Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/8154
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 december 2023 in de zaak tussen
Chemours Netherlands B.V., uit Dordrecht, verzoekster
(gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Bosma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 5 december 2023 om haar een last onder dwangsom op te leggen vanwege de emissie van 4.500 kg (4,5 ton) HCFK-22 tijdens onderhoudswerkzaamheden aan opslagbol 57. Dit is volgens verweerder in strijd met voorschrift D.2 van de revisievergunning 2013, waardoor het verbod om in strijd te handelen met een vergunningvoorschrift, neergelegd in artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is overtreden.
1.1.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 5 december 2023 (het bestreden besluit). Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] namens verzoekster, bijgestaan door de gemachtigden. Namens verweerder hebben deelgenomen mr. [naam 3] en [naam 4] van DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR), bijgestaan door mr. W. Polders en mr. R. Olivier , kantoorgenoten van de gemachtigde.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Voorlopig oordeel
2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.1.
Verzoekster drijft een inrichting aan de [adres] te Dordrecht voor de productie van synthetische organische polymeren, waaronder Teflon, PFTE, Teflon FEP en Viton polymeer.
2.2.
Op 3 oktober 2013 is door verweerder aan verzoekster een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend (de revisievergunning 2013). Deze vergunning wordt thans aangemerkt als omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Verder is op 14 oktober 2022 een revisievergunning (de revisievergunning 2022) aan verzoekster verleend. Tegen de revisievergunning 2022 heeft verzoekster een schorsingsverzoek bij de rechtbank ingediend, waardoor die vergunning nog niet in werking is getreden.
2.3.
Op 2 mei 2023 heeft verzoekster bij de meldkamer van DCMR gemeld dat een emissie van HCFK-22 heeft plaatsgevonden bij haar inrichting. In haar melding heeft zij aangegeven dat zij ten behoeve van de zes-jaarlijkse inspectie van opslagbol 57 HCFK-22 heeft overgepompt en dat zij de restanten, circa 4,5 ton HCFK-22, heeft geëmitteerd naar de atmosfeer.
2.4.
Naar aanleiding van die melding heeft in de periode tussen 25 juli en 21 september 2023 een e-mailcorrespondentie plaatsgevonden tussen verzoekster en toezichthouders van DCMR. Op basis van deze emailcorrespondentie heeft verweerder het volgende vastgesteld. Voor opslagbol 57 geldt op grond van het Warenwetbesluit drukapparatuur 2016 een zes-jaarlijkse termijn voor een inwendige inspectie. Indien geen interne degradatie van de tank plaatsvindt, kan deze inspectietermijn worden verlengd naar een periode van twaalf jaar. Bij opslagbol 57 is dit het geval, waardoor de inspectietermijn van twaalf jaar van toepassing is. Voorafgaand aan de inwendige inspectie moet de opslagbol worden leeggemaakt. Voor het leegmaken van opslagbol 57 worden de aanwezige restanten HCFK22 in eerste instantie (in vloeistofvorm) overgepompt naar een andere opslagvoorziening (opslagbol 51). Vervolgens wordt de resterende (gasvormige) HCFK-22 met behulp van een
vacuum recovery unituit de opslagbol onttrokken tot een zo diep mogelijk vacuüm is bereikt. Tot slot wordt het laatste restant (gasvormige) HCFK-22 uit de opslagbol verwijderd door deze langdurig te spoelen met lucht. Daarbij wordt het HCFK22/lucht-mengsel geleidelijk afgelaten naar de atmosfeer. Deze emissie wordt door verzoekster aangemerkt als vrijmaakemissie. De hoeveelheid HCFK-22 die in dit geval naar de lucht is geëmitteerd betreft 0,4% van de opslagcapaciteit van opslagbol 57. [1]
vacuum recovery unituit de opslagbol onttrokken tot een zo diep mogelijk vacuüm is bereikt. Tot slot wordt het laatste restant (gasvormige) HCFK-22 uit de opslagbol verwijderd door deze langdurig te spoelen met lucht. Daarbij wordt het HCFK22/lucht-mengsel geleidelijk afgelaten naar de atmosfeer. Deze emissie wordt door verzoekster aangemerkt als vrijmaakemissie. De hoeveelheid HCFK-22 die in dit geval naar de lucht is geëmitteerd betreft 0,4% van de opslagcapaciteit van opslagbol 57. [1]
2.5.
Verweerder heeft daarna in de brief van 4 oktober 2023 aan verzoekster kenbaar gemaakt dat hij voornemens is haar een last onder dwangsom op te leggen. Verweerder stelt zich daarin op het standpunt dat verzoekster in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo onvergund 4,5 ton aan HCFK-22 naar de lucht heeft geëmitteerd.
2.6.
Verzoekster heeft in de brief van 18 oktober 2023 haar zienswijze over het voornemen naar voren gebracht.
2.7.
Verweerder heeft vervolgens op 5 december 2023 het bestreden besluit genomen en daaraan (anders dan in het voornemen) ten grondslag gelegd dat verzoekster in strijd met voorschrift D.2 van de revisievergunning 2013 heeft gehandeld, waardoor sprake is van een overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Daartoe overweegt verweerder dat opslagbol 57 onderdeel is van de HCFK-22-fabriek, waarvoor op grond van voorschrift D.2 een emissie van 3.500 kg (3,5 ton) aan HCFK-22 als jaarvracht is vergund. De vrijmaakemissies van opslagbol 57 vallen ook onder deze jaarvracht, aldus verweerder. Door de vrijmaakemissie van 4,5 ton HCFK-22 is deze voorgeschreven jaarvracht overschreden. Verweerder gelast verzoekster binnen één dag nadat de beschikking in werking treedt, zijnde de dag na de dag waarop het bestreden besluit is verzonden, de overtreding van voorschrift D.2 van de revisievergunning uit 2013 in combinatie met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo ongedaan te maken, door ervoor te zorgen dat geen emissies van HCFK-22 plaatsvinden in afwijking van de omgevingsvergunning. Indien verzoekster niet aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 500.000,- bij de eerste constatering, € 1.500.000,- bij de tweede constatering en € 4.500.000,- bij de derde constatering, tot een maximum van € 6.500.000,-. Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden. Verweerder heeft toegezegd geen controles uit te voeren vóórdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
Spoedeisend belang
3. Verzoekster stelt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Uit het bestreden besluit volgt dat verzoekster geen HCFK-22 meer mag emitteren uit onder meer de HCFK-22-fabriek, omdat de jaarvracht reeds is overschreden. Van belang is dat de HCFK-22 emissies een inherent onderdeel zijn van de vergunde activiteiten van verzoekster en dus dagelijks kunnen plaatsvinden. Dit betekent dat verzoekster uitsluitend aan de last kan voldoen door de HCFK-22 fabriek stil te leggen. Ook heeft het bestreden besluit tot gevolg dat zij het geplande (en wettelijk verplicht gestelde) onderhoud aan opslagbol 51 nog niet kan uitvoeren. Als zij niet aan de last voldoet, verbeurt zij hoge dwangsommen. Daarmee is het spoedeisend belang volgens verzoekster gegeven.
3.1.
Volgens verweerder is geen sprake van spoedeisend belang, omdat geen sprake is van een onomkeerbaar gevolg. Indien verzoekster ervoor kiest de HCFK-22-fabriek stil te leggen, zal dit slechts voor enkele dagen zijn, omdat met ingang van 1 januari 2024 een nieuwe jaarvracht geldt. Voorts is gesteld noch gebleken dat zij in een financiële noodsituatie zal komen te verkeren als gevolg van het verbeuren van de dwangsommen. Ook heeft verzoekster nog voldoende tijd om het geplande onderhoud aan opslagbol 51 uit te voeren, nu zij daarvoor uitstel heeft gekregen tot 30 juni 2024. Bovendien heeft verzoekster toegelicht dat het onderhoud aan opslagbol 51 mogelijk is door middel van een technische oplossing die zou passen binnen de vergunde emissieruimte.
3.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Indien het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen, moet verzoekster aan de last voldoen door de HCFK-22-fabriek stil te leggen en verbeurt zij dwangsommen als zij dat niet doet. Daarmee is het spoedeisend belang gegeven. [2]
Inhoudelijke beoordeling: is sprake van een overtreding?
4. Verzoekster betoogt dat geen sprake is van een overtreding. De vrijmaakemissies die verband houden met het onderhoud van de opslagbollen vallen volgens haar niet onder de jaarvracht van voorschrift D.2 van de revisievergunning 2013. De jaarvracht ziet blijkens de aanvraag namelijk uitsluitend op de reguliere emissies, emissies tijdens bijzondere omstandigheden en vrijmaakemissies van activiteiten die vaker dan eenmaal per twee jaar plaatsvinden in de HCFK-22-fabriek. Uitsluitend deze emissies zijn gekwantificeerd in de aanvraag en tellen op tot de jaarvracht die is voorgeschreven in voorschrift D.2. De vrijmaakemissie van de opslagbollen komt eens in de zes of twaalf jaar voor en valt dus niet onder voorschrift D.2. Daardoor is niet gehandeld in strijd met dit voorschrift, zodat van een overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo geen sprake is.
4.1.
Niet in geschil is dat opslagbol 57 onderdeel is van de HCFK-22 fabriek. Vast staat dat gedurende vrijmaakwerkzaamheden aan opslagbol 57 over een periode van vijf dagen (2 mei 2023 tot en met 7 mei 2023) circa 4,5 ton aan HCFK-22 is geëmitteerd. Evenmin is in geschil dat verzoekster op grond van het Warenwetbesluit drukapparatuur 2016 verplicht is eens in de zes jaar dan wel twaalf jaar onderhoud te laten uitvoeren aan de opslagbollen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de vrijgekomen emissie van HCFK22 ten gevolge van dit onderhoud aan opslagbol 57 in strijd is met voorschrift D.2 van de revisievergunning 2013.
4.2.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter valt de HCFK-22 emissie die is vrijgekomen bij het onderhoud aan opslagbol 57 niet onder vergunningvoorschrift D.2. In dit voorschrift staat dat de HCFK-22 emissie afkomstig uit fabriek Freon 22 (thans: de HCFK-22-fabriek) de jaarvracht (exclusief de lekverliezen, met uitzondering van MeCl₂) van 3.500 kg niet mag overschrijden. In de aanvraag van de revisievergunning 2013 is een tabel opgenomen (tabel 6.5.3a) waarin is toegelicht uit welke emissies de aangevraagde jaarvracht is opgebouwd. Uit die tabel volgt dat deze jaarvracht bestaat uit de reguliere emissies, de emissies TC (Thermal Convector), de emissies diffuus en de emissies nietregulier. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vrijmaakemissie die eens in de zes dan wel twaalf jaar vrijkomt bij het onderhoud van de opslagbollen valt onder de emissies niet-regulier. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt niet. Op p. 5 van de aanvraag is onder het kopje ‘Vrijmaakemissies (niet-reguliere emissies)’ namelijk vermeld dat vrijmaakemissies waarvan bekend is dat ze met een frequentie van vaker dan eenmaal per twee jaar plaatsvinden, zijn gekwantificeerd en indien relevant opgenomen in de aanvraag. Ook op p. 5 van de revisievergunning 2023 is dit vermeld. Dit leidt tot het voorlopig oordeel dat uitsluitend de vrijmaakemissies die vaker dan eenmaal per twee jaar plaatsvinden vallen onder de aangevraagde en vergunde jaarvracht. In hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder ook de vrijmaakemissies die met een lagere frequentie dan eenmaal in de twee jaar onder de vergunde jaarvracht heeft geschaard. Het betoog van verzoekster dat de vrijmaakemissie van opslagbol 57 niet wordt beperkt door voorschrift D.2 van de revisievergunning 2013 en dat daarom geen sprake is van een overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo, slaagt daarom.
4.3.
De voorzieningenrechter acht het opmerkelijk dat in de vergunningaanvraag geen melding is gemaakt van de vrijmaakemissies die vrijkomen bij het onderhoud aan de opslagbollen, nu dit zeer forse emissies betreft, die (in ieder geval wat betreft opslagbol 57) de wel aangevraagde en vergunde jaarvracht overschrijden. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat het de verantwoordelijkheid is van de aanvrager om alle gegevens en bescheiden te verschaffen die voor een beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo biedt – anders dan verweerder kennelijk veronderstelt – echter geen bevoegdheid om handhavend op te treden tegen (als daarvan daadwerkelijk sprake zou zijn) een onjuiste of onvolledige opgave, nu daarin uitsluitend wordt verboden in strijd te handelen met een vergunningvoorschrift. Als reeds overwogen is daarvan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake.
Conclusie en gevolgen
5. Nu naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake is van een overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo, zal het bestreden besluit naar verwachting geen stand houden. Daarom treft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
5.1.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om, zoals verzocht door verzoekster, deze schorsing met terugwerkende kracht te laten ingaan, reeds omdat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Evenmin ziet hij aanleiding het verzoek van verzoekster in te willigen om de schorsing te laten voortduren tot het moment dat op een binnen de beroepstermijn van de beslissing op bezwaar ingediend nieuw verzoek om een voorlopige voorziening is beslist. De voorzieningenrechter kan immers slechts een voorlopig oordeel over het bestreden besluit geven en niet over de dan van kracht zijnde beslissing op bezwaar.
5.2.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet verweerder het griffierecht en de proceskosten aan verzoekster vergoeden. De vergoeding voor de proceskosten bedraagt € 1.674,-, omdat de gemachtigden van verzoekster een verzoekschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit van 5 december 2023 tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het door verzoekster betaalde griffierecht van € 365,- aan haar te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: