ECLI:NL:RBDHA:2023:18214

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 21/6211

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2023 in de zaak tussen

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, eiser

(gemachtigde: mr. D. Korsse)

het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder

(gemachtigde: mr. A.O. Berghuis).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats], vergunninghouder

(gemachtigde: mr. J.A. Huijgen).

Inleiding

1. Verweerder heeft bij besluit van 19 november 2020 (het primaire besluit) vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het gedurende een periode van tien jaar gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van de verkoop van fietsen aan het adres [adres] te [plaats]. Het daartegen door eiser gemaakte bezwaar is bij het besluit van 16 augustus 2021 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit.

2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

3. De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, bijgestaan door [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. [naam 2]. Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3].

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte de omgevingsvergunning heeft verleend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.

5.1

Vergunninghouder heeft op 19 augustus 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van het pand aan de [adres] te [plaats] voor de verkoop van fietsen door de [bedrijfsnaam]. Vergunninghouder is eigenaar van het winkelpand op deze locatie, gelegen in het Woonhart. Het betreft een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

5.2.

Bij het primaire besluit, zoals gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. De aanvraag is getoetst aan de Beleidsregels afwijken bestemmingsplan onder de kruimelgevallenlijst 2019 (beleidsregels). De afdeling Stedelijke Ontwikkeling heeft een positief advies afgegeven. In dit advies wordt overwogen dat de woonbranche het moeilijk heeft en dat de vestiging van de [bedrijfsnaam] aan de achterkant van het Woonhart voordelen biedt voor zowel het Woonhart (werkgelegenheid, bezoekers, imagoverbetering) als de ondernemer (goed bereikbaar met de auto, grote showroom en mogelijkheid van fietsproefritten). Verweerder ziet het Woonhart graag compleet gevuld en druk bezocht, zoals verwoord in de Detailhandelsnota 2019-2023. Vestiging van de [bedrijfsnaam] in het Woonhart is volgens verweerder ook in overeenstemming met de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening). Verweerder heeft het Woonhart aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in een stedelijk centrum, zodat voldaan wordt aan de hoofdregel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. Bovendien is de aard van de goederen van de [bedrijfsnaam] niet goed inpasbaar in het Stadshart, zodat op grond van artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening niet aan het eerste lid van dit artikel behoeft te worden voldaan. Verweerder heeft vervolgens de gevraagde tijdelijke functiewijziging aangemerkt als een planologisch kruimelgeval in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.

5.3.

Eiser betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. De provincie Zuid-Holland streeft ernaar om detailhandelsvoorzieningen te concentreren en te bundelen binnen of aansluitend aan de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden en dorpen. Dit beleid is verwoord in de Omgevingsvisie en geborgd in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De provincie heeft in het kader van de aanvraag van de onderhavige omgevingsvergunning een negatief advies afgegeven, omdat het vestigen van een fietsenwinkel in het Woonhart in strijd zou zijn met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De provincie stelt zich in het advies op het standpunt dat het Woonhart niet is bedoeld voor reguliere detailhandel, omdat het Woonhart in het Omgevingsprogramma is aangewezen als een locatie voor perifere detailhandelsvestigingen (PDV-locatie). Het Stadshart is in de Omgevingsvisie juist als stedelijk centrum aangewezen. Volgens de provincie is het risico te groot dat zich meer reguliere detailhandel gaat vestigen in het Woonhart en er in de toekomst tekorten zijn voor de woonbranche.

6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

6.1.

Op grond van het bestemmingsplan “Stadscentrum/Dorpsstraat” (bestemmingsplan) rust op het perceel [adres] de bestemming “Gemengd-4”. Tussen partijen is niet in geschil dat de [bedrijfsnaam] op het perceel niet is toegestaan, gelet op artikel 12.1 van de planregels, dat – kort gezegd – uitsluitend volumineuze detailhandel ten behoeve van de woninginrichtingsbranche toestaat. Ter discussie staat de vraag of verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen gelet op het bepaalde in artikel 6.13 van de Omgevingsverordening.

Is het Woonhart een bestaande winkelconcentratie in het stedelijk centrum?

6.2.

Op grond van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken.

6.3.

Op grond van artikel 6.40, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening gelezen in samenhang met onderdeel 3, van bijlage VIII bij de Omgevingsverordening, is artikel 6.13 van de Omgevingsverordening van overeenkomstige toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

6.4.

Uit de toelichting op artikel 6.13 van de Omgevingsverordening blijkt dat het doel van deze bepaling is: het “behouden en versterken van de zorgvuldig opgebouwde ruimtelijke detailhandelsstructuur en vitale en sterke centra”. Binnen de centra kunnen alle detailhandelsbranches worden toegelaten en is er ruimte voor dynamiek en innovatie. Buiten de centra kan alleen ruimte worden geboden aan specifieke branches van detailhandel (‘perifere detailhandel’). Het gaat dan om detailhandel die vanwege de aard of de omvang van de goederen in ruimtelijke zin niet of niet goed inpasbaar is in de centra en die niet essentieel is voor de kwaliteit van de centra. Dat dat beleid beperkingen met zich mee brengt omdat buiten de aangewezen centra slechts een beperkt aantal detailhandelsbranches mogelijk is, acht de provincie noodzakelijk, verantwoord en proportioneel met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Het overal toelaten van detailhandelsvestigingen zou immers tot gevolg hebben dat verregaande versnippering plaats zal vinden. Ook ontstaan er dan geen synergievoordelen die er wel zijn als het aanbod geclusterd is. Hierdoor wordt afbreuk gedaan aan de beoogde doelen.

6.5.

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het Woonhart, waarin de [bedrijfsnaam] is gevestigd, is aan te merken als een bestaande winkelconcentratie in het stedelijk centrum als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening.

6.6.

Eiser stelt dat bij de interpretatie van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening niet alleen naar de tekst, maar ook naar de doelstelling en context van de regeling moet worden gekeken. De jurisprudentie over de uitleg van bepalingen van bestemmingsplannen, inhoudende dat niet naar de bedoeling van de planwetgever wordt gekeken indien bepalingen ondubbelzinnig zijn, geldt volgens eiser niet voor de uitleg van verordeningen. Daarom moet niet alleen worden gekeken naar de letterlijke tekst van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening, maar komt ook betekenis toe aan de aanwijzing van het Woonhart als PDV-locatie in het Omgevingsprogramma en de Omgevingsverordening. Het aanwijzen van het Woonhart als PDV-locatie brengt volgens eiser mee dat het Woonhart niet kan worden aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in het stedelijk centrum.

6.7.

Voor de uitleg van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening moet naar het oordeel van de rechtbank – anders dan verweerder stelt – niet alleen naar de tekst worden gekeken, maar ook naar het doel en de context van de regeling. De jurisprudentie waarnaar verweerder verwijst ziet op de uitleg van de regels van bestemmingsplannen. Daar vereist de rechtszekerheid een letterlijke uitleg van de tekst, omdat deze planregels onderdeel zijn van het limitatief-imperatief toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’. De tekst van een verordening is geen onderdeel van dat toetsingskader. De rechtbank is van oordeel dat artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening daarom moet worden uitgelegd zoals ieder algemeen verbindend voorschrift. En daarbij zijn het doel en de context van de regeling wel degelijk van belang. De rechtbank ziet zich gesteund in dat oordeel door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 mei 2020 over een vergelijkbare regeling voor detailhandel in de provincie Utrecht, waarin de Afdeling overweegt dat deze regeling niet louter woordelijk geïnterpreteerd moet worden, maar dat ook moet worden gekeken naar de context van de regeling en het doel dat daarmee wordt nagestreefd.^[1]

6.8.

De rechtbank is van oordeel dat het vestigen van de [bedrijfsnaam] in het Woonhart in strijd is met het doel van de Omgevingsverordening. Het Woonhart is in het Omgevingsprogramma aangewezen als PDV-locatie en deze aanwijzing is in beeld gebracht op kaart 10 van bijlage II bij de Omgevingsverordening. Het doel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening is clustering van detailhandel in de stadscentra en het tegengaan van de vestiging van reguliere detailhandel op een PDVlocatie. Als de uitleg van verweerder zou worden gevolgd, dan zou de aanwijzing van het Woonhart als PDV-locatie zinledig zijn en zou afbreuk worden gedaan aan het doel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd, dat het Woonhart niet is aan te merken als een bestaande winkelconcentratie in het centrum. Het bestreden besluit is dus ten onrechte gebaseerd op het standpunt dat de [bedrijfsnaam] is gevestigd
binneneen bestaande winkelconcentratie in het centrum.

6.9.

Het betoog slaagt en het beroep is gegrond. Reeds hierom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal onderzoeken of de rechtsgevolgen hiervan in stand kunnen blijven.

Wordt de [bedrijfsnaam] gevestigd aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie?

6.10.

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit subsidiair op het standpunt dat de [bedrijfsnaam]
aansluitend aaneen bestaande winkelconcentratie (het Stadshart) is gevestigd. Het Woonhart ligt direct naast het Stadshart. Voor bezoekers van het Stadshart is het Woonhart eenvoudig bereikbaar en andersom ook.

6.11.

Eiser betoogt dat de [bedrijfsnaam] (ook) niet is gevestigd aansluitend aan een winkelconcentratiegebied in het centrum. Volgens eiser sluiten het Woonhart en het Stadshart fysiek niet aan, omdat zij gescheiden worden door de Europaweg en de tussenliggende bebouwing. In het bestreden besluit is ook niet cijfermatig onderbouwd dat sprake is van aansluiting. In de Stadsvisie 2020 van de gemeente Zoetermeer staat juist dat het Stadshart en het Woonhart van elkaar gescheiden locaties zijn, die nog niet aan elkaar zijn gekoppeld.

6.12.

Naar het oordeel van de rechtbank is de [bedrijfsnaam] niet aansluitend aan de bestaande winkelconcentratie (het Stadshart) gevestigd. Tussen het Stadshart en het betreffende winkelpand bevindt zich de Europaweg: een half-verdiept-liggende weg met twee keer twee rijstroken en aan weerszijden parallelwegen met meerdere rijstroken en fietspaden. De afstand tussen de grens van het Stadshart tot aan de entree van het Woonhart bedraagt ongeveer 120 meter. Bovendien is de [bedrijfsnaam] aan de achterzijde van het Woonhart gevestigd, dat als gezegd is aangewezen als PDVlocatie. Dat het winkelpand eenvoudig bereikbaar is voor het winkelend publiek van het Stadshart maakt dat niet anders. Gelet op het woord ‘aansluitend’ is naar het oordeel van de rechtbank immers niet de bereikbaarheid van het winkelpand bepalend, maar de vraag of het winkelpand in de (zeer) directe nabijheid van de bestaande winkelconcentratie (gelet op de doelstelling van de regeling dus niet zijnde een PDV-locatie) is gelegen. De lezing van verweerder zou bovendien afbreuk doen aan de doelstelling van artikel 6.13, eerste lid, van de Omgevingsverordening, omdat het winkelaanbod dan niet meer wordt geclusterd maar juist wordt versnipperd.

De uitzondering van artikel 6.13, derde lid, van de Omgevingsverordening

6.13.

Tussen partijen is in geschil of de uitzondering van artikel 6.13, derde lid, onder a, van de Omgevingsverordening van toepassing is. Verweerder stelt dat deze uitzondering van toepassing is en dat de [bedrijfsnaam] daarom in het Woonhart mag worden gevestigd. Volgens eiser is de uitzondering niet van toepassing.

6.14.

Artikel 6.13, derde lid, onder a, van de Omgevingsverordening luidt als volgt:

“
3. Het eerste lid is niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in de volgende nieuwe detailhandel:

a. detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra:

1° detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen;

2° detailhandel in volumineuze goederen;

3° meubelbedrijven, inclusief in ondergeschikte mate een assortiment woninginrichting en stoffering, alsmede detailhandel in de volumineuze woongoederen: keukens, badkamers, vloeren, zonwering en jacuzzi’s, voor zover de ontwikkeling plaatsvindt binnen de bedrijventerreinen met locaties voor perifere detailhandelsvestigingen (PDV) waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 10 in bijlage II;

4° tuincentra;

5° bouwmarkten”.

a.
a) Opsomming limitatief?

6.15.

Tussen partijen is in geschil of de opsomming van de categorieën detailhandel in artikel 6.13, derde lid, onder a, van de Omgevingsverordening een limitatief karakter heeft. Eiser stelt dat de opsomming een limitatief karakter heeft, zodat, ervan uitgaande dat fietsen geen volumineuze goederen zijn, het derde lid niet van toepassing is. Volgens verweerder heeft het derde lid geen limitatief karakter en is bepalend of de nieuwe detailhandel qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra.

6.16.

De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2019 ten aanzien van de opsomming van vormen van detailhandel in een eerdere versie van de (uitzondering op de) detailhandelsregeling in de provinciale verordening heeft overwogen:

“Ook in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-III is de opsomming niet langer limitatief. Hier is de opsomming aangevuld met "detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra", het zogeheten inpasbaarheidscriterium.”^[2]

6.17.

De rechtbank is van oordeel dat deze overweging van de Afdeling in gelijke mate opgaat voor (het gelijkluidende) artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De daarin gemaakte opsomming is dus niet limitatief. Daarom kan in het midden worden gelaten of fietsen kunnen worden aangemerkt als volumineuze goederen. Beoordeeld moet worden of de fietsenwinkel van de [bedrijfsnaam] qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in het centrum (het Stadshart).

b) De aard of omvang van de aangeboden goederen

6.18.

Verweerder stelt dat de [bedrijfsnaam], gelet op de aard van de aangeboden goederen, niet goed inpasbaar is in het Stadshart. Verweerder wijst erop dat de [bedrijfsnaam] is gespecialiseerd in e-bikes, die zwaarder zijn dan gewone fietsen. De winkel etaleert bovendien een grote voorraad in haar showroom, waardoor een winkeloppervlakte van 1.500 m² nodig is. Omdat de winkel zich richt op ouderen, moet de winkel ook gelijkvloers zijn. Daarnaast moet het mogelijk zijn om in de directe nabijheid van de winkel proefritten te maken. Een dergelijke locatie is in het Stadshart niet te vinden.

6.19.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet afdoende gemotiveerd dat de [bedrijfsnaam] op grond van het inpasbaarheidscriterium is uitgezonderd van de provinciale detailhandelsregeling. Het door verweerder toegelichte concept van de [bedrijfsnaam] onderscheidt zich vanuit ruimtelijk oogpunt van de in artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening uitdrukkelijk genoemde uitgezondere vormen van detailhandel. Fietsen zijn niet aan te merken als volumineuze goederen. Ze hebben immers per eenheid geen groot vloer- en/of grondoppervlak nodig, zoals meubels, keukens, badkamers of grove bouwmaterialen. De omvang van elektrische fietsen is niet anders dan die van nietelektrische fietsen. Dat elektrische fietsen zwaarder zijn, maakt op zichzelf nog niet dat ze vergelijkbaar zijn met volumineuze goederen of de goederen die worden aangeboden in de andere uitgezonderde vormen van detailhandel. Kopers kunnen immers met hun gekochte (elektrische) fiets vanuit de winkel lopend of fietsend naar huis. De [bedrijfsnaam] is dus op grond van het bepaalde in artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening inpasbaar in het centrum. Dat de [bedrijfsnaam] een grote voorraad hanteert en zich richt op ouderen, zijn omstandigheden die losstaan van de aard en omvang van de aangeboden goederen. Die omstandigheden had verweerder dus niet bij de toets aan de uitzonderingsgrond mogen betrekken. Hetzelfde geldt voor de wens om in de nabijheid van de winkel proefritten te kunnen maken. Voor zover gesteld zou kunnen worden dat deze wens inherent is aan de aard van de aangeboden goederen, geldt dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in het Stadshart geen winkellocatie aanwezig is waar klanten na een kort loopje op de fiets kunnen stappen om een proefrit te maken. De rechtbank betrekt daarbij dat vestiging van een fietsenwinkel in een stadscentrum niet ongebruikelijk is, ook niet in het Stadshart.

6.20.

Volgens vergunninghouder kan uit recente jurisprudentie van de Afdeling worden afgeleid dat (elektrische) fietsen inmiddels wèl als volumineuze goederen worden aangemerkt.^[3]De rechtbank overweegt dat in de betreffende uitspraken slechts begripsbepalingen uit de regels van bestemmingsplannen worden geciteerd waarin fietsen als volumineuze goederen worden aangemerkt. In deze uitspraken geeft de Afdeling geen oordeel over het al dan niet volumineuze karakter van (elektrische) fietsen.

6.21.

Verweerder heeft zich, gelet op het voorgaande, ten onrechte op het standpunt gesteld dat de [bedrijfsnaam] niet of niet goed inpasbaar is in het Stadshart. De conclusie is dat de [bedrijfsnaam] niet van het verbod van artikel 6.13, eerste lid, van de Omgevingsverordening is uitgezonderd. De rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit kunnen daarom niet in stand blijven.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het besluit vernietigen. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- gelast verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-;

- draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 360,- aan hem te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2023.

griffier rechter

de griffier is verhinderd te tekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.