Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2751
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 september 2022 in de zaak tussen
DSM Delft Permit B.V., te Delft, verzoekster
(gemachtigde: mr. A. Collignon),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid Holland (het college)
(gemachtigde: A.J. van Poortvliet, werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het bestreden besluit.
Het college heeft met het besluit van 8 maart 2022 (bestreden besluit) de voorschriften van de omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu van 19 november 2020 voor de locatie gelegen aan de [locatie] [nummer] te [plaats] ambtshalve gewijzigd. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld [1] .
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) als deskundige benoemd en verzocht omtrent dit verzoek een spoeddeskundigenbericht uit te brengen. Op 29 juni 2022 heeft de STAB een deskundigenbericht uitgebracht.
Verzoekster heeft hierop gereageerd.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens verzoekster deelgenomen de gemachtigde van verzoekster en mr. [A] , [B] , [C] en [D] . Namens het college heeft deelgenomen de gemachtigde, vergezeld van [E] . Namens de STAB waren aanwezig [F] en [G] .
Totstandkoming van het besluit
1.1
Voor de inrichting van verzoekster aan de [locatie] [nummer] te [plaats] is op 19 november 2020 door het college een revisievergunning verleend. In de inrichting vindt onderzoek en biotechnologische productie plaats van voedingsingrediënten en de grondstoffen daarvoor, antibiotica en enzymen. In de inrichting is een afvalwaterzuivering (hierna: AWZI) aanwezig. In de AWZI wordt het afvalwater gezuiverd door middel van biologische (anaerobe, aerobe) en fysische processen (bezinking, indikking).
Op 13 juni 2019 is het RIVM-rapport (RIVM briefrapport 2019-0061) verschenen over legionellarisico bij dit soort installaties. De AWZI van verzoekster voldoet aan de kenmerken genoemd in dit RIVM-rapport die de kans op verspreiding van legionella via lucht of effluent aannemelijk maken. Daarom acht het college het noodzakelijk om de geldende revisievergunning aan te passen, in die zin dat daaraan voorschriften worden verbonden om het legionellarisico te beheersen.
1.2
Het ontwerp van het bestreden besluit heeft vanaf 26 mei 2021 gedurende 6 weken ter inzage gelegen. Verzoekster heeft een zienswijze ingediend.
1.3
Het college heeft in het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, en artikel 2.31 tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voorschriften toegevoegd ten aanzien van de biologische waterzuivering, omdat het college het mogelijk gevaar van legionellabesmetting voor de omgeving wil voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperken.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
3.1
Het bestreden besluit is op 11 maart 2022 verzonden naar verzoekster en op 15 maart 2022 gepubliceerd, zodat de beroepstermijn liep tot en met 26 april 2022. Het beroepschrift is op 26 april 2022 ontvangen en dus tijdig ingediend.
3.2
Als gevolg van het binnen de beroepstermijn indienen van een verzoek om voorlopige voorziening is de inwerkingtreding van het bestreden besluit, gelet op artikel 6.1, tweede en derde lid, van de Wabo, opgeschorst tot na de uitspraak op dit verzoek.
4. De voorzieningenrechter volgt verzoekster in haar standpunt dat na inwerking-treding van het bestreden besluit, indien legionella wordt aangetroffen, per direct bepaalde maatregelen moeten worden getroffen. Daarom is voldoende spoedeisend belang aanwezig.
Daarmee is voldaan aan de voorwaarden voor een inhoudelijke behandeling.
5. Verzoekster voert aan dat geen aantoonbare milieugevolgen buiten de inrichting optreden waardoor op grond van de Wet milieubeheer en de Wabo geen grondslag voor het bestreden besluit bestaat. Het feit dat de AWZI van verzoekster voldoet aan de algemene risicocriteria is volgens haar onvoldoende om op grond van het voorzorgsbeginsel ambtshalve voorschriften vast te stellen. Verzoekster betwist dat sprake is van nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten in de richting. Tevens voert verzoekster aan dat de voorschriften er, gelet op de daarin opgenomen onderzoeks- en eventuele implementatie-verplichtingen, toe strekken dat dat zij complex wetenschappelijk onderzoek moet verrichten op onontgonnen terrein, waar artikel 2.31 van de Wabo geen grondslag voor biedt. Verder stelt verzoekster dat het bestreden besluit is gebaseerd op de onjuiste aanname dat een wetenschappelijk aangetoond verband bestaat tussen de aangetroffen gehaltes legionella in het afvalwater en in de lucht. Het besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheids-, het motiverings- en het evenredigheidsbeginsel. Tevens acht verzoekster de vergunningvoorschriften en de toelichting daarop op punten tegenstrijdig en onvoldoende duidelijk.
6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op de complexiteit van de inhoudelijke beoordeling van de door verzoekster aangevoerde juridische gronden, daarvoor geen plaats is in het kader van het verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter beperkt zich daarom tot een afweging van de betrokken belangen in het licht van de concrete gronden tegen de voorschriften. In de belangenafweging zal de voorzieningenrechter betrekken dat het college ter zitting uitdrukkelijk en meermaals heeft verklaard dat doel van de besluitvorming vooral is het inventariseren bij risicobedrijven welke maatregelen bij welke bedrijven worden genomen tegen legionellabesmetting. Voorts zal de voorzieningenrechter in de beoordeling meenemen dat verzoekster onweersproken heeft gesteld dat sinds de inwerkingtreding van de installatie in 1995 zich geen enkele besmetting onder het personeel van de inrichting heeft voorgedaan.
Voorschrift 1.1 en voorschrift 1.2
7. Verzoekster voert aan dat de voorgeschreven termijn in voorschrift 1.1 niet haalbaar is en ook niet onderbouwd. Volgens haar moet er, om te voldoen aan voorschrift 1.2, wetenschappelijk deugdelijk onderzoek worden verricht, inclusief metingen.
7.1
Voorschrift 1.1 luidt als volgt:
“De vergunninghouder stelt binnen 3 maanden na het in werking treden van deze beschikking, een risicoanalyse op waarin is beschreven welke risico’s de biologische (afval)waterzuivering heeft op verspreiding van legionella voor de omgeving.
De risicoanalyse dient ter beoordeling te worden overlegd aan het bevoegd gezag.”
Voorschrift 1.2 luidt:
“Bij de risicoanalyse, bedoeld in voorschrift 1.1, worden in ieder geval de volgende risicofactoren betrokken:
a. het risico op vermeerdering van legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering door:
i. de aard en kwaliteit van het water en het entslib dat wordt gebruikt/behandeld;
ii. de temperatuur van het water in de diverse processtappen;
iii. het soort beluchting van het water;
b. de bedrijfsvoering van de biologische (afval)waterzuivering, met name de
aerosolvorming/verneveling;
c. de effectiviteit van mogelijke beheersmaatregelen met betrekking tot legionellabacteriën;
d. de risico’s voor de omgeving te bepalen via verspreiding naar lucht en via effluent en
(ent/surplus)slib.”
7.2
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het opstellen van een risicoanalyse een bureau kan worden ingeschakeld om dit uit te voeren en dat de gestelde termijn hiervoor redelijk is. Daarnaast heeft het college ter zitting betoogd geen wetenschappelijk onderzoek te verwachten. Het gaat om feitelijke constateringen op basis van bestaande methodieken.
7.3
In haar deskundigenbericht meldt de STAB dat een termijn van drie maanden voor het opstellen van een risicoanalyse haar niet onredelijk voorkomt, omdat bij een bestaande installatie de werking bekend is en een eerste indicatie kan worden gegeven. De voorzieningenrechter stelt vast dat het voorschrift 1.2 weliswaar wordt voorgeschreven welke risicofactoren moeten worden betrokken in de risicoanalyse, maar daarbij geen gewag wordt gemaakt van een bepaalde (wetenschappelijke) onderzoeksmethode die gevolgd moet worden. Gelet daarop, de inschatting van de STAB en de toelichting door het college ter zitting, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van deze voorschriften.
Voorschrift 1.3, 1.4 en 1.5
8. Verzoekster stelt dat de termijn van zes maanden in voorschrift 3 niet haalbaar is, omdat het beheersplan pas na goedkeuring/beoordeling door het college van de risicoanalyse kan worden opgesteld. Feitelijk resteren dan minder dan 3 maanden. Voorts heeft verzoekster bezwaren geuit tegen de analysemethode in het monitoringsplan als bedoeld in voorschrift 1.5, aanhef en onder e, en tegen de formulering in de toelichting bij dit voorschrift. Ter zitting is van de kant van verzoekster toegelicht dat zich ten aanzien van de metingen problemen voordoen als kweken mislukken, in welk geval op basis van dit voorschrift naar verdunningen moet worden gekeken, waarbij de detectiegrens kan worden overschreden terwijl geen sprake is van legionella.
8.1
Voorschrift 1.3 luidt:
“De vergunninghouder stelt binnen 6 maanden na het in werking treden van deze beschikking een beheersplan op met betrekking tot de beperking van de verspreiding van Legionella naar de omgeving, waarvan een monitoringsplan en stappenplan onderdeel uitmaken. Het beheersplan dient ter beoordeling te worden overgelegd aan het bevoegd gezag.”
Voorschrift 1.4 luidt:
“Na beoordeling door het bevoegd gezag zorgt de vergunninghouder voor uitvoering van het beheersplan, monitoringsplan en stappenplan.”
Voorschrift 1.5 luidt:
“Het beheersplan, bedoeld in voorschrift 1.3, dat binnen de inrichting aanwezig dient te zijn, bevat naast een beschrijving van de maatregelen, in ieder geval:
a. een tekening of schema met de actuele indeling van de biologische (afval)waterzuivering;
b. een beschrijving van de juiste en veilige werking van de biologische (afval)waterzuivering;
c. een beschrijving van alle uit te voeren controles aan de biologische (afval)waterzuivering met betrekking tot de aanwezigheid van legionella;
d. een aanduiding van de waarden van de fysische, chemische en microbiologische parameters inclusief de concentratie aan legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering waarbij bij het bereiken daarvan maatregelen ter verbetering worden getroffen, alsmede een beschrijving van die maatregelen;
e. een monitoringsplan* met daarin de monsternameplaatsen (zowel water als lucht),
monsternamefrequentie en de analysemethode NEN-EN-ISO 11731 matrix C
(of daaraan gelijkwaardig en eventueel andere relevante parameters);
f. een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen bij bedrijfsvoering, onderhoud en
calamiteiten (en bij welke situatie) of (mogelijk) nog genomen gaan worden (stappenplan);
g. een logboek waarin de resultaten van controles en emissiemetingen worden vastgelegd;
h. een overzicht van lopende onderzoeken en onderzoeksvragen ten aanzien van de
risicoanalyse en het beheer van de risico’s.
* In het monitoringsplan moet duidelijk aandacht worden gegeven aan het aantal analyses per beschikbare verdunningsreeks. Bij een eerste analyse dient voor elke verdunningsreeks een kweek ingezet te worden.”
8.2
Het college stelt zich op het standpunt dat ook voor het opstellen van een beheersplan een bureau kan worden ingeschakeld. De STAB meldt hierover in haar deskundigenbericht dat voor het vaststellen van een beheersplan over het algemeen een wat ruimere termijn dan 3 maanden geldt.
8.3
De voorzieningenrechter begrijpt uit de toelichting van partijen dat eerst na het opstellen van de risicoanalyse een beheersplan kan worden opgesteld. De risicoanalyse dient binnen drie maanden gereed te zijn en moet vervolgens door het college worden beoordeeld. Eerst na fiattering van de risicoanalyse door het college zal het zin hebben om over te gaan tot het (laten) opstellen van een beheersplan. De voorzieningenrechter volgt dan ook de STAB in haar conclusie dat de resterende periode van drie maanden daardoor zo kan worden ingeperkt dat de mogelijkheid reëel is dat het niet mogelijk is om een beheersplan binnen zes maanden gereed te hebben. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding voor het treffen een voorlopige voorziening op dit punt.
8.4
Onderdeel van het beheersplan is een monitoringsplan, zoals omschreven in voorschrift 1.5 onder e en de toelichting daarop. Ter zitting heeft verzoekster verklaard grote problemen te hebben met de toelichting, omdat naar haar mening dit voorschrift te veel uitgaat van andersoortig afvalwater dan in haar inrichting wordt gezuiverd. Het komt vaak voor dat dat een kweek mislukt vanwege de stoffen waarmee binnen de inrichting wordt gewerkt. Verder kan het gebeuren dat 1000 kve/l wordt gemeten en dat bij verdunning een waarde van 10.000 kve/l wordt gemeten. Het college heeft daarop ter zitting aangegeven dat bij meer bedrijven problemen voorkomen op dit punt en dat daarom in de toekomst meer differentiatie zal worden mogelijk gemaakt in het voorschrift. Gelet op de wederzijdse verklaring van verzoekster en het college, is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat de toelichting op het monitoringsplan bij dit voorschrift, zoals die thans is geformuleerd, uitvoering van het voorschrift voor verzoekster onwerkbaar maakt. De voorzieningenrechter zal ten aanzien van voorschrift 1.5, onder e en de toelichting daarom een voorlopige voorziening treffen.
8.5
Hetgeen hiervoor onder 8.4 is overwogen over het monitoringsplan heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gevolgen voor het beheersplan, nu het monitoringsplan daarvan deel uitmaakt. Daarom zal voorschrift 1.3 geheel worden geschorst tot de uitspraak in beroep. Voorts komt aan voorschrift 1.4, na schorsing van de voorschriften 1.3 en 1.5, geen zelfstandige betekenis meer toe, zodat ook dat voorschrift zal worden geschorst.
9. Verzoekster heeft in het bijzonder bezwaar tegen voorschrift 1.6 van het bestreden besluit. Zij betoogt dat een betrouwbare meetmethode ontbreekt en dat het voorschrift daardoor impliceert dat zij daartoe zelfstandig wetenschappelijk onderzoek moet verrichten. Bovendien gaat dit voorschrift per direct in, waardoor er niet eens tijd is voor het benodigde onderzoek. Daarnaast eist het voorschrift dat bij een meting van 10.000 kve/l per direct doelmatige maatregelen worden getroffen om de verspreiding van aerosolen naar de lucht tegen te gaan. Haar is onduidelijk wat verstaan moet worden onder doelmatige maatregelen. Dit maakt het voorschrift onduidelijk en rechtsonzeker. Pas nadat het beheersplan uit voorschrift 1.3 is opgesteld, kan er een vorm van duidelijkheid zijn over de maatregelen die doeltreffend zijn, aldus verzoekster.
9.1
In voorschrift 1.6 is bepaald dat:
“Indien Legionella wordt aangetroffen in het water van de biologische (afval)waterzuivering boven de (detectie)grens van 10.000 kve/l worden per direct doelmatige maatregelen genomen, zoals vermeld in het beheersplan uit voorschrift 1.3 om de verspreiding van aerosolen met daarin legionellabacteriën naar de omgeving te beperken.
Toelichting op het voorschrift:
- De doelmatige maatregelen moeten de emissie naar de lucht beperken, bij het in werking zijn van de zuivering en de reiniging daarvan, de slibverwerking en het gebruik van het effluent anders dan lozing op het riool of oppervlaktewater.
- Indien het effluent niet op gemeentelijke riolering wordt geloosd maar op het oppervlaktewater dienen doelmatige maatregelen zijn genomen om de lozing van afvalwater met daarin te hoge concentraties legionellabacteriën te beperken.”
9.2
De STAB geeft in het deskundigenbericht aan dat in de RIVM rapporten die in hoofdstuk 2 van het verslag beschreven zijn, en expliciet in rapport 0194, als mogelijke maatregelen zijn opgenomen (1) de temperatuur van het afvalwater tijdens het zuiveringsproces te verlagen tot onder de 25 graden Celsius, (2) de bassins waarin het afvalwater wordt belucht, een onderdeel van het zuiveringsproces, af te dekken en (3) de lucht uit een afgesloten beluchtingsbassin afzuigen en daarna filteren en ontsmetten met UV-straling.
9.3
Verzoekster heeft in reactie hierop naar voren gebracht dat de mogelijke maatregelen weinig gecoördineerd zijn met de vergunde eisen van de zuivering in het algemeen. Zij wijst er in dit kader op dat afdekken of aanpassen van de installatie in haar geval onvoorziene gevolgen kan hebben en de werking van de AWZI op andere vlakken ongunstig kan beïnvloeden. De gesuggereerde drastische verlaging van de temperatuur in de beluchte stap is hier een voorbeeld van. Daarmee zou de zuiverende werking van de AWZI ruimschoots kunnen worden gehalveerd. Bovendien zal de noodzaak dat te compenseren leiden tot een sterk verhoogd energiegebruik. Het schrappen van de beluchte zuiveringsstap of de volledige biologische zuiveringsstappen, als andere suggesties, zou voor bijna alle industriële- en communale zuivering een volledig herontwerp- en drastische ombouw van de zuivering betekenen volgens verzoekster. Het stilleggen van de AWZI is tot slot niet mogelijk als maatregel, omdat er antibiotica worden geproduceerd in de inrichting.
9.4
Ter zitting heeft het college hierover gezegd dat de te nemen maatregelen opgenomen moeten zijn in het beheersplan. Uitgangspunt daarbij is dat ze kosteneffectief zijn. Het college heeft aangegeven dat eventueel ook andere maatregelen denkbaar zijn dan genoemd in rapport 0194 van het RIVM, maar dat het aan het bedrijf is om daarin een voorzet te doen in het beheersplan. De voorzieningenrechter stelt vast dat de door verzoekster aangevoerde bezwaren, die de voorzieningenrechter niet onaannemelijk voorkomen, tegen de in het rapport van het RIVM genoemde maatregelen door het college niet zijn ondervangen. Voorts is het voorschrift dwingend geformuleerd en heeft per direct werking, terwijl onvoldoende duidelijk is geworden welke maatregelen in het geval van verzoekster haalbaar en efficiënt zijn. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter aanleiding het voorschrift te schorsen.
Voorschrift 1.7 en 1.8
10. Voorschrift 1.7 is naar de mening van verzoekster in strijd met de jurisprudentie van de Afdeling, het evenredigheidsbeginsel en rechtsonzeker. Ook voorschrift 1.8 acht zij rechtsonzeker.
10.1
Voorschrift 1.7 luidt:
“Op grond van controles en resultaten van emissiemetingen kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen aan de risicoanalyse en het legionella-beheersplan, monitoringsplan en het stappenplan.”
Voorschrift 1.8 luidt:
“De risicoanalyse, het legionella-beheersplan, monitoringsplan en het stappenplan moeten worden geactualiseerd bij gewijzigde omstandigheden of nieuwe (landelijke) inzichten.”
10.2
Ter zitting is namens het college verklaard dat geen nader besluit noodzakelijk is om nadere eisen te stellen. Het college verlangt hooguit nadere gegevens om te kunnen beoordelen of eisen aan een van de in dit voorschrift genoemde documenten gesteld moeten worden.
10.3
Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 11 mei 2005 [2] , mogen voorschriften op grond waarvan nadere eisen kunnen worden gesteld niet zodanig algemeen en onbepaald zijn dat met het stellen van nadere eisen in feite nieuwe voorschriften aan de vergunning worden verbonden respectievelijk voorzieningen worden verlangd die in de voorschriften zelf dienen te zijn vastgelegd. Naar voorlopig oordeel is voorschrift 1.7 zo algemeen dat niet wordt voldaan aan de door de Afdeling geformuleerde eis, zodat het naar verwachting niet in stand kan blijven in de bodemprocedure. Daar komt bij dat, naar de mededeling van het college, geen rechtsbescherming tegen een eventuele nadere eis openstaat, nu daartoe geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb zal worden genomen. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter aanleiding voorschrift 1.7 te schorsen. Ten aanzien van voorschrift 1.8 heeft verzoekster geen concrete gronden aangevoerd, zodat dit hier verder buiten bespreking zal blijven.
Conclusie en gevolgen
11. Het verzoek wordt gedeeltelijk toegewezen en de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften 1.3, 1.4, 1.5, aanhef en onder e, 1.6 en 1.7 worden geschorst tot de uitspraak in beroep. Dat betekent dat die voorschriften niet in werking treden. Het verzoek wordt voor het overige afgewezen, daarom treden de overige voorschriften na verzending van deze uitspraak wel in werking.
12. Omdat het verzoek gedeeltelijk wordt toegewezen moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden en krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.897,50 omdat de gemachtigde van verzoekster een verzoekschrift heeft ingediend, een reactie op het deskundigenbericht en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek gedeeltelijk toe;
- treft de voorlopige voorziening dat de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften 1.3, 1.4, 1.5, aanhef en onder e, 1.6 en 1.7 worden geschorst tot de uitspraak in beroep;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.897,50 aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
15 september 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: