Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: NL21.12536, NL21.12538, NL21.12539, NL21.12542, NL21.12543, NL21.12544, NL21.12546
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1];
[eiser 2];
[eiser 3];
[eiser 4];
[eiser 5];
[eiser 6];
[eiser 7].
Tezamen: eisers.
Greenpeace International, hierna aangeduid als Greenpeace.
(gemachtigde: mr. J.P.W. Temminck Tuinstra),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. P.A.L.A. van Ittersum).
Procesverloop
Bij besluiten van 13 mei 2021 (primaire besluiten) is eisers de toegang tot Nederland geweigerd.
Eisers en Greenpeace hebben hiertegen administratief beroep ingesteld. Ook hebben zij [1] een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
Bij uitspraak van 9 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen [2] .
Bij besluiten van 14 juli 2021 (bestreden besluiten) heeft verweerder de administratieve beroepen ongegrond verklaard.
Eisers en Greenpeace hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 3 juni 2022 op zitting behandeld. [A] was namens Greenpeace aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Ook was een tolk aanwezig, C.E.M. van Lingen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Via een beeldverbinding waren ook aanwezig [eiser 2], [eiser 3] en [B] (namens Greenpeace).
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1. Eisers hebben geen van allen de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie (EU). Zij waren opvarenden van het schip [naam schip] voor hun werkzaamheden bij Greenpeace. Toen zij bij grensdoorlaatpost Dordrecht aankwamen, is hen bij de primaire besluiten de toegang tot het Schengengebied geweigerd. Eisers werden in verband met het coronavirus als een gevaar voor de volksgezondheid beschouwd [3] . Eisers zouden niet onder een van de categorieën vreemdelingen vallen die uitgesloten zijn van het algemene inreisverbod [4] dat in de EU is uitgevaardigd in verband met het coronavirus.
1.1
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken van eisers om een voorlopige voorziening toegewezen. De verzoeken zijn toegewezen, omdat – kort samengevat – het volgens de voorzieningenrechter niet zonder meer duidelijk is dat eisers niet onder een van de categorieën vreemdelingen (in dit geval “zeevarenden”) vallen die uitgesloten zijn van het algemene inreisverbod.
1.2
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Volgens verweerder zijn eisers niet uitgezonderd van het algemene inreisverbod, omdat zij niet vallen onder het begrip “zeevarenden” [5] . De [naam schip] is als “pleziervaartuig” geregistreerd en de reis van opvarenden in de pleziervaart wordt als niet-essentiële reis aangemerkt. Daarom zijn zij niet als zeevarenden uitgezonderd van het algemene inreisverbod. Het feit dat eisers in het bezit zijn van een zeemansboekje maakt het voorgaande niet anders, aldus verweerder.
Wat vinden eisers in beroep?
2. Eisers zijn het niets eens met de bestreden besluiten. De rechtbank gaat hierna – voor zover van belang – verder in op wat zij hebben aangevoerd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Greenpeace
3. De rechtbank stelt vast dat de beroepen mede namens Greenpeace zijn ingediend. De rechtbank ziet zich dus allereerst – ambtshalve – voor de vraag gesteld of Greenpeace als belanghebbende aangemerkt kan worden.
3.1
Greenpeace stelt een rechtstreeks belang te hebben bij de bestreden besluiten. De bestreden besluiten hebben veel impact gehad op de organisatie. Greenpeace moest de repatriëring van eisers regelen en nieuwe bemanningsleden werven van wie de toegang niet geweigerd zou worden.
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat Greenpeace geen belanghebbende is. Volgens verweerder is het belang als werkgever een te ver verwijderd belang. Daarbij wijst hij erop dat in het gehele vreemdelingenrecht geldt dat het werkgeverschap onvoldoende is om als belanghebbende te worden aangemerkt.
3.3
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb [6] wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
3.4
Een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang voldoet niet aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat er een contractuele relatie bestaat tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde (in dit geval Greenpeace), betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt [7] . Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig belang heeft bij dat besluit. Het zelfstandig belang kan er namelijk in bepaalde gevallen toe leiden dat dit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Eerder heeft de hoogste bestuursrechter aangenomen dat een dergelijke situatie zich voordoet als een derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang wordt geraakt [8] .
3.5
De rechtbank overweegt dat het belang van Greenpeace door de bestreden besluiten kan worden geraakt. Toch komen de gevolgen van de toegangsweigeringen voor Greenpeace niet rechtstreeks, maar via een contractuele relatie tussen de organisatie en eisers tot stand. Greenpeace komt daarnaast op voor een belang dat parallel is aan dat van eisers als de geadresseerden van de bestreden besluiten. De rechtbank wijst hierbij ook op de vierde vuistregel, zoals omschreven door advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven in zijn conclusie over de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang [9] . Greenpeace betoogt net als eisers dat verweerder in dit geval had moeten afzien van de toegangsweigeringen. Gelet op het voorgaande, heeft Greenpeace geen rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij de bestreden besluiten. De beroepen van Greenpeace zijn dan ook niet-ontvankelijk.
Procesbelang
3.6
De rechtbank zal verder moeten beoordelen of eisers (de bemanningsleden) nog belang hebben bij deze procedure. De rechtbank betrekt bij deze beoordeling de volgende feiten. Op 13 mei 2021 is eisers de toegang geweigerd en is aan hen een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd. Verweerder heeft de vrijheidsbeperkende maatregel opgeheven op 9 juni 2021, waarmee aan eisers de toegang tot Nederland werd verleend.
3.7
Eisers stellen dat zij nog belang hebben bij deze procedure. Zij wijzen erop dat de toegangsweigeringen negatieve gevolgen kunnen hebben voor hun toekomstige inreizen. Zij werken regelmatig op schepen van Greenpeace en zullen daardoor last kunnen houden van de toegangsweigeringen die in deze zaak centraal staan. Eisers wijzen hierbij op het ETIAS [10] dat eind 2022 in werking zal treden. Vreemdelingen die visumvrij naar de EU kunnen reizen, zullen onder dit nieuwe systeem voortaan voor vertrek een reisautorisatie moeten aanvragen. Uit de bijbehorende verordening [11] volgt dat bij zo’n aanvraag onder meer geverifieerd wordt of de vreemdeling in het EES [12] geregistreerd staat als persoon wiens toegang is geweigerd [13] . Ook de twee eisers die visumplichtig zijn, stellen negatieve gevolgen van de toegangsweigering te kunnen ondervinden, waardoor ook zij belang hebben bij de procedure.
3.8
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat eisers geen procesbelang meer hebben. Zij hebben al toegang gekregen en in de bestreden besluiten is ook opgenomen dat de toegangsweigeringen geen verdere consequenties hebben voor eisers. Volgens verweerder is de inwerkingtreding van ETIAS een toekomstige gebeurtenis en is onduidelijk hoe een eerdere toegangsweigering een rol gaat spelen bij ETIAS. Verweerder wijst verder op het feit dat twee van de eisers visumplichtig zijn en dus ook niet te maken krijgen met ETIAS.
3.9
De rechtbank is van oordeel dat eisers voldoende belang hebben bij een beoordeling van hun beroep. Niet valt zonder meer te stellen dat eisers in het vervolg geen negatieve gevolgen zullen ondervinden van de bestreden besluiten. Eisers varen regelmatig als bemanningsleden op de schepen van Greenpeace en zij zullen nog vaker op een vergelijkbare manier om toegang gaan verzoeken [14] . ETIAS zal op korte termijn in werking treden en zoals eisers terecht hebben gesteld, volgt uit de ETIAS-verordening dat bij een autorisatieaanvraag geverifieerd wordt of de vreemdeling in het EES geregistreerd staat als persoon wiens toegang is geweigerd [15] . De rechtbank wijst er verder op dat verweerder ter zitting ook heeft toegegeven dat een eerdere toegangsweigering mogelijkerwijs consequenties kan hebben. Dat volgens verweerder niet valt op te maken uit de ETIAS-verordening dat een eerdere toegangsweigering automatisch leidt tot een negatieve ETIAS-beoordeling, maakt het voorgaande niet anders.
Ten aanzien van de twee visumplichtige eisers neemt de rechtbank ook procesbelang aan, nu ook bij hen onvoldoende vaststaat dat de toegangsweigering geen negatieve gevolgen zal hebben bij een volgend verzoek tot toegang. Verweerder heeft zelf ter zitting aangegeven dat elk verzoek tot toegang op zijn eigen merites wordt beoordeeld. Dat impliceert dat alle omstandigheden, waaronder eerdere toegangsweigeringen, betrokken worden bij de beoordeling van een dergelijk verzoek. De rechtbank acht verder van belang dat een visumaanvraag wordt beoordeeld op basis van alle beschikbare informatie [16] . De niet-onderbouwde opmerking van verweerder dat het bestreden besluit niet van invloed is op een toekomstig verzoek tot toegang – zoals vermeld in het bestreden besluit dat is gericht aan [eiser 1] – is, gelet op het voorgaande, onvoldoende.
Zeevarenden en (niet-)essentiële reis
3.1
Eisers voeren aan dat zij als zeevarenden uitgezonderd waren van het algemene inreisverbod. De richtsnoeren die de EC [17] heeft opgesteld en waarin zeevarenden ook worden genoemd als uitzonderingsgroep, moeten volgens hen ruim worden geïnterpreteerd. Eisers stellen dat het duidelijk was dat zij niet met een recreatief doel Nederland aandeden, maar voor werkzaamheden voor Greenpeace. Ook was volgens eisers niet kenbaar dat verweerder voor een nadere duiding van de richtsnoeren aansluiting heeft gezocht bij de Wet zeevarenden, zoals de voorzieningenrechter al overwoog.
3.11
Volgens verweerder waren zeevarenden met een zeemansboekje uitgezonderd van het algemene inreisverbod. Dit gold alleen niet voor de pleziervaart, omdat Nederland een reis van de pleziervaart als niet-essentiële reis aanmerkt. Nu de [naam schip] als pleziervaartuig staat geregistreerd, vielen eisers volgens verweerder niet onder de uitzonderingscategorie zeevarenden. Verweerder wijst er in dit kader ook op dat de [naam schip], als pleziervaartuig, niet valt onder de Wet zeevarenden. Het schip hoeft daarom niet te voldoen aan de in die wet gestelde bemanningseisen, en de bemanningsleden vallen dus niet onder de definitie “zeevarende” zoals in die wet gedefinieerd. Of bemanningsleden een zeemansboekje hebben en of er voor het schip een zeebrief is verkregen, maakt het voorgaande niet anders, aldus verweerder.
3.12
De rechtbank overweegt als volgt.
3.13
Vanaf 19 maart 2020 gold er een inperking voor alle niet-essentiële reizen van personen uit derde landen naar de EU om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. De EC heeft toen richtsnoeren opgesteld voor de lidstaten. Deze richtsnoeren zijn bedoeld als leidraad om enerzijds te bepalen welke categorieën personen vrijgesteld moesten worden van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [18] en anderzijds als leidraad voor specifieke categorieën reizigers met een essentiële functie of behoefte.
3.14
De richtsnoeren bevatten een lijst met specifieke categorieën reizigers met een essentiële functie of behoefte. Een van de categorieën is zeevarenden. In de richtsnoeren staat dat de lidstaten worden aangemoedigd om zowel het toepassingsgebied als het mogelijke bewijs ruim te interpreteren, rekening houdend met het feit dat het verstrekte bewijs de autoriteiten in staat moet stellen een rechtsreeks verband te leggen met de activiteiten waarvoor toegang wordt verleend.
3.15
In de processen-verbaal van bevindingen bij de primaire besluiten – die zijn gehandhaafd bij de bestreden besluiten – heeft verweerder het begrip zeevarenden nader toegelicht en gedefinieerd. In die toelichting staat dat “ook personen werkzaam op cruiseschepen” onder de definitie zeevarenden vallen. “Een cruiseschip is een vaartuig dat een route volgt volgens een van tevoren vastgesteld programma dat toeristische activiteiten in de verschillende havens omvat en waarbij tijdens de reis in beginsel geen passagiers in- of ontschepen”, aldus de toelichting. De rechtbank overweegt dat een reis van een cruiseschip in ieder geval niet aan te merken is als een essentiële reis. Toch vallen bemanningsleden van dat soort schepen, zo de rechtbank begrijpt, volgens verweerder onder de definitie van zeevarenden. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom eisers als opvarenden van de [naam schip] dan niet ook onder de categorie zeevarenden (kunnen) vallen. Het voorgaande klemt te meer nu de [naam schip] bij een dergelijke reis ook geen passagiers in- of ontscheept. Eisers hebben juist, nadat zij vooraf in quarantaine waren geweest en negatief waren getest op het coronavirus, al die tijd met dezelfde bemanning op het schip verbleven. Daarnaast heeft verweerder in de bestreden besluiten expliciet toegegeven dat het schip de [naam schip] formeel niet wordt gebruikt voor de pleziervaart, maar voor campagnedoeleinden van Greenpeace en voor onderzoek in het kader van het milieu. De rechtbank betrekt in dit kader tot slot dat eisers meerdere keren om toegang hebben verzocht toen het algemene inreisverbod al gold en dat hen de toegang maar één keer is geweigerd (de weigering die in deze zaak centraal staat). Ter zitting is verder aangegeven dat aan [eiser 4] na het bestreden besluit alweer een keer toegang is verleend toen hij op een ander schip van Greenpeace in Nederland aankwam. Uit deze omstandigheden blijkt de willekeur waarmee eisers de toegang is geweigerd. Die willekeur onderschrijft volgens de rechtbank dat ondeugdelijk is gemotiveerd waarom eisers niet onder de definitie zeevarenden vallen.
Evenredigheid
3.16
Eisers hebben verder – zeer kort weergegeven – aangevoerd dat de toegangsweigeringen onevenredig zijn in verband met hun individuele omstandigheden. De rechtbank laat deze beroepsgrond, gelet op wat is overwogen onder 3.15, onbesproken.
Hoorplicht
3.17
Eisers voeren aan dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. Zij wijzen in dit kader onder meer op de uitspraak van de voorzieningenrechter en betogen dat alleen vanwege die uitspraak al geen sprake kan zijn van een kennelijk ongegrond administratief beroep.
3.18
Gelet op wat de rechtbank hiervoor onder 3.15 heeft overwogen, heeft verweerder niet mogen afzien van het horen. Dit klemt te meer nu drie eisers individuele omstandigheden naar voren hebben gebracht. Zo hebben twee eisers aangegeven een relatie te hebben met een Unieburger. Een derde eiser heeft aangegeven dat hem vanwege medische omstandigheden toegang verleend moest worden.
Verzoek om schadevergoeding
3.19
Eisers hebben tot slot een verzoek om schadevergoeding gedaan.
3.2
De rechtbank ziet geen aanleiding om dit verzoek toe te wijzen, nu het verzoek niet nader is onderbouwd. Voor zover eisers stellen dat zij schade hebben ondervonden door een onrechtmatige vrijheidsbeperkende maatregel, kunnen zij verzoeken om herziening van de uitspraken van 28 juni 2021 [19] .
Wat is de conclusie?
4. De rechtbank verklaart de beroepen van Greenpeace niet-ontvankelijk.
5. De rechtbank verklaart de beroepen van eisers gegrond. De besluiten worden daarom vernietigd. Verweerder moet binnen acht weken nieuwe besluiten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken, zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb [20] . De proceskosten komen daarom maar één keer voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank stelt de kosten vast op € 2.277,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1,5).
7. Op grond van artikel 8:41, derde lid, van de Awb is in elke zaak eenmaal griffierecht geheven van € 360,- (het tarief dat geldt voor rechtspersonen). Nu de beroepen van eisers gegrond worden verklaard en de beroepen van Greenpeace niet-ontvankelijk worden verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder in elke zaak het griffierecht tot een bedrag van € 181,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van Greenpeace niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van eisers gegrond;
- draagt verweerder op binnen acht weken nieuwe besluiten te nemen op de administratieve beroepen van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht tot een bedrag van € 181,- te vergoeden in elke zaak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.277,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.