Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 22/4675
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiseres], eiseres,
v-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. C. Nieuwesteeg),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.S.M. Rietveld).
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een vervangend verblijfsdocument met daarop een arbeidsmarktaantekening waaruit blijkt dat zij zonder een tewerkstellingsvergunning arbeid mag verrichten, afgewezen.
Bij besluit van 20 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. Verweerder heeft een pleitnota overgelegd.
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst om eiseres in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de pleitnota van verweerder.
Eiseres heeft op 29 november 2022 schriftelijk gereageerd op de pleitnota, waarna verweerder op 15 december 2022 schriftelijk heeft gereageerd op de reactie van eiseres.
Nadat geen van partijen binnen de door de rechtbank gestelde termijn te kennen heeft gegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wat ging vooraf aan deze zaak?
1. Eiseres is geboren op [geboortedag] 1994 en in het bezit van de Albanese nationaliteit. Zij verblijft rechtmatig in Nederland sinds 1 september 2016. Tot 26 oktober 2018 was zij in het bezit van een verblijfsvergunning regulier met als doel studie en vanaf 26 oktober 2018 tot 1 oktober 2019 van een verblijfsvergunning regulier met als doel het zoeken naar en verrichten van arbeid, al dan niet in loondienst. Vanaf 1 oktober 2019 tot op heden bezit eiseres een verblijfsvergunning regulier met als doel arbeid als kennismigrant.
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 14 februari 2022 heeft eiseres een aanvraag ingediend om een vervangend verblijfsdocument, waaruit blijkt dat er geen beperkingen zijn verbonden aan het verrichten van arbeid in de zin dat geen tewerkstellingsvergunning is vereist.
3. Verweerder heeft de aanvraag met het primaire besluit afgewezen, omdat eiseres niet vijf jaar onafgebroken in het bezit is geweest van een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning. [1] Volgens verweerder telt de periode dat eiseres in het bezit was van een verblijfsvergunning regulier met als doel studie niet mee voor de periode van vijf jaar. Verweerder heeft in bezwaar de afwijzing gehandhaafd door het bezwaar van eiseres (kennelijk) ongegrond te verklaren.
Waarom is eiseres het niet eens met verweerder?
4. Eiseres betoogt dat zij wel degelijk in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning met een arbeidsmarktaantekening waaruit blijkt dat zij zonder een tewerkstellingsvergunning arbeid mag verrichten. Volgens eiseres moeten de jaren dat zij in het bezit was van een verblijfsvergunning studie meetellen voor de vereiste vijf jaar, omdat een dergelijke verblijfsvergunning een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning is. Het
een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunningwordt ook gebruikt bij de dwingende weigeringsgronden voor een tewerkstellingsvergunning, zodat hieraan een juiste en zelfde uitleg moet worden gegeven. [2] Een verblijfsvergunning studie niet aanmerken als een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning zou betekenen dat een student nooit een tewerkstellingsvergunning kan verkrijgen. Bij een verblijfsvergunning studie is immers arbeid van bijkomende aard toegestaan, wat maakt dat het een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning is. Dit blijkt volgens eiseres ook uit de limitatieve opsomming van arbeidsmarktaantekeningen, die maar één aantekening bevat die arbeid verbiedt terwijl de overige aantekeningen arbeid in enige mate toestaan. [3] Daar komt bij dat met de implementatie van de Studentenrichtlijn studenten toegang hebben gekregen tot de arbeidsmarkt. Volgens eiseres zijn studenten daardoor niet meer, zoals daarvoor, volledig uitgesloten van de arbeidsmarkt maar vallen ze onder de categorie vreemdelingen die in Nederland mogen werken met de beperkingen vervat in een tewerkstellingsvergunning. [4] Dat de toegang tot de arbeidsmarkt beperkt is en een verblijfsvergunning studie tijdelijk van aard is, maakt volgens eiseres niet uit.
een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunningwordt ook gebruikt bij de dwingende weigeringsgronden voor een tewerkstellingsvergunning, zodat hieraan een juiste en zelfde uitleg moet worden gegeven. [2] Een verblijfsvergunning studie niet aanmerken als een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning zou betekenen dat een student nooit een tewerkstellingsvergunning kan verkrijgen. Bij een verblijfsvergunning studie is immers arbeid van bijkomende aard toegestaan, wat maakt dat het een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning is. Dit blijkt volgens eiseres ook uit de limitatieve opsomming van arbeidsmarktaantekeningen, die maar één aantekening bevat die arbeid verbiedt terwijl de overige aantekeningen arbeid in enige mate toestaan. [3] Daar komt bij dat met de implementatie van de Studentenrichtlijn studenten toegang hebben gekregen tot de arbeidsmarkt. Volgens eiseres zijn studenten daardoor niet meer, zoals daarvoor, volledig uitgesloten van de arbeidsmarkt maar vallen ze onder de categorie vreemdelingen die in Nederland mogen werken met de beperkingen vervat in een tewerkstellingsvergunning. [4] Dat de toegang tot de arbeidsmarkt beperkt is en een verblijfsvergunning studie tijdelijk van aard is, maakt volgens eiseres niet uit.
Wat vindt verweerder in beroep?
5. Verweerder handhaaft in beroep het standpunt dat de verblijfsvergunning studie niet meetelt voor de termijn van vijf jaar, omdat deze verblijfsvergunning geen voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning is. Het doel van de verblijfsvergunning is namelijk niet het verrichten van arbeid, maar om te studeren in Nederland. Dit volgt volgens verweerder uit de arbeidsmarktaantekening, die luidt: “TWV vereist voor arbeid van bijkomende aard, andere arbeid niet toegestaan”. Volgens verweerder wijst dit erop dat de aard van de toegestane arbeid van ondergeschikt belang is en dus niet te vergelijken is met arbeid die mag worden verricht bij een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning. Dat het gaat om arbeid van ondergeschikt belang blijkt ook uit het feit dat er geen arbeidstoets wordt verricht bij een verblijfsvergunning studie. Tot slot betwist verweerder dat er sprake is van een categoriewijziging naar aanleiding van de implementatie van de Studentenrichtlijn en wijst verweerder erop dat een verblijfsvergunning studie een tijdelijk karakter heeft. [5]
Wat zijn de regels?
6. In artikel 2, eerste lid, van de Wav staat dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
7. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wav is dat verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die beschikt over een krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (de Vw 2000) afgegeven vergunning, welke is voorzien van een aantekening van de Minister van Justitie, waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid. Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat zo’n aantekening wordt afgegeven aan een vreemdeling:
die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder b of d, van de Vw 2000;
die gedurende een ononderbroken tijdvak van vijf jaar heeft beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 en die nadien zijn hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft gevestigd;
die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
8. Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wav volgt dat een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning wordt geweigerd indien het een vreemdeling betreft:
die niet beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, noch een zodanige vergunning heeft aangevraagd, noch, voor zover ter verkrijging van een dergelijke vergunning vereist, een machtiging tot voorlopig verblijf heeft aangevraagd, dan wel
aan wie een verblijfsvergunning is geweigerd of wiens verblijfsvergunning is ingetrokken.
9. In het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit) staan de categorieën vreemdelingen bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wav vermeld, aan wie een aantekening als bedoeld in voormeld artikel 4, eerste lid, van de Wav wordt afgegeven.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
10. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiseres in de periode waarin zij in het bezit was van een verblijfsvergunning studie beschikte over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wav.
11. De rechtbank stelt voorop dat uit rechtspraak van de hoogste bestuursrechter volgt dat in artikel 4, tweede lid, van de Wav en het daarop gebaseerde Besluit uitputtend is geregeld aan welke vreemdelingen een aantekening wordt afgegeven waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav valt af te leiden dat is bedoeld om in het belang van de rechtszekerheid bij algemene maatregel van bestuur precies te regelen welke specifieke groepen vreemdelingen aanspraak hebben op zo’n aantekening. [6] Dit betekent dat in artikel 4, tweede lid, van de Wav en het daarop gebaseerde Besluit uitputtend geregeld is aan welke vreemdelingen een aantekening, als bedoeld in het eerste lid wordt afgegeven. Voor afgifte van zo’n aantekening aan een vreemdeling die niet tot een van de aangewezen categorieën behoort, biedt de Wav geen ruimte. [7]
12. Met betrekking tot de door eiseres aangevoerde gronden stelt de rechtbank voorop dat de hoofdactiviteit bij een verblijfsvergunning studie het volgen van een (voltijd) studie is in Nederland. Het verblijfsdoel ziet dus niet op arbeid. Daarnaast volgt uit de arbeidsmarktaantekening bij de verblijfsvergunning studie dat eiseres gedurende deze tijd arbeid van bijkomende aard mocht verrichten als haar een tewerkstellingsvergunning was verleend, maar dat andere arbeid niet was toegestaan. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit samen erop duidt dat eiseres met haar verblijfsvergunning studie niet beschikte over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wav.
13. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat een verblijfsvergunning studie moet worden aangemerkt als een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning. Naast dat dit standpunt van eiseres niet strookt met de grammaticale uitleg van de tekst
een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, is van belang dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de invoering van de Wav als doel had het vereenvoudigen van het verlenen van arbeidsmarktaantekeningen, en dat hieruit niet blijkt dat de Wav als doel had aanpassingen aan te brengen in de categorisering van verblijfsvergunningen. Het beroep van eiseres op artikel 8, aanhef en onder e, van de Wav, maakt dit niet anders. Deze bepaling regelt wanneer een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd, om ervoor te zorgen dat een tewerkstellingsvergunning enkel wordt verstrekt als de vreemdeling een verblijfsvergunning heeft. [8] De bepaling regelt dus niet wanneer de tewerkstellingsvergunning wel wordt verstrekt, zodat hieruit niet valt af te leiden dat een tewerkstellingsvergunning enkel wordt verleend aan een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, zoals eiseres betoogt. Verder is van belang dat uit rechtspraak volgt dat het systeem van de arbeidsmarktaantekeningen een limitatief en restrictief karakter heeft en er dus niet zomaar ruimte is voor afgifte van een aantekening waaruit blijkt dat een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning toegang heeft tot de arbeidsmarkt als die niet tot één van de aangewezen categorieën behoort. Het feit dat het Voorschrift Vreemdelingen 2000 diverse arbeidsmarktaantekeningen bevat die in mindere of meerdere mate het verrichten van arbeid toestaan, maakt dit niet anders. Hiermee hebben die vreemdelingen namelijk geen vergunning waaruit blijkt dat er geen beperkingen zijn verbonden aan het verrichten van arbeid. Voor zover eiseres betoogt dat de implementatie van de Studentenrichtlijn tot gevolg heeft gehad dat studenten toegang tot de arbeidsmarkt hebben verkregen en een verblijfsvergunning studie dus een voor het verrichten van arbeid geldige arbeidsvergunning is, volgt de rechtbank dit betoog niet. Uit de preambule van de Studentenrichtlijn volgt namelijk dat deze, en haar voorgangers, niet strekt tot regulering van de toelating en het verblijf van derdelanders met het oog op werk. Ook streeft deze richtlijn niet naar harmonisatie van de status van werknemers via nationale wetten en praktijken. [9] Eiseres heeft ook geen concrete aanknopingspunten aangedragen op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat uit de Studentenrichtlijn volgt dat een verblijfsvergunning studie moet worden aangemerkt als een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning of dat, voor zover studenten op basis van deze richtlijn toegang is verstrekt tot de arbeidsmarkt, aan deze toegang geen beperkingen mogen worden gesteld.
een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, is van belang dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de invoering van de Wav als doel had het vereenvoudigen van het verlenen van arbeidsmarktaantekeningen, en dat hieruit niet blijkt dat de Wav als doel had aanpassingen aan te brengen in de categorisering van verblijfsvergunningen. Het beroep van eiseres op artikel 8, aanhef en onder e, van de Wav, maakt dit niet anders. Deze bepaling regelt wanneer een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd, om ervoor te zorgen dat een tewerkstellingsvergunning enkel wordt verstrekt als de vreemdeling een verblijfsvergunning heeft. [8] De bepaling regelt dus niet wanneer de tewerkstellingsvergunning wel wordt verstrekt, zodat hieruit niet valt af te leiden dat een tewerkstellingsvergunning enkel wordt verleend aan een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, zoals eiseres betoogt. Verder is van belang dat uit rechtspraak volgt dat het systeem van de arbeidsmarktaantekeningen een limitatief en restrictief karakter heeft en er dus niet zomaar ruimte is voor afgifte van een aantekening waaruit blijkt dat een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning toegang heeft tot de arbeidsmarkt als die niet tot één van de aangewezen categorieën behoort. Het feit dat het Voorschrift Vreemdelingen 2000 diverse arbeidsmarktaantekeningen bevat die in mindere of meerdere mate het verrichten van arbeid toestaan, maakt dit niet anders. Hiermee hebben die vreemdelingen namelijk geen vergunning waaruit blijkt dat er geen beperkingen zijn verbonden aan het verrichten van arbeid. Voor zover eiseres betoogt dat de implementatie van de Studentenrichtlijn tot gevolg heeft gehad dat studenten toegang tot de arbeidsmarkt hebben verkregen en een verblijfsvergunning studie dus een voor het verrichten van arbeid geldige arbeidsvergunning is, volgt de rechtbank dit betoog niet. Uit de preambule van de Studentenrichtlijn volgt namelijk dat deze, en haar voorgangers, niet strekt tot regulering van de toelating en het verblijf van derdelanders met het oog op werk. Ook streeft deze richtlijn niet naar harmonisatie van de status van werknemers via nationale wetten en praktijken. [9] Eiseres heeft ook geen concrete aanknopingspunten aangedragen op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat uit de Studentenrichtlijn volgt dat een verblijfsvergunning studie moet worden aangemerkt als een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning of dat, voor zover studenten op basis van deze richtlijn toegang is verstrekt tot de arbeidsmarkt, aan deze toegang geen beperkingen mogen worden gesteld.
Wat is de conclusie van de rechtbank?
14. Dit alles brengt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres met haar verblijfsvergunning studie niet in het bezit was van een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en zij dus ten tijde van het bestreden besluit niet voldeed aan het tijdvak van vijf jaar.
15. Omdat geen van de beroepsgronden slaagt, verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. Verweerder heeft op goede gronden geweigerd eiseres een vervangend verblijfsdocument te verstrekken waaruit blijkt dat zij zonder een tewerkstellingsvergunning arbeid mag verrichten.
16. Verweerder hoeft eiseres geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.M. de Keuning, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Kroes, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.