Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/375
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2023 in de zaak tussen
Liander N.V., (hierna: Liander),
eiser
(gemachtigde: mr. J.W.M. Hagelaars),
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop, (hierna: het college),
verweerder
verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen).
Procesverloop
In het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een vergunning verleend voor het plaatsen van een transformatorstation gelegen aan de Hertog Albrechtstraat en nabij de Groene Jonkerstraat (het perceel).
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is hij bij het primaire besluit gebleven.
Hierna is eiser in beroep gegaan.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 28 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiser: de gemachtigde, mr. [naam 1] en mr. [naam 2]. Namens het college de gemachtigde, mr. [naam 3], [naam 4] en [naam 5]. Gelijktijdig is op zitting behandeld het beroep met zaaksnummer 21/2953.
Overwegingen
1. De gemeente Nieuwkoop is eigenaar van het perceel. Liander is netbeheerder in de gemeente Nieuwkoop en voert als netbeheerder onder andere werkzaamheden uit bestaande in het aanleggen en onderhouden van elektriciteitsnetwerken. Om de plaatsing van het transformatorstation op het perceel te kunnen realiseren heeft Liander op 29 juni 2020 onder protest een vergunning aangevraagd als bedoeld in artikel 5 van de Algemene Verordening Kabels en Leidingen gemeente Nieuwkoop 2020 (AVKL).
2. In het primaire besluit is de gevraagde vergunning verleend. Liander heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft het college de vergunningverlening gehandhaafd en het bezwaar van Liander ongegrond verklaard.
Ontvankelijkheid beroep Liander
3.1.
Door het college is gesteld dat procesbelang van Liander bij de procedure is komen te vervallen, aangezien de vergunning op haar eigen verzoek is verleend en deze inmiddels is uitgewerkt. De grond van het college dat onduidelijk is of Liander ontvangen kan worden in zijn beroep omdat niet gebleken is of daarover intern bij Liander een procesbesluit is genomen, is ter zitting ingetrokken en zal dus buiten beschouwing blijven.
3.2.
Volgens vaste rechtspraak gaat er bij de beantwoording van de vraag of procesbelang aanwezig is om of het doel dat betrokkene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor deze van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [1] Procesbelang kan zijn gelegen in het verkrijgen van een inhoudelijk oordeel omtrent de rechtmatigheid van een verleende vergunning met het oog op het betrekken van dat oordeel bij toekomstige aanvragen. [2]
3.3.
Met Liander is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval sprake is van procesbelang. Vaststaat dat Liander als netbeheerder met enige regelmaat een transformatorstation binnen het grondgebied van de gemeente Nieuwkoop zal willen plaatsen. In dat verband is van belang dat Liander onbetwist heeft gesteld dat de frequentie daarvan door de noodzaak tot uitbreiding en versterking van het elektriciteitsnetwerk de komende periode nog zal toenemen. Daarom is het voor Liander van belang om te weten of daarvoor een vergunning op grond van de AVKL dient te worden aangevraagd. Het gaat hier dus niet louter om een principekwestie, zoals in de door het college genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2020 [3] , maar om een reëel en actueel belang van Liander.
3.4.
Nu de rechtbank van oordeel is dat Liander procesbelang heeft, zal zij hierna het bestreden besluit inhoudelijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden van Liander.
Formele aspecten
4.1.
Liander stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit onrechtmatig is vanwege het ontbreken van een datum.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit via ValidSigned is ondertekend op 9 december 2020. Naar eigen vermelding van Liander heeft zij het bestreden besluit op 14 december 2020 ontvangen. Het beroep is tijdig ingediend op 18 januari 2021. Gelet op deze omstandigheden is van onrechtmatigheid geen sprake en is evenmin gebleken van enig nadeel van Liander.
Verbindendheid AVKL
5.1.
Liander betoogt dat artikel 5 van de AVKL onverbindend moet worden verklaard vanwege strijd met artikel 121 van de Gemeentewet. Een vergunning op basis van de AVKL ziet naar haar mening op hetzelfde object, aangezien het beide gevallen gaat om bouwen, en hetzelfde motief als het vergunningstelsel op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), een wet in formele zin. Artikel 5 van de AVKL ziet op “ingrijpende werkzaamheden”, maar die worden niet nader gedefinieerd en de in de AVKL genoemde motieven als regie over de werkzaamheden bij de bouw van het transformatorstation en het regelen van het verkeer zijn hier niet aan de orde. Mocht de rechtbank van oordeel zijn dat artikel 5 van de AVKL wel een ander object of motief heeft, dan is volgens Liander sprake van een oneigenlijke aanvulling waarbij hogere regelgeving op ontoelaatbare wijze wordt doorkruist. Blijkens artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is voor de bouw van een transformatorstation geen omgevingsvergunning nodig, indien de bewuste activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, mits dat niet hoger is dan 3 m, en de oppervlakte niet meer bedraagt dan 15 m². Gelet op de geringe afmetingen van het transformatorstation waar het hier om gaat, is aanleg daarvan dan ook vergunningvrij. Dan kan niet op gemeentelijk niveau alsnog een vergunningplicht worden opgelegd. Voor Liander is van groot belang dat op een effectieve en efficiënte wijze zorg kan worden gedragen voor het elektriciteitsnetwerk waarvoor hij verantwoordelijk is. Daarom is het onwenselijk dat transformatorstations worden onderworpen aan een gemeentelijk vergunningenregime.
5.2.
Het college bestrijdt dat artikel 5 van de AVKL in strijd komt met artikel 121 van de Gemeentewet. In zijn visie gaat om een ander object, nu artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo ziet op het object “bouwen” en artikel 5 van de AVKL ziet op “werkzaamheden van ingrijpende aard”. Het college vindt dat er evenmin sprake is van hetzelfde motief. Het voornaamste doel van de AVKL is, naast regulering van werkzaamheden en toestemming voor het gebruik van openbare gronden ten behoeve van netwerken, de coördinatie van de werkzaamheden. Dit om de overlast zoveel mogelijk te beperken en werkzaamheden aan netwerken binnen eenzelfde gebied, indien mogelijk, gelijktijdig te laten plaatsvinden. Het doel van de AVKL volgt volgens het college ook uit artikel 8, eerste lid, van de AVKL, waarin de weigeringsgronden voor het verlenen van een vergunning zijn opgesomd. Uit de weigeringsgronden volgt volgens het college voldoende duidelijk dat de AVKL een wezenlijk ander doel heeft dan de Wabo. De systematiek van de Wet ruimtelijke ordening, de Wabo, het Bouwbesluit 2012, het Bor en de Regeling omgevingsrecht tezamen dient het belang van een goede ruimtelijke ordening onderscheidenlijk het waarborgen van de veiligheid van bouwwerken. Daarentegen ziet de AVKL op het beheer van openbare gronden ten behoeve van netwerken en de coördinatie van werkzaamheden in de openbare ruimte aan netwerken in de ruimste zin. De coördinatie van de werkzaamheden of de afstemming met andere werkzaamheden, de doorstroming van het verkeer en het veilig en doelmatige gebruik van (openbare) gronden en gebouwen maken geen deel uit van het toetsingskader op grond van de Wro en Wabo. Daarmee is volgens het college sprake van een ander motief. Het college bestrijdt dat sprake is van doorkruising van de Wabo. In de AVKL is geen algemeen verbod geïntroduceerd waardoor het (vergunningvrij) bouwen onmogelijk is geworden. Het verbod in de artikelen 4 en 5 van de AVKL is uitsluitend van toepassing in het kader van de aanleg van kabels en leidingen, met bijbehorende boven- en ondergrondse voorzieningen, in openbare grond. De AVKL staat daarmee niet in de weg aan de bouw van het transformatorhuis als zodanig.
5.3.
De rechtbank overweegt dat de vergunning is verleend op grond van artikel 5 van de AVKL 2020, een gemeentelijke verordening. Dit artikel is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Uit artikel 8:3, eerste lid, van de Awb volgt dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling staat die bepaling echter niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. [4] Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens bij de beoordeling terughoudendheid te betrachten.
Wettelijk kader
5.4.
Op grond van artikel 121 van de Gemeentewet bestaat er een bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.
5.5.
Op grond van artikel 5, eerste lid van de AVKL is het verboden werkzaamheden te verrichten zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders goedgekeurde (start)melding/vergunning/instemmingsbesluit.
Op grond van het tweede lid van dit artikel dient voor het uitvoeren van werkzaamheden van ingrijpende aard een instemmingsbesluit of een vergunning worden aangevraagd.
Object en motief
5.6.
De rechtbank stelt vast dat het object van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) betrekking heeft op bouwen. Gelet op de definitie van bouwen in artikel 1.1 van de Wabo gaat het daarbij om het “plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten” van een ruimtelijk object. In dit geval is dat het geheel oprichten van een transformatorstation. De AVKL heeft als object, gelet op artikel 2, eerste lid, van de AVKL, het verrichten van werkzaamheden die door of namens de netbeheerder plaatsvinden in of op openbare grond. Gelet op deze omschrijven kan het daarbij ook om heel andere activiteiten gaan dan bouwen. Daarom betreft het niet hetzelfde object.
5.7.
Ook is geen sprake van hetzelfde motief. De Wabo reguleert activiteiten die van invloed kunnen zijn op de (inrichting van) de fysieke leefomgeving, zodanig dat geen onaanvaardbare afbreuk wordt gedaan aan een goede woon- en leefomgeving. De AVKL heeft, gelet op de toelichting, tot doel de regie en coördinatie te regelen met betrekking tot werkzaamheden die nodig zijn voor de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels en/of leidingen in openbare grond binnen de gemeentegrenzen. De verordening is ook gericht op minimalisatie van overlast en maatschappelijke kosten ten gevolge van werkzaamheden in de openbare ruimte. Deze doelen komen ook tot uiting in artikel 8, eerste lid, van de AVKL waarin de weigeringsgronden worden opgesomd. Deze hebben betrekking op de openbare orde, de (verkeers)veiligheid, het voorkomen of beperken van overlast, de bereikbaarheid van gronden of gebouwen en de ondergrondse ordening. Hoewel hier en daar van enige overlap sprake kan zijn, zien deze doelen niet op de regulering van de onder de Wabo vallende activiteiten die van invloed kunnen zijn op de (inrichting van) de fysieke leefomgeving, maar op de regulering van de uitvoering van werkzaamheden in de openbare ruimte.
5.8.
Ook anderszins levert de vergunningplicht van artikel 5 van de AVKL geen onaanvaardbare doorkruising op van (het systeem van) de Wabo. Door de vergunningplicht van artikel 5 van de AVKL wordt de ruimtelijke beoordeling niet anders en wordt de bouw van een transformatorstation niet op enigerlei wijze gefrustreerd. Immers, in het kader van de AVKL worden alleen de aanlegactiviteiten gereguleerd en niet de vraag of ter plekke ruimtelijk gezien een transformatorstation aanwezig mag zijn. Voor zover eiser ter zitting heeft aangevoerd dat artikel 13 van de AVKL, waarin het bepaalde in de AVKL van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op niet-openbare kabels en leidingen, het systeem van de Belemmeringenwet Privaatrecht doorkruist, blijft dit buiten beschouwing, aangezien dit geen betrekking heeft op de vergunningaanvraag op grond van artikel 5 van de AVKL. De grond slaagt niet.
Détournement de pouvoir?
6.1.
Tot slot stelt Liander zich op het standpunt dat de AVKL in strijd is met artikel 3:3 van de Awb, omdat de gemeente Nieuwkoop zijn bestuursrechtelijke bevoegdheid volgens Liander heeft gebruikt voor de behartiging van de eigen privaatrechtelijke belangen. Ter onderbouwing verwijst Liander naar de manier waarop het college de gemeenteraad informeerde over het voorstel om de Verordening werkzaamheden en kabels en leidingen gemeente Nieuwkoop 2014 te vervangen.
6.2.
Van misbruik van bevoegdheid is de rechtbank in dit verband niet gebleken. Het enkele feit dat het college onder een beroep op de AVKL heeft geweigerd om de grond waarop het transformatorstation is gebouwd te verkopen of daarvoor een recht van opstal te vestigen is daarvoor onvoldoende. De grond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het college van eiser heeft mogen verlangen om een vergunning aan te vragen als bedoeld in artikel 5 van de AVKL en deze vervolgens aan eiser heeft kunnen toekennen.
8. Bij deze uitkomst bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. R.H. Smits en
mr. R. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr.L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2023.
mr. R. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr.L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2023.
De griffier is verhinderd te tekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.