Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/7887
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2022 in de zaak tussen
Beter Wonen Gouda, te Gouda, eiseres
(gemachtigde: C.A. Renes en P.P. Jaspers),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Wonen, verweerder
(gemachtigde: dr. E.M. Peeters),
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: Stichting Mozaïek Wonen, te Gouda en Woningstichting Gouderak, te Krimpenerwaard
(gemachtigde voor beiden: mr. J.J. Turenhout).
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder goedkeuring verleend aan de fusie tussen Stichting Mozaïek Wonen (MW) en Woningstichting Gouderak (WG).
Bij besluit van 8 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde partij is verschenen: [A] , [B] en [C].
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Verweerder heeft goedkeuring verleend aan de fusie tussen de woningcorporaties MW (verkrijgende partij) en WG (verdwijnende partij), omdat uit de voorhanden stukken blijkt dat WG niet langer in staat is om met haar werkzaamheden naar redelijkheid bij te dragen aan het volkshuisvestingbeleid van gemeente Krimpenerwaard. [1] Ook is er geen sprake van gronden op basis waarvan de fusie moet worden geweigerd. [2] De fusie is daarom op 30 december 2020 geëffectueerd. Eiseres komt op voor de belangen van de huurders van MW in Gouda en kan zich niet verenigen met deze fusie.
Wat zijn de geldende regels?
2. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Ten eerste voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van zijn volkshuisvestelijke uitzonderingsbevoegdheid, omdat WG op korte en lange termijn in staat is haar maatschappelijke opgave uit te voeren. Eiseres onderstreept dat de gemeente Krimpenerwaard haar tevredenheid heeft uitgesproken over de samenwerking en de prestatieafspraken met GW. Ook is er geen sprake van een financiële saneringssituatie, omdat WG een financieel gezonde organisatie is. Verweerder heeft haar instemmingsrecht dan ook niet mogen passeren op basis van de uitzonderingsgrond zoals neergelegd in artikel 53, tweede lid, van de Woningwet. Ten tweede, betoogt eiseres dat verweerder heeft nagelaten alternatieven voor de fusie te onderzoeken. Ten derde, stelt zij dat de belangen van de Goudse huurders onvoldoende zijn meegewogen, omdat MW nu gedwongen is haar investeringscapaciteit en aandacht over een extra gemeente te verdelen. De inspanningen van MW ten behoeve van de Goudse huurders lijden hieronder. Ten vierde, is de lokale binding beter gewaarborgd met een fusie binnen de gemeente Krimpenerwaard. Tot slot betoogt eiseres dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit sprake is geweest van vooringenomenheid. Ter onderbouwing van haar beroepsgronden verwijst zij onder meer naar de zienswijze van gemeente Krimpenerwaard op het fusievoornemen, de fusie-effectrapportage, uitgevoerd door het onafhankelijk bureau Atrivé, en het toezichtoordeel van de Autoriteit woningcorporaties (Aw).
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Procesbelang
4. De rechtbank moet eerst oordelen over de vraag of eiseres procesbelang heeft bij deze procedure. Eiseres wil met het beroep bereiken dat de fusie wordt teruggedraaid. De rechtbank overweegt dat het verzoek om de fusie terug te draaien buiten de reikwijdte van dit geschil valt. De rechtbank zal enkel het bestreden besluit beoordelen en nagaan of het instemmingsrecht is doorkruist en de huurders in hun belangen zijn geschaad. De rechtbank is van oordeel dat eiseres hiermee voldoende processueel belang heeft bij het beroep.
Volkshuisvestelijke uitzonderingsgrond
5. De rechtbank overweegt dat de uitzonderingsgrond zoals neergelegd in artikel 53, tweede lid, van de Woningwet verweerder de bevoegdheid geeft tot goedkeuring van een voorgenomen fusie, zonder de vereiste instemming van een huurdersorganisatie, als de toegelaten instelling te maken heeft een financiële saneringssituatie (a) of niet meer naar redelijkheid kan bijgedragen aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid in de gemeente waar zij feitelijk werkzaam is (b). Verweerder heeft in dit geval goedkeuring verleend op grond van het bepaalde sub b, omdat WG tekortschiet in zijn volkshuisvestelijke prestaties in de gemeente Krimpenerwaard, en niet op grond van een financiële saneringssituatie als bedoeld in sub a. De rechtbank zal daarom niet ingaan op de aangevoerde gronden voor zover die inhouden dat geen sprake zou zijn van een financiële noodsituatie van WG.
6. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat WG feitelijk tekortschiet in zijn bijdrage aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid. Zo heeft WG de in 2017 opgestelde plannen ten aanzien van het beleid over thema’s als verduurzaming niet uitgevoerd, waardoor er geen bijdrage is geleverd aan het beperken van de woonlasten. Ook heeft WG sinds 2018 volkshuisvestelijke activiteiten op het gebied van energie en klimaat stilgezet in de verwachting dat dit kwalitatief gezien beter en goedkoper kan worden verricht door een fusiecorporatie. WG heeft geen (nieuw)bouwplannen ontwikkeld of woningen toegewezen aan mensen die urgentie hebben aangevraagd, mensen die uitstromen uit instellingen of statushouders. Als gevolg hiervan is WG de gemaakte prestatieafspraken met de gemeente niet nagekomen.
7. Verder geeft verweerder aan dat WG per 8 maart 2017 onder verscherpt toezicht is geplaatst door de Aw. WG heeft in dit kader een herstelplan met verbetermaatregelen opgesteld. Weliswaar is het verscherpt toezicht opgeheven, maar uit het toezichtoordeel van de Aw blijkt dat de organisatie van WG op volkshuisvestelijk gebied problematisch is en er in de toekomst herstelmaatregelen moeten worden genomen. Dit blijkt onder meer uit de volgende passage:
‘Woningstichting Gouderak heeft een ambitieuze begroting voor de komende jaren. De geplande investeringen brengen projectrisico’s met zich mee die in voldoende mate beheerst zullen moet worden. Dit speelt des te meer gezien de kleine omvang van de werkorganisatie bij Woningstichting Gouderak. U heeft aangegeven externe expertise binnen te zullen halen om u te ondersteunen bij de projectbeheersing. (..) U bent voornemens in de komende maanden een aanvullend onderzoek te laten doen naar de toekomstmogelijkheden van het bezit van Woningstichting Gouderak, zodat u goed onderbouwde beslissingen kunt nemen. Hierbij kijkt u naar de toekomstige woningbehoefte in Gouderak en naar wat technisch en financieel wijs is. Ik verzoek u mij op de hoogte te stellen van dit onderzoek’.
8. Tot slot verwijst verweerder naar de door Atrivé opgestelde fusie-effectenrapportage en de zienswijze van gemeente Krimpenerwaard, waaruit naar voren komt dat WG een gebrek aan capaciteit en professionaliteit heeft. Atrivé heeft in het rapport opgemerkt dat WG wegens hetzelfde gebrek in de toekomst, mede gelet op de verduurzamingsopgave in de woningcorporatiesector, niet zelfstandig kan voortbestaan. Hierbij wordt benadrukt dat de organisatie van WG klein en kwetsbaar is en de financiële continuïteit niet kan worden gewaarborgd. Het feit dat de gemeente Krimpenerwaard haar tevredenheid heeft geuit over de samenwerking met WG en de gemaakte prestatieafspraken, laat onverlet dat zij niet afwijzend tegenover de fusie staat.
‘Met inachtneming dat volkshuisvestelijke opgaven na de fusie in Gouderak waargemaakt zullen worden, staan wij niet afwijzend tegenover een fusie van uw corporatie met Stichting Mozaiek Wonen.’
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aldus toereikend heeft gemotiveerd en in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat WG niet in staat is toepassing te geven aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid en het instemmingsrecht van eiseres op grond van artikel 53, tweede lid, onder b, van de Woningwet heeft mogen passeren.
Alternatieve samenwerkingsvormen
10. De rechtbank overweegt dat verweerder op grond van artikel 53, vierde lid, onder a, van de Woningwet zijn goedkeuring aan de voorgenomen fusie moet onthouden als niet aannemelijk is gemaakt dat het belang van de volkshuisvesting met een fusie beter gediend is dan met andere vormen van samenwerking tussen toegelaten instellingen en andere rechtspersonen of vennootschappen.
11. Anders dan eiseres stelt, is het niet aan verweerder, maar aan de verzoekende corporatie, om aannemelijk te maken dat het belang van de volkshuisvesting met die fusie beter is gediend dan met andere vormen van samenwerking. Verweerder krijgt een fusievoornemen voorgelegd en moet dit beoordelen. Het feit dat uit de zienswijze van de gemeente Krimpenerwaard naar voren komt dat zij de voorkeur had voor een fusie met een andere corporatie, betekent niet dat verweerder had moeten toetsen of een dergelijke fusie mogelijk is.
12. Verder blijkt uit het door Atrivé opgestelde perspectiefnotitie dat samenwerkingsmogelijkheden van WG met drie andere woningcorporaties in de gemeente Krimpenerwaard is onderzocht. Een poging tot fusie tussen deze vier corporaties is echter mislukt, omdat de huurdersverenigingen het niet eens waren met de voorwaarden voor de fusie. Vervolgens is de fusie tussen GW en MW onderzocht. Voorafgaand aan het fusievoornemen is gekeken naar de mogelijkheid dat MW en GW een intensieve samenwerking aangaan, waarbij de corporaties als rechtspersoon blijven bestaan. De conclusie was dat vormen van samenwerking waarbij WG zelfstandig blijft voortbestaan voor de toekomst, mede gelet op de hoge bedrijfslasten en de personele bezetting, geen reële optie is. Het aangaan van een samenwerking zou dan ook niet de meerwaarde hebben van een fusie. De fusie met MW mag dan niet de eerste voorkeur zijn geweest van de gemeente, maar uit de notitie blijkt dat MW op volkshuisvestelijke aspecten als beste aansluit bij WG.
13. Gelet op het voornoemde overweegt de rechtbank dat verweerder de alternatieve vormen van samenwerking en andere fusiemogelijkheden in voldoende mate heeft onderzocht.
Onevenredige benadeling Goudse huurders
14. Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de bijdrage die van MW wordt gevraagd aan het gemeentelijke volkshuisvestelijk beleid in de gemeente Krimpenerwaard, er niet toe leidt dat de Goudse huurders onevenredig worden benadeeld. Uit de fusie-effectrapportage blijkt dat de fusie niet ten koste gaat van de eigen investeringscapaciteit en inzet van MW. Gezien de beperkte omvang van WG ten opzichte van MW zal ook de financiële positie van MW nagenoeg gelijk blijven. Bovendien heeft eiseres haar standpunt over de onevenredige benadeling van de Goudse huurders als gevolg van de fusie niet met feiten heeft onderbouwd.
Lokale binding
15. Voor zover eiseres stelt dat de lokale binding van de Goudse huurders verloren gaat met de fusie, overweegt de rechtbank dat het relativiteitsvereiste op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond. Er bestaat geen verband tussen de beroepsgrond en het belang waarin eiseres door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. [3] Het aspect van de lokale binding is nadrukkelijk van belang voor de huurders van WG. Eiseres beroept zich op een algemeen belang waarvoor zij niet in rechte kan opkomen.
Vooringenomenheid ambtenaar
16. Eiseres stelt dat een ambtenaar van verweerder vooringenomen heeft gehandeld doordat hij bij de voorbereiding van het bestreden besluit intern om verduidelijking heeft verzocht over de voorgenomen fusie. Hierna is een interne notitie opgesteld waarin staat dat ‘een fusie tussen genoemde ti’s de enige juiste is’, waarbij ti’s staat voor toegelaten instellingen MW en WG. Verweerder had de betrokken woningcorporaties om verduidelijking moeten verzoeken en niet moeten uitgaan van interne bronnen.
17. De rechtbank overweegt dat de vooringenomenheid van de ambtenaar niet is komen vast te staan. De ambtenaar heeft verzocht om verduidelijking van de vraag wat het gevolg is voor WG als zij onder bijzonder beheer wordt gebracht om zo meer context te krijgen bij de voorgenomen fusie. Daarbij is de interne notitie door een andere medewerker opgesteld dan degene die het besluit heeft genomen.
18. Het beroep is ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Abdolbaghai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Woningwet 2020
Artikel 42
1. De toegelaten instelling draagt met haar werkzaamheden naar redelijkheid bij aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is. De eerste volzin is niet van toepassing, zolang de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten geen bescheiden aan de toegelaten instelling hebben verstrekt, waarin zij op hoofdlijnen een toegelicht inzicht verschaffen in hun voorgenomen volkshuisvestingsbeleid, waarover zij met betrekking tot onderwerpen waarbij andere gemeenten een rechtstreeks belang hebben overleg hebben gevoerd met de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten.
[..]
Artikel 53
1. Een toegelaten instelling gaat slechts een fusie als bedoeld in artikel 309 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek aan, indien zij daarbij het vermogen van een of meer andere rechtspersonen onder algemene titel verkrijgt, of een andere toegelaten instelling daarbij haar vermogen onder algemene titel verkrijgt.
2. Een verzoek van een toegelaten instelling om goedkeuring van een voorgenomen fusie waarbij zij betrokken is, omvat in elk geval de door haar voorziene gevolgen van die fusie voor de volkshuisvesting in de gemeenten waar de toegelaten instelling die uit die fusie voortkomt voornemens is feitelijk werkzaam te zijn. Die toegelaten instelling voert overleg over dat verzoek met de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten, alsmede met de in het belang van de huurders van haar woongelegenheden werkzame huurdersorganisaties als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet op het overleg huurders verhuurder. Zij dient een zodanig verzoek niet in dan nadat de in het belang van de huurders van haar woongelegenheden werkzame huurdersorganisaties als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet op het overleg huurders verhuurder, aan haar hebben medegedeeld of zij met de voorgenomen fusie instemmen. Indien die organisaties niet met de voorgenomen fusie instemmen, kan Onze Minister die fusie slechts goedkeuren, indien daardoor naar zijn oordeel wordt voorkomen dat:
a. ten aanzien van de betrokken toegelaten instelling een situatie ontstaat als bedoeld in artikel 29, eerste lid, of 57, eerste lid, onderdeel a, of
b. een toegelaten instelling niet in staat is toepassing te geven aan artikel 42, eerste lid, eerste volzin.
3. Een verzoek als bedoeld in het tweede lid gaat vergezeld van:
a. de zienswijzen daarop van de colleges, bedoeld in het tweede lid, en
b. indien hoofdstuk 5 van de Mededingingswet op de fusie van toepassing is, het oordeel daarover van de Autoriteit Consument en Markt, genoemd in artikel 2, eerste lid, van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt.
4. Onze Minister onthoudt in elk geval zijn goedkeuring aan de voorgenomen fusie, indien:
a. de verzoekende toegelaten instelling naar zijn oordeel niet aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de volkshuisvesting met die fusie beter is gediend dan met andere vormen van samenwerking tussen die toegelaten instelling en andere rechtspersonen of vennootschappen;
b. de verzoekende toegelaten instelling:
1°. voornemens is te fuseren met een toegelaten instelling die na toepassing van artikel 41b of 41d, op grond daarvan niet in dezelfde gemeenten, die zijn gelegen in het gebied, bedoeld in artikel 41b, tweede lid, als zij feitelijk werkzaam mag zijn, en
2°. naar zijn oordeel niet aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de volkshuisvesting met die fusie beter gediend is dan met een fusie met een toegelaten instelling die na toepassing van artikel 41b of 41d, op grond daarvan in dezelfde gemeenten, die zijn gelegen in het gebied, bedoeld in artikel 41b, tweede lid, als zij feitelijk werkzaam mag zijn;
c. naar zijn oordeel de financiële continuïteit van de toegelaten instelling die uit die fusie zou voortkomen niet voldoende is gewaarborgd;
d. naar zijn oordeel de toegelaten instelling die uit die fusie zou voortkomen zou beschikken over een zodanig bedrag aan financiële middelen dat is aangetrokken van instellingen die behoren tot een categorie als bedoeld in artikel 21c, eerste lid, dat dat bedrag zou liggen boven een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen percentage van de overeenkomstig de artikelen 17 en 18 van de Wet waardering onroerende zaken aan de onroerende zaken en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden van die toegelaten instelling toegekende waarde, vastgesteld overeenkomstig artikel 22, eerste lid, van die wet, of
e. het oordeel, bedoeld in het derde lid, onderdeel b, negatief is.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven omtrent de bij het verzoek, bedoeld in het tweede lid, te verstrekken gegevens, de wijze waarop de toegelaten instelling degenen die een belang hebben bij de voorgenomen fusie daarbij betrekt en de gronden waarop Onze Minister die fusie kan goedkeuren dan wel zijn goedkeuring daaraan kan onthouden.
6. Het tweede lid, derde lid, aanhef en onderdeel a, vierde lid, onderdeel b, en vijfde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een splitsing als bedoeld in artikel 334a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die geen juridische scheiding is.
7. Het tweede tot en met vijfde lid zijn van overeenkomstige toepassing indien een toegelaten instelling het gehele vermogen van een of meerdere andere toegelaten instellingen onder bijzondere titel verkrijgt.
Wet op het overleg huurders verhuurder
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
d. verhuurder: een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet, dan wel een eigenaar van ten minste 25 voor verhuur bestemde woongelegenheden in Nederland, of degene die door die eigenaar gevolmachtigd is namens hem op te treden;
e. huurder: huurder van een woongelegenheid van een verhuurder als bedoeld onder d, welke huurder daarin zijn hoofdverblijf heeft;
f. huurdersorganisatie: vereniging of stichting, die als doelstelling heeft het behartigen van de belangen van huurders en:
1°. van welke het bestuur wordt gekozen of aangewezen door en uit de huurders die zij vertegenwoordigt;
2°. die de huurders op de hoogte houdt van haar activiteiten en hen betrekt bij haar standpuntbepaling;
3°. die ten minste eenmaal per jaar een vergadering uitschrijft voor de huurders, waarin zij verantwoording aflegt van haar activiteiten in het verstreken jaar, haar plannen voor het eerstvolgende jaar bespreekt en deze vaststelt; en
4°. die alle huurders van de woongelegenheden of wooncomplexen, waarvoor zij de belangen behartigt, in de gelegenheid stelt om zich bij haar aan te sluiten;