracht voor onderhoud. Ook zijn de in de onderhoudsrapporten genoemde raamovereenkomsten niet overgelegd.

5. In het aanvullende besluit van 27 november 2020 heeft verweerder gesteld dat hij ervan uitgaat dat hij niet (meer) beschikt over correspondentie van de heer [B] met de onafhankelijke onderzoekscommissie. Ten aanzien van de andere gevraagde documenten is binnen het COA een aanvullende zoekslag gemaakt. De voorzitter van de Ondernemingsraad (OR) heeft in zijn e-mailbox tien e-mails aangetroffen die verband houden met de onafhankelijke onderzoekscommissie. Deze zijn, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens, openbaar gemaakt. De locatiemanager van Ter Apel heeft een brief van de GGD Groningen van 13 april 2017 en een e-mailwisseling tussen de GGD Groningen en medewerker(s) van Ter Apel uit 2016 aangetroffen. Deze documenten zijn, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens, openbaar gemaakt. Van het bestaan van verdere correspondentie tussen het COA en de GGD Groningen is volgens verweerder niet gebleken. Verder is de onderhoudsovereenkomst met [bedrijf] voor het onderhoud aan werktuigbouwkundige en elektrotechnische bouw- en terrein gebonden installaties aangetroffen. Dit document is openbaar gemaakt. Bij besluit van 3 mei 2021 heeft verweerder medegedeeld dat in het archief van de onderzoekscommissie zes e-mailwisselingen en een bijlage zijn aangetroffen die niet eerder door de onderzoekscommissie openbaar zijn gemaakt. Verweerder heeft deze documenten openbaar gemaakt met uitzondering van namen en andere persoonsgegevens, zoals telefoonnummers, e-mailladressen en direct tot individuele personen herleidbare functieomschrijvingen.

6. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte weer alleen in de e-mailbox van de heer [B] heeft gezocht. Verweerder heeft bovendien helemaal geen nadere zoekslag uitgevoerd, maar simpelweg verwezen naar zijn eigen eerdere bevindingen uit april 2020. Ook heeft verweerder de herstelopdracht ten aanzien van de categorie “onderhoud” te beperkt opgevat. Uit het besluit van 27 november 2020 blijkt niet dat verweerder ook naar correspondentie over dit onderwerp heeft gezocht. Eiser begrijpt rechtsoverweging 6 van de tussenuitspraak zo dat verweerder werd opgedragen een nadere zoekslag te verrichten naar contacten met alle andere overheden en niet alleen de GGD Groningen. Eiser voert aan dat verweerder bij de andere destijds betrokken organen had moeten navragen of nog kopieën van correspondentie met de onderzoekscommissie voorhanden zijn, of op zijn minst tot doorzending op de voet van artikel 4 van Pro de Wob moeten overgaan. In reactie op het aanvullende besluit van 3 mei 2021 stelt eiser dat verweerder ten onrechte niet heeft gezocht in de persoonlijke archieven van de (gewezen) onderzoekscommissieleden.

7. De rechtbank is van oordeel dat de nadere zoekslag die verweerder heeft gemaakt voldoende is. Hiertoe overweegt zij het volgende.

Correspondentie tussen het COA en de onderzoekscommissie

Verweerder heeft desgevraagd toegelicht dat hij navraag heeft gedaan naar communicatie over het instellen van de onderzoekscommissie bij de personen die hier destijds bij betrokken waren. Verder heeft verweerder onderzoek gedaan in de e-mailbox van de heer [B] , de oud-bestuurder die destijds verantwoordelijk was voor de instelling van de commissie, en heeft hij uitvoerig met de heer [B] gesproken. Verweerder heeft toegelicht op welke wijze in de e-mailbox van de heer [B] is gezocht. Voor het nogmaals doorzoeken van de e-mailbox van de heer [B] heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien. Ook heeft verweerder navraag gedaan bij de voorzitter van de OR, die beschikte over de informatie die met de OR is gedeeld over de instelling van de onderzoekscommissie. Dat in de e-mailbox van de voorzitter van de OR berichten zijn aangetroffen die niet in de e-mailbox van de heer [B] zijn aangetroffen, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat verweerder ook e-mailboxen van andere medewerkers van het COA had moeten doorzoeken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder heeft gesteld dat de instelling van de onderzoekscommissie destijds uitsluitend via de heer [B] is gelopen.

Archief onderzoekscommissie

Verweerder heeft medegedeeld dat hij alle stukken uit het archief van de onderzoekscommissie openbaar heeft gemaakt. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn. De enkele stelling dat in het gepubliceerde archief alleen de voor het rapport gebruikte documenten zijn opgenomen en dat er niet gebruikte documenten in het archief zouden moeten zitten, is daartoe onvoldoende.

Onderhoud

Verweerder heeft gesteld dat hij een nadere zoekslag heeft gemaakt en daarbij een onderhoudsovereenkomst met [bedrijf] heeft aangetroffen. Verweerder heeft desgevraagd toegelicht dat hij navraag geeft gedaan bij de betrokken vastgoedregisseur en de betrokken inkoper en dat hij bij verschillende aanbestedingsjuristen heeft geverifieerd of er verder nog informatie is over opdrachten die verband houden met het onderhoud en werkzaamheden aan klimaatsystemen. De rechtbank ziet geen reden om ervan uit te gaan dat deze nadere zoekslag niet volledig is geweest. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ook heeft toegelicht dat de (praktische) contacten over het onderhoud in de regel telefonisch waren.

Correspondentie met andere overheden

De rechtbank heeft met rechtsoverweging 6 in de tussenuitspraak alleen ten aanzien van de GGD Groningen vastgesteld dat verweerder het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Verweerder hoefde daarom geen nader onderzoek te doen naar correspondentie met andere overheden. Overigens heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat uit verschillende gesprekken met de betrokken personen bleek dat het COA voor wat betreft het hoge aantal ziektegevallen inhoudelijk alleen met de GGD Groningen heeft gecommuniceerd. Gelet op het feit dat de GGD destijds aangaf dat de problematiek iets was voor de eigen arbodienst van het COA, is er volgens verweerder, los van de reeds openbaargemaakte informatie, verder geen contact geweest met andere overheden, zoals met het RIVM.

Doorzending

De rechtbank overweegt dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn dat er andere bestuursorganen over meer documenten zouden beschikken dan door verweerder openbaar zijn gemaakt. Gelet hierop hoefde verweerder het Wob-verzoek van eiser ook niet door te zenden aan andere bestuursorganen.

Toepassing uitzonderingsgronden

8. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat verweerder alsnog duidelijker dient te vermelden welke uitzonderingsgrond is toegepast op een document of documentonderdeel. Verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank niet volstaan met de stelling dat eiser uit de context kan opmaken om wat voor soort gegevens het gaat. Daar komt bij dat verweerder de geweigerde informatie wit heeft gemaakt, waardoor niet duidelijk is te zien waar iets is weggelakt.

9. Verweerder heeft bij het besluit van 27 november 2020 een inventaris opgesteld en bijgevoegd. In de inventaris is per document toegelicht of, en zo ja welke, gegevens zijn gelakt en welke uitzonderingsgrond(en) uit de Wob van toepassing zijn. Verweerder heeft bij brief van 28 januari 2021 medegedeeld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob abusievelijk niet is opgenomen in voornoemde inventaris.

10. Eiser voert aan dat verweerder niet kan volstaan met de herhaling van de stelling dat eiser uit de context kan opmaken om wat voor soort gegevens het gaat in de documenten waar meerdere uitzonderingsgronden van toepassing zijn. Verweerder stelt dat voor een gelakt bedrag “veelal” een €-teken staat, maar kennelijk niet altijd. Nu verweerder erkent dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob ten onrechte in het besluit van 27 november 2020 en de daarbij gevoegde inventarislijst ontbreekt staat vast dat het besluit strijdig is met het motiveringsbeginsel. Eiser merkt op dat wanneer bijvoorbeeld gelakt is aan het einde van een zin of alinea met een wit vlak, voor hem niet steeds kenbaar is dat is gelakt. Verweerder zou deze wit gelakte passages eenvoudig kunnen omzetten in zwartgelakte passages.

11. De rechtbank overweegt dat in de uitgebreide inventarislijst weliswaar per document is aangegeven welke uitzonderingsgronden zijn toegepast, maar dat uit de documenten zelf voor eiser nog steeds niet goed is af te leiden welke uitzonderingsgrond op welke gelakte passage op welke pagina is toegepast. De stelling van verweerder dat uit de context van de documenten voldoende duidelijk blijkt waar informatie is gelakt is nog steeds niet voldoende. Verweerder heeft het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek daarom onvoldoende hersteld. Voor zover verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob ten onrechte niet in het besluit van 27 november 2020 en de inventarislijst heeft opgenomen, heeft verweerder dit met de aanvullende motivering in de brief van 28 januari 2021 wel hersteld.

Niet openbaar gemaakte e-mailextensies

12. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat, hoewel verweerder heeft gesteld dat niet bedoeld is extensies van e-mailadressen weg te halen in de stukken, de rechtbank na kennisneming van de stukken heeft vastgesteld dat in meerdere e-mailberichten wel degelijk extensies zijn weggehaald. Verweerder diende deze alsnog openbaar te maken.

13. Bij het besluit van 27 november 2020 heeft verweerder de e-mails waarin abusievelijk e-mailextensies zijn gelakt nogmaals bijgevoegd in een versie waarin de e-mailextensies zichtbaar zijn.

14. De rechtbank heeft na kennisneming van de stukken vastgesteld dat verweerder de e-mailextensies alsnog openbaar heeft gemaakt.

Niet openbaar gemaakte functieomschrijvingen

15. Naar aanleiding van de bij het besluit van 3 mei 2021 openbaar gemaakte informatie voert eiser aan dat verweerder ten onrechte functieomschrijvingen heeft geweigerd openbaar te maken. Eiser betwist dat dit persoonsgegevens of gegevens met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer zijn. De functieaanduiding van een persoon ziet op zijn beroepshalve functioneren. Het openbaar maken van functieaanduidingen is volgens vaste juridprudentie van de hoogste bestuursrechter zelfs een alternatief voor het verstrekken van namen en andere persoonsgegevens, omdat aan de hand van de functieaanduidingen voor de Wob-verzoeker “inzichtelijk is op welk moment een medewerker met een bepaalde functie betrokken is geweest”.^[6]

16. De rechtbank is van oordeel dat de niet openbaar gemaakte functieomschrijvingen direct herleidbaar zijn tot individuele personen. Door het openbaar maken van die functieonschrijvingen zouden de namen van de medewerkers bekend kunnen worden. Uit de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.^[7]Eiser heeft niet onderbouwd waarom in dit geval het belang van openbaarmaking zwaarder moet wegen dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De stelling dat hij wil weten wat de functie was van iemand die een bepaalde handeling heeft verricht is onvoldoende concreet.

Redelijke termijn

17. Eiser heeft verzocht om een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn, omdat na het indienen van het bezwaar ruim drie jaar zijn verstreken.

18. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn is overschreden. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar mag duren.^[8]Sinds het indienen van het bezwaarschrift op op 31 mei 2018 en de uitspraak van vandaag zijn meer dan drie en een half jaar verstreken. Er zijn geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn in dit geval pas na meer dan twee jaar is overschreden. Dit betekent dat de procedure bijna tweeëntwintig maanden te lang heeft geduurd. In zaken waarin een bestuurlijke lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan.^[9]De rechtbank ziet geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiser toe te kennen bedrag € 2.000,-. De rechtbank zal verweerder daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan eiser als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.

Conclusie

19. Gelet op de overwegingen in deze uitspraak en op die in de tussenuitspraak is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel. Nu het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet volledig is hersteld met de aanvullende besluiten, moet verweerder een nieuw besluit nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.

20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.415,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus (2x), 1 punt voor het verschijnen op de nadere zitting na tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). De rechtbank ziet geen aanleiding voor het toepassen van een hogere wegingsfactor. De stelling van eiser dat de proceshouding van verweerder en de stroperige besluitvorming hem er steeds toe noopt opnieuw in de pen te klimmen, is hiervoor onvoldoende. Dat geldt ook voor de stelling van eiser dat de zaak door de drie aanvullende besluiten een bovengemiddelde omvang heeft bereikt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het motiveringsbeginsel is geschonden;

- draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 2.000,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.415,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. D. Biever en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Vernietiging besluit COA wegens strijd motiveringsbeginsel en toekenning schadevergoeding redelijke termijnoverschrijding