Uitspraak
202004036/1/V3.
Datum uitspraak: 17 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 juli 2020 in zaak nr. NL20.13851 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2020 is de vreemdeling de toegang tot Nederland geweigerd. Bij besluit van dezelfde datum is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 22 juli 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding vanaf 16 juli 2020 toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft het hoger beroep aangevuld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. M.A. Vonk, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. R.M. Seth Paul, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2021:286.
Overwegingen
Inleiding
1. Om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, gelden sinds 19 maart 2020 tijdelijke reisrestricties voor personen die uit derde landen naar Nederland willen reizen. Naar aanleiding van een verzoek van de Europese Commissie (mededeling van 16 maart 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de lidstaten van de Europese Unie (COM (2020) 115 final)) om tijdelijke inreisbeperkingen in te voeren voor niet-essentiële reizen van derde landen naar de Europese Unie, hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de Europese Unie ermee ingestemd om in het licht van het coronavirus een gecoördineerde tijdelijke beperking van deze niet-essentiële reizen naar de Europese Unie toe te passen. Op 30 juni 2020 heeft de Raad van de Europese Unie aan de lidstaten een Aanbeveling gedaan om per 1 juli 2020 de tijdelijke beperking op gecoördineerde wijze geleidelijk op te heffen voor een aantal veilige landen (20200134 NLE). In Nederland zijn de inreisbeperkingen dan ook per 1 juli 2020 geleidelijk opgeheven. Conform de Aanbeveling gelden er uitzonderingen op de beperkingen voor specifieke categorieën van reizigers (zie bijlagen I en II bij de Aanbeveling). Personen die niet onder de uitzonderingen vallen wordt de toegang geweigerd op grond van artikel 6, eerste lid, onder d, van de Schengengrenscode (PB 2016 L 77). Hierna worden de in Europees verband gecoördineerde tijdelijke reisrestricties "inreisverbod" genoemd, hoewel het dus geen inreisverbod als bedoeld in de Vw 2000 en de Terugkeerrichtlijn betreft.
1.1. De vreemdeling komt uit Barbados. Zij valt niet onder een van de uitzonderingscategorieën en Barbados staat niet op de lijst met derde landen waarvoor het inreisverbod geleidelijk wordt opgeheven. De vreemdeling wordt gelet hierop als een gevaar voor de volksgezondheid beschouwd. Daarom is haar de toegang tot Nederland geweigerd. Omdat er op korte termijn geen terugvlucht naar Barbados beschikbaar was, is aan haar ook een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Na de geldende quarantaineperiode is gebleken dat de vreemdeling gezond is en dat zij geen klachten heeft die wijzen op corona.
1.2. Deze zaak gaat over de vraag of de vrijheidsontnemende maatregel die is gebaseerd op de toegangsweigering, nog langer gerechtvaardigd is te achten als de vreemdeling na de geldende quarantaineperiode geen klachten heeft die wijzen op corona. Deze uitspraak heeft ook betekenis voor andere vreemdelingen die op basis van het inreisverbod de toegang is geweigerd en aan wie een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat de vreemdeling terecht de toegang is geweigerd, omdat voor reizigers uit Barbados een inreisverbod geldt. Verder heeft zij overwogen dat de grondslag voor het weigeren van de toegang na veertien dagen is komen te vervallen, omdat de vreemdeling toen geen gevaar meer vormde voor de volksgezondheid. Omdat de opgelegde vrijheidsontnemende maatregel is gebaseerd op de toegangsweigering, was die maatregel volgens de rechtbank na de quarantaineperiode niet langer gerechtvaardigd te achten.
Het hoger beroep
4. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de grondslag voor de toegangsweigering is komen te vervallen. Hij voert daarover aan dat het inreisverbod als doel heeft de volksgezondheid te beschermen door het aantal reizigers in te perken om zo de verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Ook wijst hij erop dat het inreisverbod geen mechanisme kent van een individuele gezondheidstoets. Hij betoogt verder dat voor reizigers uit Barbados nog altijd geldt dat hun inreis een gevaar voor de volksgezondheid oplevert, zodat de grondslag om de toegang te weigeren nog bestaat.
5. In zijn tweede grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat voor de vraag of de vreemdeling terecht de toegang is geweigerd, alleen ter beoordeling staat of ten tijde van de controle aan de buitengrens door de vreemdeling is aangetoond of zij aan de toegangsvoorwaarden heeft voldaan.
De uitvoeringspraktijk
6. Reizigers uit derde landen die niet onder een van de uitzonderingscategorieën vallen of die niet afkomstig zijn uit een land waarvoor het inreisverbod geleidelijk wordt opgeheven, worden aan de Nederlandse grens geweigerd ter bescherming van de volksgezondheid (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 14 van Pro de Schengengrenscode). De staatssecretaris heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het de bedoeling is dat reizigers aan wie de toegang is geweigerd, zo snel mogelijk terugkeren naar hun land van herkomst. Als dat niet meteen lukt, zijn aanvullende maatregelen nodig, aldus de staatssecretaris.
6.1. De staatssecretaris heeft verduidelijkt dat aan reizigers die op korte termijn terug kunnen, een vrijheidsbeperkende maatregel wordt opgelegd als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000. In afwachting van hun vertrek moeten zij zich ophouden in de internationale lounge van Schiphol. Als reizigers niet op korte termijn terug kunnen, wordt hun, in afwachting van vertrek, een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000.
6.2. De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat sinds 19 maart 2020 tot een week voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling aan ongeveer 450 reizigers de toegang tot Nederland is geweigerd. Daarvan hebben 416 reizigers een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd gekregen. Aan 14 reizigers is een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. De overige vreemdelingen hebben geen maatregel opgelegd gekregen, vermoedelijk omdat zij direct konden terugkeren.
6.3. Hieronder wordt ingegaan op de vragen of de toegangsweigering terecht aan de vrijheidsontnemende maatregel ten grondslag is gelegd en of de toegang aan de vreemdeling ook na de geldende quarantaineperiode nog steeds geweigerd kon worden. Vervolgens zal de vraag beantwoord worden of de vrijheidsontnemende maatregel na de quarantaineperiode nog langer gerechtvaardigd is te achten.
De toegangsweigering bij inreis
7. Met zijn betoog in de tweede grief dat de rechtbank had moeten volstaan met de beantwoording van de vraag of de vreemdeling op het moment van inreis terecht de toegang is geweigerd, gaat de staatssecretaris voorbij aan het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris terecht de vreemdeling de toegang heeft geweigerd. Uit de overwegingen in de uitspraak van de rechtbank volgt dat zij de toegangsweigering niet onrechtmatig heeft geacht, maar dat zij alleen heeft geoordeeld dat de toegangsweigering met het oog op het besmettingsgevaar na veertien dagen niet meer nodig was. Dit heeft zij ten grondslag gelegd aan de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel. In het dictum van de uitspraak staat ook niet dat de toegangsweigering onrechtmatig is.
De tweede grief faalt.
De toegangsweigering na de geldende quarantaineperiode
8. Niet in geschil is dat vreemdelingen uit Barbados bij aankomst als gevaar voor de volksgezondheid kunnen worden beschouwd en dat hun bij alle niet-essentiële reizen de toegang tot Nederland wordt geweigerd (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode). De vraag is aan de orde of de toegang na de geldende quarantaineperiode ook nog geweigerd kan worden als de vreemdeling geen klachten heeft die wijzen op corona.
8.1. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de omstandigheid dat de vreemdeling geen klachten heeft die wijzen op corona, op zichzelf niet maakt dat de grondslag van de toegangsweigering is vervallen. Het inreisverbod gaat immers niet om het gevaar dat de individuele reiziger oplevert. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat uit de mededeling van de Europese Commissie van 16 maart 2020 over de tijdelijke beperkingen van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie, volgt dat het doel van de beperkingen is: het voorkomen van grote reizigersstromen om zo de volksgezondheid te beschermen en verdere verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Het inreisverbod is een generieke maatregel en gaat niet uit van een individuele gezondheidscheck van inkomende reizigers.
8.2. Het is aanvaardbaar dat de staatssecretaris in deze zeer uitzonderlijke situatie generieke maatregelen neemt om verdere verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Nu het inreisverbod na de quarantaineperiode nog steeds gold voor personen uit Barbados, met uitzondering van bepaalde categorieën waaronder de vreemdeling niet viel, kon de vreemdeling, ook nadat bleek dat zij niet besmet was, de toegang nog steeds worden geweigerd.
De vrijheidsontnemende maatregel
9. De vreemdeling is de toegang terecht geweigerd, omdat niet is voldaan aan een van de in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode gestelde vereisten. Uit het dossier volgt dat de vreemdeling niet meteen kon terugkeren naar Barbados, omdat er geen vlucht beschikbaar was. De vreemdeling heeft dat in hoger beroep ook niet bestreden. Niet in geschil is dat aan haar, in afwachting van vertrek, terecht een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd (artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000).
9.1. Als de reiziger niet op korte termijn kan terugkeren en verblijf in de internationale lounge van Schiphol niet langer mogelijk is, is het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel in beginsel de enige manier om het grensbewakingsbelang veilig te stellen. Toch kunnen zich bijzondere, individuele omstandigheden voordoen op grond waarvan de staatssecretaris van vrijheidsontneming zou moeten afzien (uitspraak van de Afdeling van 20 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3661) of de vrijheidsontneming niet langer zou moeten laten voortduren. De staatssecretaris moet voortdurend nagaan of de maatregel nog voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat het inreisverbod geen mechanisme kent van een individuele gezondheidstoets maakt dus niet dat de staatssecretaris geen belangenafweging hoeft te maken bij de beoordeling of de vrijheidsontnemende maatregel nog langer gerechtvaardigd is. Daarbij moeten alle individuele omstandigheden betrokken worden.
Het voortduren van de vrijheidsontnemende maatregel
10. Het uitgangspunt is dat de vrijheidsontnemende maatregel nauw verbonden moet zijn met het doel ervan en dat de duur van een detentie om de onrechtmatige binnenkomst te voorkomen niet langer mag zijn dan strikt noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken (zie het arrest van het EHRM van 29 januari 2008, Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, punt 74).
10.1. Zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling terecht heeft toegelicht is de vrijheidsontnemende maatregel niet alleen bedoeld om de onrechtmatige binnenkomst te voorkomen, maar ook ter voorbereiding van de terugkeer naar het lang van herkomst (uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2534).
10.2. Wanneer er niet op korte termijn een terugvlucht beschikbaar is, is een vrijheidsontnemende maatregel gelet op de huidige zeer uitzonderlijke omstandigheden gerechtvaardigd. De staatssecretaris moet enige tijd worden gegund om de terugkeer van de betrokken vreemdeling te regelen. In het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van de specifieke groep vreemdelingen waar het in dit geval om gaat, namelijk reizigers die normaal gesproken visumvrij kunnen reizen en voor wie de inreis alleen onrechtmatig is door het inreisverbod, is slechts een maatregel van relatief korte duur gerechtvaardigd.
10.3. De staatssecretaris moet zich inspannen om zo snel mogelijk een terugvlucht te regelen voor de vreemdeling. Daarvoor acht de Afdeling een termijn van maximaal veertien dagen redelijk. In gevallen waarin het inreisverbod vanwege het coronavirus de enige reden is waarom de toegang geweigerd is, is het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel na die veertien dagen dus niet langer evenredig. Hiervan kan slechts worden afgeweken onder bijzondere omstandigheden of in gevallen waarin het aan de vreemdeling te wijten is dat die niet kan terugkeren.
Toepassing in deze zaak
11. Dat de vreemdeling gezond is en geen klachten heeft die wijzen op corona, is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op zichzelf niet voldoende voor het oordeel dat de toegangsweigering is vervallen. De staatssecretaris klaagt dus terecht dat de rechtbank ten onrechte op grond daarvan heeft overwogen dat de vrijheidsontnemende maatregel na de geldende quarantaineperiode niet langer gerechtvaardigd was. Hoewel de klacht dus terecht is voorgedragen, kan de grief niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden, gelet op het volgende.
11.1. Aan de vreemdeling is op 1 juli 2020 een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Nu de vreemdeling geen visum nodig had en haar inreis alleen onrechtmatig is door het inreisverbod en dus behoort tot de hierboven omschreven specifieke groep vreemdelingen, is de maatregel, gelet op wat is overwogen onder 10.2. en 10.3., na veertien dagen niet langer gerechtvaardigd. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de vrijheidsontnemende maatregel vanaf dat moment onrechtmatig was. Gelet op de specifieke omstandigheden van de vreemdeling had de staatssecretaris de maatregel toen moeten opheffen. De rechtbank heeft het beroep dus terecht gegrond verklaard.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. Van Laar
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
551-872.
BIJLAGE
Schengengrenscode ((Verordening 2016/399, PB 2016 L 77):
Artikel 4 - Grondrechten
Bij de toepassing van deze verordening handelen de lidstaten met volledige inachtneming van het toepasselijke Unierecht, waaronder het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie („het Handvest"), het toepasselijke internationale recht, waaronder het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen („het Verdrag van Genève"), de verplichtingen inzake de toegang tot internationale bescherming, in het bijzonder het beginsel van non-refoulement, en de grondrechten. In overeenstemming met de algemene beginselen van het Unierecht worden besluiten die overeenkomstig deze verordening worden genomen, op individuele basis genomen.
Artikel 6 - Toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen
1. Voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, waarbij voor iedere dag van het verblijf de 180 voorafgaande dagen in aanmerking worden genomen, gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden:
[…]
e) niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.
[…]
Artikel 14 - Weigering van toegang
1. Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 6, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet en niet tot de in artikel 6, lid 5, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming
of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
2. De toegang kan alleen worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd.
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 6
1. De vreemdeling aan wie toegang is geweigerd kan worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats.
2. Een ruimte of plaats, bedoeld in het eerste lid, kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
[…]