Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/3519
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juli 2023 in de zaak tussen
Federatie Armeense Organisatie Nederland, uit Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Sarkis),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Zukaj).
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 29 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Eiseres heeft toestemming gegeven om kennis te nemen van de niet-openbaar gemaakte stukken. [1]
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 31 mei 2023 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Namens eiseres waren [naam 1], voorzitter, en [naam 2], secretaris, aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft verweerder op grond van de Wob verzocht om “alle informatie en documenten te verstrekken met betrekking tot (de erkenning van) de Armeense genocide van 1915, door de regering ook wel aangeduid als “de kwestie van de Armeense genocide””. Verweerder heeft 226 documenten geïnventariseerd en heeft een aantal documenten verstrekt. Verweerder heeft geweigerd bepaalde informatie te verstrekken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a van de Wob (de betrekkingen van Nederland met andere staten of internationale organisaties) en op grond van artikel 11 van Pro de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad). In bezwaar heeft verweerder specifieker aangegeven wat de reden was voor het inroepen van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a van de Wob. Ook heeft verweerder alsnog bepaalde informatie openbaar gemaakt. Eiseres is het er niet mee eens dat verweerder informatie heeft geweigerd te verstrekken.
Wat zijn de regels?
2. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, een beroep heeft gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Het is zeer onwaarschijnlijk dat openbaarmaking van de niet openbaar gemaakte informatie de relaties met andere staten of internationale organisaties stroever zou kunnen laten verlopen. Informatie die inzicht geeft in de standpunten die Turkije aan Nederland kenbaar heeft gemaakt over de erkenning van de Armeense genocide in Nederland kan de betrekkingen tussen Nederland en Turkije niet schaden. Nederland steunt de Turkse ontkenningspolitiek onvoorwaardelijk. Daarnaast maakt de Turkse staat geen geheim van haar standpunten over de Armeense genocide of van het feit dat zij druk uitoefent op andere staten om die genocide niet te erkennen. Armenië is bekend met het standpunt van de Nederlandse staat over de Armeense genocide, met het feit dat de Turkse staat druk uitoefent op Nederland om de genocide niet te erkennen en met het feit dat die druk zeer effectief is geweest. Openbaarmaking van informatie die daar in meer detail inzicht in verschaft kan de betrekkingen tussen Nederland en Armenië dus niet schaden. Niet valt in te zien waarom de geweigerde informatie de betrekkingen met andere (Europese) landen zou kunnen schaden. In die landen is namelijk overwegend dezelfde dynamiek aanwezig als in Nederland: parlementen erkennen de genocide terwijl de regeringen zich daarvan distantiëren om de relatie met Turkije niet te schaden. Dat is algemeen bekend en meer gedetailleerde informatie daarover kan geen impact hebben op de relatie van Nederland met die landen. Verweerder stelt in het bestreden besluit slechts in algemene zin dat openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte informatie de betrekkingen met bepaalde derden zou kunnen schaden. Verweerder meent dat uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie geen plicht volgt om een specifieke motivering te geven ten aanzien van de betrekkingen die mogelijk geschaad worden. Als dit betoog wordt gevolgd, dan betekent dat in feite dat een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob alleen in algemene zin moet worden gemotiveerd, zonder in te gaan op specifieke omstandigheden ter zake. Dat betekent ook dat het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een beroep op deze weigeringsgrond in feite zinloos is. De minister van Algemene Zaken heeft in een besluit op een identiek bezwaar wel gemotiveerd met het oog op welke betrekkingen hij een beroep heeft gedaan op de weigeringsgrond. Eiseres stelt dat het belang van openbaarmaking van de op de weigeringsgrond geweigerde informatie zwaarder weegt dan betrekkingen met andere landen. Er bestaat een groot belang bij openbaarmaking. Uit de niet openbaar gemaakte informatie blijkt vermoedelijk dat de Nederlandse regering de volksvertegenwoordiging onjuist heeft geïnformeerd over de redenen om de Armeense genocide niet te erkennen. Ook blijkt hieruit mogelijk dat de Turkse staat druk uitoefent op Nederland of zelfs dreigementen uit aan het adres van Nederland met als doel om de erkenning van de Armeense genocide tegen te houden. Op zijn minst had verweerder moeten motiveren waarom het belang bij openbaarmaking ondergeschikt is aan het belang van goede betrekkingen. Vervolgens stelt eiseres dat verweerder ten onrechte een beroep doet op artikel 11 van Pro de Wob. Het kabinet heeft een ruime informatievoorziening aangekondigd en heeft, vooruitlopend op de Wet open overheid (Woo), “besloten om ook onder de huidige Wob ruimhartig om te gaan met openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen” voor wat betreft de aangescherpte definitie hiervan en de omgang met documenten die ouder zijn dan vijf jaar. Daarnaast zouden in bepaalde politiek-bestuurlijk (hoog)gevoelige dossiers de persoonlijke beleidsopvattingen in ieder geval openbaar worden gemaakt. Niet valt in te zien waarom verweerder deze nieuwe lijn weigert toe te passen. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een identiek bezwaar wel gehonoreerd en persoonlijke beleidsopvattingen grotendeels openbaar gemaakt. Verweerder miskent dat veel van de geweigerde persoonlijke beleidsopvattingen wel degelijk relatief gedateerd zijn, althans ouder dan vijf jaar. De nieuwe kabinetslijn en de Woo brengen met zich dat verweerder in ieder geval moet motiveren waarom het belang om de persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Verweerder heeft alleen gesteld dat het hier gaat om een “nog lopende bestuurlijke en juridische kwestie”. Het kan niet zo zijn dat verweerder zich kan beroepen op de weigeringsgrond omdat en zolang de regering de Armeense genocide ontkent.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. Gelet op de gegeven toestemming op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, doet de rechtbank uitspraak na kennis te hebben genomen van de niet-openbaargemaakte stukken.
5. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden en is de Wob vervallen. Voor de beoordeling van een besluit dat is genomen op grond van de Wob geldt die wet nog steeds als toetsingskader.
artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (de betrekkingen van Nederland met andere staten of internationale organisaties)
6. Volgens de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken wordt met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor een andere staat of internationale organisatie vertrouwelijk is. [2]
7. De rechtbank is na kennisneming van de niet-openbaar gemaakte informatie van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob aan openbaarmaking van de informatie in de weg staat. Uit de aard en de inhoud van de documenten zelf volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het openbaar maken van de gegevens ervoor kan zorgen dat de betrekkingen stroever verlopen. Dat de standpunten van andere landen over de kwestie van de Armeense genocide bekend zijn maakt niet dat openbaarmaking van de informatie de betrekkingen met deze landen niet zou kunnen schaden. Verweerder stelt terecht dat de weigeringsgrond niet alleen op standpunten van andere landen ziet, maar ook op in vertrouwen gevoerde correspondentie met en berichten bestemd voor vertegenwoordigers van andere staten. Verweerder heeft toegelicht dat de betrokken landen en/of internationale organisaties erop moeten kunnen vertrouwen dat visies en standpunten over de (diplomatieke) betrekkingen in het licht van de kwestie van de Armeense genocide vertrouwelijk blijven. Openbaarmaking van de informatie kan ertoe leiden dat andere staten en/of internationale organisaties in de toekomst weigeren om informatie met Nederland te delen. De stelling van eiseres dat er een groot belang bestaat bij openbaarmaking leidt niet tot de conclusie dat verweerder de informatie wel openbaar had moeten maken. Verweerder heeft onder verwijzing naar vaste jurisprudentie terecht gesteld dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. [3] De Wob vooronderstelt het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische bestuursvoering als een op zichzelf staand belang en het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop documenten betrekking hebben. [4]
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom de weigeringsgrond van toepassing is. Verweerder heeft per document aangegeven of informatie is geweigerd vanwege de bescherming van de vertrouwelijkheid van het diplomatieke verkeer, vanwege het afschermen van beleidsvoornemens of commentaar of vanwege de vertrouwelijkheid van het gremium. Aangezien de rechtbank -met toestemming- kan controleren of verweerder de informatie op goede gronden heeft geweigerd, kan ook de stelling dat het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een beroep op deze weigeringsgrond in feite zinloos is niet slagen.
artikel 11 van Pro de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad)
9. Na kennisneming van de niet-openbaargemaakte informatie stelt de rechtbank vast dat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor intern beraad. Verweerder heeft deze informatie terecht geweigerd. Verweerder heeft toegelicht dat hij artikel 11, eerste lid, van de Wob in het bestreden besluit in overeenstemming met de nieuwe, meer transparante lijn van het kabinet zo restrictief mogelijk heeft toegepast. De documenten waarvan informatie is geweigerd bevatten onder meer tekstvoorstellen op conceptstukken, spreekpunten voor de ministerraad, Q&A’s, woordvoeringslijnen, gespreksverslagen, persvragen en visies op kabinetslijnen. Ook met de nieuwe en meer transparante lijn van het kabinet en onder de nieuwe Woo zouden dergelijke stukken volgens verweerder niet openbaar worden gemaakt, omdat het niet gaat over feiten en prognoses die niet als persoonlijke beleidsopvatting zijn aan te merken. Daar waar het gaat om een actueel dossier en een lopende bestuurlijke kwestie, te weten het Nederlands standpunt met betrekking tot de kwestie van de Armeense genocide, waarbij de belangen van meerdere partijen spelen, zou het openbaar maken van dergelijke opvattingen volgens verweerder het proces van intern beraad (ook voor de toekomst) onevenredig schaden.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Als u het niet eens bent met de uitspraak op het beroep, dan kunt u een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a.de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
[…].
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…].