Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3809
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiseres] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: G.H.G.M. van Berkel),
en
het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Rosenboom, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH))
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting GOUDasfalt, te Gouda, (gemachtigden: mr. [E] en [D] ).
Stichting GOUDasfalt, te Gouda, (gemachtigden: mr. [E] en [D] ).
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek om handhaving van eisers ten aanzien van het perceel [adres] [huisnummers 1] te [plaats] .
Tegen dit besluit hebben eisers op 20 september 2019 beroep ingesteld. Bij brief van 17 oktober 2019 heeft de rechtbank dit beroepschrift doorgezonden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 24 juni 2019.
Bij besluit van 15 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2021.
Eisers zijn allen verschenen. De gemachtigde van eisers G.H.G.M. van Berkel heeft online deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [A] (planoloog) en [B] . Namens de derde-partij zijn aanwezig [D] (voorzitter) en mr. [E] (secretaris).
De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met het beroep van [F] e.a., geregistreerd onder zaaknummer SGR 21/4060. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en is op dezelfde dag uitspraak gedaan.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Deze zaak betreft het terrein van de voormalige Koudasfalt Centrale, gelegen aan de [adres] [huisnummers 1] te [plaats] , thans ook wel genoemd het Goudasfalt-terrein (het terrein). Dit terrein is ongeveer 2,9 hectare groot en ligt aan de zuidelijke oever van de [omgeving] . Het terrein is eigendom van de gemeente Gouda en deze heeft het terrein, inclusief de aanwezige opstallen, vanaf juli 2016 verhuurd aan de derde partij.
1.2.
Het terrein kan worden onderscheiden in een bebouwd en onbebouwd deel. Op het bebouwde deel bevinden zich diverse opstallen die door de derde partij worden verhuurd. Zij heeft daartoe vijf (onder)huurovereenkomsten gesloten. Twee huurders van opstallen drijven een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) en hebben daarvoor een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Voorts is in één van de opstallen een horecabedrijf gevestigd dat een melding heeft gedaan als bedoeld in artikel 8.41, eerste lid, van de Wm. Het onbebouwde deel maakt geen deel uit van de op het terrein gevestigde inrichtingen. Het onbebouwde deel wordt ook wel aangeduid als het middenterrein. Op dit middenterrein worden door diverse partijen evenementen georganiseerd.
1.3.
Aan de derde partij (hierna: vergunninghoudster) is door verweerder een tijdelijke vergunning verleend voor de herinrichting van het terrein en het gebruik voor recreatieve doelen, horeca evenementen, verblijf en tijdelijke woonvormen, kleinschalige bedrijvigheid en detailhandel. Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder een aantal voorschriften verbonden, waaronder (geluids)voorschriften voor grote evenementen.
1.4.
Bij brief van 5 april 2019 hebben eisers verweerder verzocht om handhaving van de voorgeschreven regels op grond van de Wm en het Activiteitenbesluit. Daartoe voeren zij aan dat vergunninghoudster een type B inrichting drijft, zonder dat daarvoor een melding in de zin van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit is gedaan en voorts dat zij de in het Activiteitenbesluit gestelde (geluids)grenswaarden substantieel overschrijdt bij evenementen die worden gehouden op het terrein.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden afgewezen op de grond dat geen sprake is van het in werking hebben van een inrichting in de zin van de Wm type B of type C, zodat evenmin sprake is van een overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit dan wel van de geluidgrenswaarden-tabel, behorend bij artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd onder aanpassing van de motivering. Verweerder heeft hiervoor verwezen naar het advies van de Bezwaarschriftencommissie Gouda (de Commissie) van 22 februari 2021 en daarbij nadere informatie ten aanzien van het feitenonderzoek verstrekt. In het bestreden besluit is -voor zover voor de beoordeling thans relevant- het volgende overwogen. Ten aanzien van het onbebouwde deel van het terrein (middenterrein) stelt de Commissie dat dit geen inrichting is in de zin van de Wm, waarvan vergunninghoudster als drijver kan worden aangemerkt, nu niet aan alle drie de criteria van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm is voldaan. In dit geval is voldaan aan twee van de drie criteria: het is aannemelijk dat de bedrijvigheid van evenementenorganisatoren op het middenterrein bedrijfsmatig is nu dit, gelet op de aard en omvang ervan, boven een hobbymatig karakter uitstijgt en voorts vindt deze bedrijvigheid binnen een zekere begrenzing plaats. In navolging van de Commissie vindt verweerder echter niet dat deze bedrijvigheid “pleegt te worden verricht”, zodat aan het derde criterium niet is voldaan. Onder “pleegt te worden verricht” moet worden verstaan dat de bedrijvigheid met een zekere regelmaat of gedurende een bepaalde periode wordt verricht. De meeste evenementen vinden echter niet met een zekere regelmaat plaats of -als ze wel met een zekere regelmaat plaatsvinden- zijn te kortdurend om aangemerkt te kunnen worden als een bedrijvigheid “die pleegt te worden verricht”. Het middenterrein is dan ook geen inrichting als bedoeld in de Wm, aldus verweerder.
4. De rechtbank dient vooreerst ambtshalve te beoordelen of eisers belanghebbenden zijn zoals bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Ingevolge dit artikel wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De rechtbank stelt vast dat eisers [eiser 1] en [eiser 2] woonachtig zijn aan de [adres] [huisnummers 2] , nabij het terrein. Eiser [eiseres] woont aan de overzijde van het terrein, ten noorden van de [omgeving] . Gelet op de korte afstand van hun woningen tot het evenemententerrein, kunnen eisers allen als belanghebbenden bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
5. Eisers beperken het beroep tot het vereiste van stelselmatige ontplooiing van de activiteiten - in de terminologie van de Wm het “pleegt te verrichten”. Zij stellen zich
-samengevat- op standpunt dat ook aan dat vereiste is voldaan, zodat sprake is van een inrichting en voorts dat vergunninghoudster daarover zeggenschap heeft.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6.1.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
Ingevolge artikel 1.1, derde lid, van de Wm worden bij Algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wm worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
6.2.
In artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is geregeld dat: ‘Als categorieën inrichtingen als bedoeld in art. 1.1, derde lid, van de Wm worden aangewezen de […] categorieën inrichtingen in bijlage 1, onderdeel B, en onderdeel C.
7.1.
Naar aanleiding van het door eisers gedane verzoek om handhaving diende verweerder te onderzoeken of er sprake is van een overtreding. In dat kader diende verweerder te beoordelen of er sprake is van een inrichting, en zo ja, welke omvang deze inrichting heeft en of er een vergunningplicht geldt. Deze beoordeling moet, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van de State (de Afdeling) eerder heeft geoordeeld, plaatsvinden aan de hand van de feitelijke situatie ter plaatse. [1]
7.2.
De rechtbank zal bij de beoordeling in navolging van verweerder onderscheid maken tussen het bebouwde en onbebouwde deel van het evenemententerrein. Ten aanzien van het bebouwde deel, te weten de diverse opstallen op het terrein die door vergunninghoudster worden onderverhuurd, is niet gebleken van onderlinge technische, organisatorische of functionele bindingen, zoals genoemd in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm, tussen de inrichtingen op het terrein en vergunninghoudster. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Op grond hiervan is vergunninghoudster ten aanzien van het bebouwde deel dan ook niet aan te merken als drijver van één inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wm.
7.3.
Ten aanzien van de vraag of de activiteiten die plaatsvinden op het onbebouwde deel -het middenterrein- als één inrichting dienen te worden aangemerkt, overweegt de rechtbank als volgt.
7.4.
Niet alle activiteiten en bedrijven vallen onder het begrip ‘inrichting’, als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm. Daarbij dient bedacht te worden dat het begrip inrichting met name relevant is voor de regulering van (milieu)effecten van bedrijfsmatig handelen. Activiteiten en bedrijven die geen Wm-inrichting zijn hoeven niet te voldoen aan het Activiteitenbesluit. Voor de beantwoording van de vraag of de evenementen op het terrein (gezamenlijk) als een inrichting kunnen worden gekwalificeerd is het navolgende van belang. Uit de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit volgt dat de activiteit een zekere continuïteit en omvang moet hebben om tot vergunningplicht te kunnen leiden. De activiteit moet een dusdanige aard hebben dat hij zelfstandig een inrichting zou vormen. Volgens de Wm vormt een activiteit zelfstandig een inrichting als wordt voldaan aan de volgende criteria: bedrijfsmatig of omvang alsof bedrijfsmatig, continu of met zekere regelmaat en binnen zekere begrenzing pleegt te worden verricht (art. 1.1, eerste lid, van de Wm), alsmede genoemd in Bijlage I, onderdeel B, en C, van het Bor (art. 1.1, derde lid, van de Wm).
7.5.
Het eerste criterium ziet op “bedrijvigheid die door de mens wordt verricht”. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat de evenementen die worden georganiseerd op het terrein als een dergelijke bedrijvigheid kunnen worden aangemerkt. De professionele omvang van de individuele activiteiten, het aantal bezoekers en het feit dat voor (een deel van) de activiteiten toegang moet worden betaald en tegen vergoeding eten wordt verstrekt, zijn daartoe redengevend.
7.6.
Ten aanzien van het tweede criterium “bedrijvigheid binnen een zekere begrenzing”, overweegt de rechtbank dat uit de gedingstukken blijkt dat het middenterrein wordt aangeduid als een openbare plaats, die in beginsel door eenieder te betreden is, maar kan worden afgesloten middels hekken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de bedrijvigheid -de evenementen die plaatsvinden- kan worden begrensd, zodat daarmee is voldaan aan het tweede vereiste voor een inrichting.
7.7.
Tot slot dient het te gaan om een activiteit die “pleegt te worden verricht”. Volgens jurisprudentie van de Afdeling voldoet een activiteit aan dit criterium als zij continu, gedurende een langere periode achtereen of met een zekere regelmaat wordt verricht. Activiteiten die incidenteel, of eenmalig en in een kort tijdsbestek kunnen worden afgerond, voldoen niet aan het criterium “pleegt te worden verricht”. Wat betreft het onderwerp evenementen is de jurisprudentie van de Afdeling zeer casuïstisch en speelt de feitelijke situatie een belangrijke rol. De door de Afdeling uitgezette lijn laat echter zien dat het moet gaan om een zekere regelmaat van één evenement en niet om het gezamenlijke aantal grote en kleine evenementen dat mag plaatsvinden. [2]
7.8.
De rechtbank stelt voorop dat de constructie voor het gebruik van het terrein, zoals door verweerder en vergunninghoudster is opgezet, met zich brengt dat de evenementen die worden georganiseerd geen samenhang kennen. In dit verband is niet zonder betekenis dat elke ondernemer zich kan melden en ter plaatse een evenement organiseren, indien daarvoor een evenementenvergunning door verweerder is verleend. De ondernemer is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de betreffende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Feitelijk gaat het aldus om afzonderlijke organisatoren van evenementen en activiteiten. Weliswaar melden zij zich bij vergunninghoudster die de coördinatie van de evenementen verzorgt en een faciliterende rol heeft, maar dit betekent niet dat sprake is van een gezamenlijke exploitatie van evenementen op het terrein. Niet gebleken is dat de rol van vergunninghoudster ten aanzien van de evenementen groter is dan coördinatie en het verlenen van toestemming. Daarom kan ook niet gezegd worden dat de organisatie van de evenementen in wezen bij vergunninghoudster berust. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de evenementen die op het terrein worden georganiseerd niet als één samenhangend geheel kunnen worden beschouwd voor de vraag of het terrein is aan te merken als een inrichting. Daarvoor is de frequentie en duur van de losse evenementen doorslaggevend.
7.9.
Bij eenmalig georganiseerde evenementen ontbreekt in elk geval de regelmaat en is aldus geen sprake van een inrichting in de zin van de Wm. Bij evenementen die regelmatig terugkeren, bijvoorbeeld maandelijks of jaarlijks, is volgens de jurisprudentie van de Afdeling van belang dat die op dezelfde locatie worden gehouden, op dezelfde data, in dezelfde omvang en een lange periode continu plaatsvinden om te kunnen worden aangemerkt als een inrichting in de zin van de Wm. Een evenement dat -inclusief op- en afbouw- 21 dagen duurt, is daarbij door de Afdeling benoemd als korte periode en niet aangemerkt als bedrijvigheid die "pleegt te worden verricht" als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm. [3] Hoewel vanwege Corona aan het evenementenprogramma op het Goudasfalt terrein niet zoals gepland uitvoering is gegeven, blijkt uit de gedingstukken dat de tot op heden op het middenterrein toegestane evenementen met een regelmatig terugkerend karakter elk op zichzelf te kortdurend zijn om aangemerkt te kunnen worden als een bedrijvigheid “die pleegt te worden verricht”. Er is namelijk geen evenement toegestaan dat langer duurt dan 10 dagen, inclusief op- en afbouw, zodat naar het oordeel van de rechtbank op het terrein geen sprake is van een activiteit die een lange periode continu plaatsvindt en aldus evenmin van een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm.
8. Eisers voeren voorts nog aan dat vergunninghoudster als centrale entiteit met zeggenschap heeft te gelden als drijver van de inrichting. De vraag omtrent de zeggenschap van vergunninghoudster als drijver van de inrichting kan echter pas aan de orde komen, wanneer vast staat dat sprake is van een inrichting. Nu de rechtbank van oordeel is dat ter zake van het terrein geen sprake is van een inrichting, heeft de discussie over zeggenschap haar betekenis verloren en ligt dan ook niet meer ter beoordeling voor; immers zonder inrichting ook geen drijver.
9. Door eisers is verder naar voren gebracht dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, omdat de redenering van verweerder tot doel heeft aan de handhaving van milieuregels te ontkomen. Voor dit betoog ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Bij de weigering om handhavend op te treden, is door verweerder gemotiveerd aangevoerd dat geen overtreding op grond van de Wm is vastgesteld, nu niet aan de criteria voor toepassing is voldaan. Het enkele feit dat verweerder een ander standpunt heeft ingenomen dan eisers voorstaan, maakt niet dat het bestreden besluit is genomen met een ander doel, dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven.
10. Tot slot stelt de rechtbank vast dat de gemachtigde van eisers ter zitting het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, heeft ingetrokken. Deze grond behoeft dan ook geen bespreking meer.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. J.B. Wijnholt, leden, in aanwezigheid van mr. N. Breda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.