Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.5004 (beroep)
NL23.5006 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de (voorzieningen)rechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres/verzoekster, hierna: eiseres
V-nummer: [nummer] ,
(gemachtigde: mr. M. Pals),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. Y.D. Ancion).
Inleiding
Met het primaire besluit van 29 november 2022 heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een verblijfsvergunning met het doel ‘tijdelijke humanitaire gronden’, afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, en daarbij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De rechter heeft het beroep samen met het verzoek om een voorlopige voorziening op 6 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Eiseres en haar gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
OverwegingenFeiten en voorgeschiedenis1.Eiseres is geboren op [datum] 1998 en heeft de Guinese nationaliteit. Zij is eind 2021 samen met haar minderjarige kind [naam] in Nederland aangekomen. Eiseres heeft hierna tweemaal een asielaanvraag ingediend. Beide aanvragen zijn niet in behandeling genomen, omdat Italië verantwoordelijk was voor de behandeling hiervan.
De aanvraag van eiseres
2.
Eiseres stelt dat zij als slachtoffer van mensenhandel een verblijfsvergunning dient te krijgen op grond van de verblijfsregeling Mensenhandel. [1] Op 25 november 2022 heeft zij aangifte gedaan van mensenhandel. Op 28 november 2022 heeft zij daarom de aanvraag voor een verblijfsvergunning ingediend waarover het gaat in deze procedure.
Eiseres stelt dat zij als slachtoffer van mensenhandel een verblijfsvergunning dient te krijgen op grond van de verblijfsregeling Mensenhandel. [1] Op 25 november 2022 heeft zij aangifte gedaan van mensenhandel. Op 28 november 2022 heeft zij daarom de aanvraag voor een verblijfsvergunning ingediend waarover het gaat in deze procedure.
Afwijzing van de aanvraag
3.
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft van het OM [2] een bericht ontvangen waaruit blijkt dat er geen vervolging wordt ingesteld naar aanleiding van de aangifte van eiseres. De reden hiervoor is dat de beschrijvingen door eiseres te summier en onvoldoende concreet worden geacht om tot een strafrechtelijk onderzoek te leiden. Hieruit volgt dat het voor eiseres niet noodzakelijk is om in het belang van opsporing van vervolging van mensenhandel in Nederland aanwezig te zijn. Eiseres voldoet dan ook niet aan de voorwaarden van de gevraagde verblijfsvergunning. Verweerder is daarom ook niet bevoegd om eiseres een vergunning te verlenen. Ook is niet gebleken dat eiseres een vergunning moet worden verstrekt op grond van familie- en gezinsleven [3] of op grond van wezenlijk Nederlands belang of humanitaire redenen. [4]
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft van het OM [2] een bericht ontvangen waaruit blijkt dat er geen vervolging wordt ingesteld naar aanleiding van de aangifte van eiseres. De reden hiervoor is dat de beschrijvingen door eiseres te summier en onvoldoende concreet worden geacht om tot een strafrechtelijk onderzoek te leiden. Hieruit volgt dat het voor eiseres niet noodzakelijk is om in het belang van opsporing van vervolging van mensenhandel in Nederland aanwezig te zijn. Eiseres voldoet dan ook niet aan de voorwaarden van de gevraagde verblijfsvergunning. Verweerder is daarom ook niet bevoegd om eiseres een vergunning te verlenen. Ook is niet gebleken dat eiseres een vergunning moet worden verstrekt op grond van familie- en gezinsleven [3] of op grond van wezenlijk Nederlands belang of humanitaire redenen. [4]
Het beoordelingskader
4. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 3.48 van het Vb. [5] Op grond van die bepaling kan verweerder een slachtoffer voor mensenhandel een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen voor zover sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan. Verweerder verleent aan een vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb enkel een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel nadat het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Dat staat in paragraaf B8/3.1 van de Vc [6] .
5. Eiseres heeft een beroep gedaan op Richtlijn 2004/81 over slachtoffers van mensenhandel die meewerken aan opsporing en vervolging van de dader. In artikel 6 van Pro die richtlijn zijn bepalingen opgenomen over de bedenktijd. In artikel 7 zijn Pro waarborgen opgenomen over de behandeling voorafgaand aan de afgifte van een verblijfstitel. In artikel 8 staan Pro de voorwaarden voor de afgifte en de verlenging van een verblijfstitel.
Het oordeel van de rechtbank
Het geschil
Richtlijn 2004/81 onjuist geïmplementeerd?
7. Eiseres betoogt dat Richtlijn 2004/81 ten onrechte alleen in beleidsregels is geïmplementeerd. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar een artikel van de onderzoeksjournalisten Monica Lam en Sofia Turati van 24 mei 2022 voor Lost of Europe, in welk artikel wordt verwezen naar verklaringen van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel Herman Bolhaar en Gerrie Lodder, docent en onderzoeker aan de Universiteit Leiden. Daarnaast is gewezen op een noot [11] naar aanleiding van het arrest O.T.E. van 20 oktober 2022 [12] en de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2022. [13]
7.1
Dit betoog slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder terecht dat Richtlijn 2004/81 niet (enkel) is geïmplementeerd in beleidsregels. De basis voor het bieden van bedenktijd en het onthouden van het nemen van verwijderingsmaatregelen in die periode, zoals bepaald in artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 8, aanhef en onder k, van de Vw. [14] Uit artikel 11, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw volgt dat de vreemdeling tijdens die bedenktijd recht heeft op voorzieningen, in overeenstemming met artikel 7 van Pro Richtlijn 2004/81. De basis voor het verlenen van een verblijfstitel aan slachtoffers van mensenhandel, zoals bepaald in artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 3.48, eerste lid, van het Vb. De artikelen 6, 7 en 8 van Richtlijn 2004/81 zijn formeel gezien dan ook op de juiste wijze geïmplementeerd. [15]
Is eiseres geen bedenktijd geboden en is zij benadeeld?
8. Eiseres betoogt dat verweerder haar ten onrechte, omdat zij een Dublinclaimant is, geen bedenktijd heeft geboden op grond van artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81. Volgens eiseres maakt deze richtlijn geen onderscheid tussen categorieën derdelanders. Eiseres is door het ontbreken van een bedenktijd benadeeld, omdat zij geen effectieve toegang heeft gekregen tot bijstand en tot haar rechten als slachtoffer van mensenhandel. Eiseres heeft gewezen op de onder 7 genoemde rechtspraak.
8.1
De rechtbank stelt vast dat het beroep betrekking heeft op de gehandhaafde afwijzing van de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel. De vraag of al dan niet een (formele) bedenktijd gegund had moeten worden ziet op de periode vóór die aanvraag. Eiseres heeft niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken dat die bedenktijd tot een ander besluit op haar aanvraag had kunnen leiden. De beroepsgrond kan de rechtmatigheid van het bestreden besluit dus niet aantasten. [16]
De rechtbank overweegt daarnaast dat niet gebleken is dat eiseres door het ontbreken van een bedenktijd is benadeeld. De bedenktijd heeft volgens artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81 tot doel te waarborgen dat de vreemdeling kan herstellen en zich kan onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten waarvan deze slachtoffer is of is geweest, zodat de vreemdeling met kennis van zaken kan beslissen om al dan niet met de bevoegde autoriteiten mee te werken. Uit het feit dat eiseres aangifte heeft gedaan, blijkt ook dat zij zich bewust was van de haar op grond van Richtlijn 2004/81 toekomende rechten. Daarnaast had eiseres in de periode voorafgaand aan deze aangifte recht op voorzieningen en rechtsbijstand en is in die periode tegen haar geen verwijderingsmaatregel ten uitvoer gelegd. Het niet formeel verlenen van een bedenktijd heeft dus geen nadelige gevolgen voor haar gehad. De beroepsgrond slaagt ook daarom niet. Ten slotte volgt de rechtbank verweerder erin dat zelfs indien eiseres de maximale bedenktijd van drie maanden zou zijn gegund, dit niet zou hebben geleid tot een ander besluit, nu deze bedenktijd reeds zou zijn verstreken nog voor de uiterste overdrachtstermijn als bedoeld in Vo 604/2013. [17]
Is het onderscheid in het beleid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen in overeenstemming met Richtlijn 2004/81?
9. Eiseres voert aan dat verweerder in zijn beleid ten onrechte onderscheid maakt tussen Dublinclaimanten en andere categorieën derdelanders. Dublinclaimanten krijgen volgens dat beleid alleen een verblijfsvergunning op grond van mensenhandel wanneer hun aanwezigheid noodzakelijk is voor het strafrechtelijk onderzoek, terwijl Richtlijn 2004/81 geen onderscheid maakt tussen verschillende categorieën derdelanders. Het afschaffen van dit gunstige beleid voor Dublinclaimanten is daarnaast in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres heeft ter nadere onderbouwing van deze beroepsgrond gewezen op het artikel ‘Nederland stuurt slachtoffers mensenhandel terug naar Italië ondanks risico op herhaalde uitbuiting’ van 24 mei 2022 van Monica Lam en Sofia Turati, de antwoorden op Kamervragen van de ChristenUnie van 14 juli 2022, het rapport ‘In Europa uitgebuit, nergens beschermd’ van het Leger des Heils van juni 2022 en het rapport ‘Structuur en modus operandi van Nigeriaanse criminele netwerken’ van het Expertisecentrum Mensenhandel & Mensensmokkel van 8 juli 2022.
9.1
Tot de wijziging van het beleid [18] maakte verweerder in paragraaf B8/3 van de Vc geen onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen. Volgens het toen geldende beleid werd binnen 24 uur na de kennisgeving van de aangifte van mensenhandel een verblijfsvergunning verleend. Na de beleidswijziging geldt dit niet meer voor Dublinclaimanten. Bij Dublinclaimanten is het moment van besluitvorming over het verlenen van een verblijfsvergunning sindsdien gekoppeld aan het bericht van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel al dan niet noodzakelijk is.
9.2
Verweerder stelt terecht dat sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten, omdat het verlenen van een verblijfsvergunning aan een Dublinclaimant, zonder te weten of daadwerkelijk wordt voldaan aan de vereisten van artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81, tot gevolg heeft dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag. De rechtbank acht ook van belang dat verweerder onbetwist heeft gesteld dat het overgrote deel van de aangiftes van mensenhandel door Dublinclaimanten tot sepotbesluiten leidt, omdat er onvoldoende aanknopingspunten zijn met de Nederlandse jurisdictie.
9.3
De rechtbank stelt verder vast dat Richtlijn 2004/81 niet verplicht tot het verlenen van een verblijfsvergunning in de periode tussen het doen van aangifte en de beslissing van het OM. Dit betekent dat het beleid van verweerder om in het geval van niet-Dublinclaimanten wel een verblijfsvergunning te verlenen, begunstigend beleid is, als bedoeld in artikel 4 van Pro Richtlijn 2004/81. Met het beleid om dat in het geval van Dublinclaimanten niet te doen, voldoet verweerder nog steeds aan Richtlijn 2004/81. Uit geen van de bepalingen uit Richtlijn 2004/81 valt af te leiden dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden teruggedraaid. Eiseres heeft niet geconcretiseerd waarom dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zo ver dat geen beleidswijziging ten nadele van eiseres mag worden ingevoerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Voldeed eiseres op enig moment aan de voorwaarden?
10. Eiseres betoogt dat uit het sepotbesluit van 28 november 2022 volgt dat naar aanleiding van de aangifte op 25 november 2022 strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Tot het sepotbesluit voldeed eiseres hierdoor enkele dagen aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81. Verweerder had haar daarom over deze periode de gevraagde verblijfsvergunning moeten verlenen.
10.1
Niet in geschil is dat eiseres vanaf het sepotbesluit niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 3.48, eerste lid, van het Vb. Het betoog dat eiseres eerder, vanwege het verrichte strafrechtelijke onderzoek, aan die voorwaarden voldeed, volgt de rechtbank niet. Uit het sepotbesluit blijkt niet dat sprake is geweest van strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan. Het sepotbesluit meldt immers dat Nederland geen rechtsmacht toekomt en alleen daarom al niet tot nader onderzoek wordt overgegaan. Ook is aangegeven dat wegens een gebrek aan opsporingsindicaties de aangifte niet is doorgezonden naar het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel. De omstandigheid dat de politie, om tot die conclusie te komen, enig onderzoek heeft gedaan rechtvaardigt niet de conclusie dat is voldaan aan de voorwaarden. Uit artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81 volgt immers dat de lidstaat “bekijkt” of het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling op het grondgebied verblijft. Dat impliceert een beoordeling. Het opnemen van de aangifte en de daaropvolgende onderzoekshandelingen door de politie, zoals het horen, geven samen met het oordeel van de OM invulling aan dit “bekijken” en zijn dus niet al voldoende om een verblijfstitel af te geven. De lezing van eiseres zou bovendien met zich meebrengen dat het enkel doen van aangifte en elke vorm van onderzoek, hoe summier ook, al voldoende zou zijn om een verblijfstitel af te geven. In dat geval zou de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81, genoemde voorwaarde dat het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling in de lidstaat verblijft, alle betekenis verliezen. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Had verweerder moeten horen?
11. Eiseres voert tot slot aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
11.1
Van het horen mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb [19] worden afgezien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het primaire besluit en wat eiser daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, mede bezien in het licht van wat hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank aan deze maatstaf voldaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de bezwaargronden geen betrekking hadden op de individuele merites van de zaak maar op formeel juridische punten zoals de implementatie van Richtlijn 2004/81, het al dan niet toekennen van bedenktijd en het onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere derdelanders. De rechtbank neemt ook in aanmerking dat artikel 3.48, eerste lid, onder a, van het Vb een algemeen verbindend voorschrift betreft waarbij verweerder geen beslissingsruimte heeft om in afwijking van de voorwaarde dat sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek over te gaan tot vergunningverlening. [20] Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
12.
Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft daarom geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft daarom geen proceskosten te vergoeden.
Verzoek om een voorlopige voorziening
13. Nu de rechtbank een beslissing neemt over het beroep van eiseres en dit ongegrond verklaart, is er geen reden meer om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daartoe daarom af.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. I.F. Moison, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.