Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/7815
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2023 in de zaak tussen
[eiseres] B.V. (thans: [bedrijfsnaam] B.V.), gevestigd in [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: J.J.M. Vrancken en J. van Dillen, werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond).
Procesverloop
Met het besluit van 20 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – ambtshalve voorschriften gewijzigd van de omgevingsvergunning van eiseres van 20 augustus 2010 voor de inrichting aan de [adres] [nummer] in [plaats]. Met het bestreden besluit is daarnaast goedkeuring verleend aan het acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid) van eiseres en de hiertoe behorende afvalstroomkaarten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [A] en [B]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft een inrichting voor de op- en overslag, alsmede het scheiden en bewerken van gesorteerde en ongesorteerde afvalstoffen. Verder worden in deze inrichting vormgegeven en niet-vormgegeven bouwstoffen geproduceerd uit minerale (rest)stoffen. Eiseres beschikt over een omgevingsvergunning die op 20 augustus 2010 is verleend.
1.1.
Naar aanleiding van het in werking treden van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (LAP3) heeft verweerder beoordeeld of de voorschriften van de omgevingsvergunning van eiseres moeten worden geactualiseerd om deze in overeenstemming te brengen met het LAP3 en de daarin opgenomen minimumstandaarden voor afvalverwerking. Op grond van artikel 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 5.10, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), heeft verweerder besloten tot actualisatie van de vergunningvoorschriften. In de geactualiseerde voorschriften wordt herhaaldelijk verwezen naar de minimumstandaarden voor afvalverwerking die zijn opgenomen in de verschillende sectorplannen bij het LAP3.
1.2.
Eiseres kan zich niet kan vinden in de ambtshalve wijziging van een aantal voorschriften en vindt dat er voorschriften ontbreken.
Wat is het beoordelingskader?
2. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
2.1.
Waar de rechtbank in de beoordeling verwijst naar het LAP3 of verschillende sectorplannen, doelt de rechtbank op het LAP3 en de sectorplannen zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit. Meer specifiek gaat het daarbij om het LAP3, eerste wijziging, dat van kracht was van 19 juli 2019 tot de inwerkingtreding van de tweede wijziging van het LAP3 op 1 maart 2021.
Wat oordeelt de rechtbank?
Ingetrokken beroepsgronden
3. Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgronden met betrekking tot voorschrift 1.1.3 en haar verzoek tot het opnemen van een algemeen sturingsvoorschrift ingetrokken. Hetzelfde geldt voor het subsidiaire betoog van eiseres met betrekking tot de formulering van voorschrift 1.15. De rechtbank bespreekt deze gronden daarom niet.
Sturingsvoorschriften algemeen
4. Eiseres betoogt dat in een sturingsvoorschrift niet mag worden geregeld aan wie een afvalstof moet worden afgegeven, omdat dit al is geregeld in artikel 10.37, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm). Verder beschrijven de sturingsvoorschriften in het bestreden besluit in de meeste gevallen de minimumstandaard uit de sectorplannen van LAP3. Dat is volgens eiseres overbodig, omdat de daarin opgenomen verwerkingswijze ook al wordt geregeld in het door verweerder goedgekeurde A&V-beleid van eiseres. Dergelijke sturingsvoorschriften mochten daarom volgens eiseres niet in het bestreden besluit worden opgenomen. Volgens eiseres gaat het om de voorschriften 1.4 tot en met 1.19.
4.1.
Uit vaste rechtspraak volgt dat vergunningvoorschriften als hier aan de orde geen letterlijke of inhoudelijke herhaling mogen zijn van bepalingen uit de Wm. Het is wel toegestaan om in vergunningvoorschriften bepalingen uit de Wm nader uit te werken of aan te vullen, zolang het bepaalde in de Wm hiermee niet wordt doorkruist. Op grond van artikel 10.37, eerste lid, van de Wm is het verboden zich door afgifte aan een ander van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen te ontdoen. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel geldt het verbod niet indien bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven aan een persoon die bevoegd is de betrokken afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen. In de door eiseres genoemde sturingsvoorschriften 1.4 tot en met 1.19 wordt echter niet alleen bepaald dat een afvalstof moet worden afgegeven aan een daartoe erkende verwerker, maar ook ten behoeve van welk doel deze afvalstoffen moeten worden afgegeven. In de door eiseres genoemde sturingsvoorschriften wordt dus meer geregeld dan in artikel 10.37 van de Wm is bepaald, zodat geen sprake is van een letterlijke of inhoudelijke herhaling van die bepaling. Naar het oordeel van de rechtbank is met deze voorschriften sprake van een toelaatbare aanvulling van het bepaalde in de Wm.
4.2.
Verder ziet de rechtbank in het betoog van eiseres geen grond voor het oordeel dat de sturingsvoorschriften overbodig zijn omdat met de goedkeuring van het A&V-beleid al voldoende is gewaarborgd dat het LAP3 wordt nageleefd. Daartoe is van belang dat verweerder op grond van artikel 5.10, tweede lid, van het Bor in samenhang met artikel 2.31 van de Wabo gehouden is om de voorschriften van een omgevingsvergunning te actualiseren als dat door de vaststelling van een nieuw LAP noodzakelijk is. Uit het LAP3 volgt dat het bevoegd gezag door het opnemen van sturingsvoorschriften dient te bewerkstelligen dat afvalstoffen conform de geldende minimumstandaard worden verwerkt. [1] Verweerder heeft navolgbaar toegelicht dat hij het A&V-beleid van eiseres heeft goedgekeurd, maar dat de benodigde informatie voor handhaving niet altijd eenduidig volgt uit dit beleid. Om te voorkomen dat interpretatieverschillen met betrekking tot dit beleid leiden tot problemen bij handhaving van de omgevingsvergunning, is ervoor gekozen in de vergunningvoorschriften te verwijzen naar de minimumstandaarden uit de sectorplannen bij het LAP3. Volgens verweerder leidt deze verwijzing tot een verduidelijking en een eenduidige interpretatie van het A&V-beleid van eiseres. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat deze handelwijze niet toelaatbaar is.
4.3.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Voorschrift 1.4
5. Eiseres betoogt dat in het A&V-beleid reeds in overeenstemming met de minimumstandaard uit LAP3 invulling is gegeven aan de verschillende routes voor kunststofverwerking. Dit voorschrift is daarom volgens eiseres overbodig. Verder ontbreekt in dit voorschrift de mogelijkheid dat (gesorteerde) kunststoffen die niet voldoen aan de eisen van de eindverwerker worden afgevoerd naar de afvalverbrandingsinstallatie (AVI), terwijl dit wel in het A&V-beleid is opgenomen.
5.1.
Voorschrift 1.4 luidt:
1.4
Sectorplan 11 Kunststoffen
1.4.1
De binnen de inrichting geaccepteerde/vrijgekomen kunststoffen, die zijn ontstaan na het sorteren ten behoeve van het verwerken van afvalstoffen, moeten zoveel mogelijk gescheiden van elkaar worden opgeslagen in enerzijds een groep thermoplasten (bijvoorbeeld, PVC-isolatiemateriaal verkregen door het strippen van kabels) en anderzijds een groep elastomeren (rubbers, siliconen (m.u.v. banden van voertuigen)) en thermoharders.
1.4.2
Kunststoffen uit voorschrift 1.4.1 die binnen de inrichting niet kunnen worden verwerkt conform de minimumstandaard van sectorplan 11, moeten ten behoeve van recycling (de fractie thermoplasten) of nuttige toepassing als brandstof (voor de fracties thermoharders en elastomeren) worden afgevoerd naar een inrichting die hiertoe bevoegd is.
1.4.3
Recyclen van thermoplasten is niet vereist indien de kosten meer bedragen dan de in sectorplan 11 genoemde kostprijs. Voor samengestelde fracties kunststoffen waarvan het sorteren technisch niet mogelijk is door de aard of samenstelling van de partij onder de in het sectorplan genoemde kostprijs, geldt eveneens dat nuttige toepassing als brandstof is toegestaan.
5.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat in voorschrift 1.4 de mogelijkheid ontbreekt voor het afvoeren van kunststoffen naar een AVI. Verweerder heeft onweersproken toegelicht dat een AVI is gericht op verbranding als vorm van verwijdering, terwijl het toepasselijke sectorplan 11 die mogelijkheid voor verwerking niet biedt. Het afvoeren van kunststoffen naar een AVI is daarmee niet in overeenstemming met sectorplan 11, zodat verweerder deze verwerkingsmogelijkheid op goede gronden niet heeft toegestaan in voorschrift 1.4. Dat deze verwerkingsmogelijkheid in het flowschema bij afvalstroomkaart 28 van eiseres wel wordt genoemd, doet hieraan niet af. Uit afvalstroomkaart 28 en het hierbij behorende flowschema volgt dat dit betrekking heeft op stoffen die onder meerdere sectorplannen van het LAP3 vallen. Verbranden als vorm van verwijdering betreft kunststoffen die vallen onder het bereik van sectorplan 43 en niet onder het bereik van sectorplan 11. In sectorplan 43 is bepaald dat de minimumstandaard voor verpakkingen met overige gevaarlijke stoffen “verbranden als vorm van verwijderen” is. Deze mogelijkheid heeft verweerder in voorschrift 1.17.6 toegestaan voor verpakkingen met restanten gevaarlijke stoffen.
5.3.
Voor zover eiseres betoogt dat het stellen van voorschrift 1.4 overbodig is, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervoor onder 4.2 heeft overwogen. Verweerder mocht het voorschrift opnemen in aanvulling op het bepaalde in de Wm en om zeker te stellen dat eiseres handelt conform de minimumstandaarden uit het LAP3.
5.4.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Voorschrift 1.12
6. Eiseres betoogt dat in voorschrift 1.12.1 de toevoeging ontbreekt dat het scheiden van gemengd bouw- en sloopafval technisch en/of economisch haalbaar moet zijn, dan wel dat voldoende afzet aanwezig moet zijn. Eiseres wijst erop dat haar A&V-beleid gevaarlijke afvalstoffen die niet op de afvalstroomkaart staan reeds uitsluit. Als deze stoffen toch in de grove stromen afval worden aangetroffen, worden deze met een kraan verwijderd. De sorteerinstallatie van eiseres is echter niet geschikt om deze afvalstoffen in de vorm van fijne delen uit te sorteren. Dat is volgens eiseres technisch en economisch niet haalbaar. Verder maakt het voorschrift volgens eiseres niet duidelijk wat het scheidingspercentage dient te zijn. Voor haar is niet duidelijk of het bouw- en sloopafval “volledig” of “zoveel als mogelijk” moet worden gescheiden in de fracties die worden genoemd in voorschrift 1.12.1. Eiseres wijst erop dat zij streeft naar scheiding in monostromen, maar dat in het sorteerresidu altijd fracties van bijvoorbeeld fijn puin, A/B-hout, papier, folie en gips aanwezig blijven. Verdere sortering van deze fracties is voor eiseres technisch en economisch niet haalbaar. Tot slot sluit voorschrift 1.12.3 uit dat sorteerresidu dat om technische redenen niet verbrand mag worden door een AVI, mag worden gestort. Dit dient volgens eiseres nader te worden verduidelijkt.
6.1.
Voorschrift 1.12 luidt:
1.12
Sectorplan 28 Gemengd bouw- en sloopafval
1.12.1
Gemengd bouw- en sloopafval moet ten minste in de volgende fracties (voor zover aanwezig) gescheiden worden en gescheiden van elkaar en andere afvalstoffen worden opgeslagen (tenzij de voorschriften uit deze beschikking andere bepalingen stelt aan de wijze van opslag):
a. als gevaarlijk aangeduide afvalstoffen als bedoeld in hoofdstuk 17 van de afvalstoffenlijst bedoeld in de Regeling Europese afvalstoffenlijst, voor zover deze stoffen niet in de onderdelen b tot en met j van voorschrift zijn opgenomen;
b. teerhoudende dakbedekking, al dan niet met dakbeschot;
c. teerhoudend asfalt;
d. bitumineuze dakbedekking, al dan niet met dakbeschot;
e. niet-teerhoudend asfalt;
f. vlakglas, al dan niet met kozijn;
g. gipsblokken en gipsplaatmateriaal;
h. dakgrind;
i. armaturen;
j. gasontladingslampen;
k. steenachtig materiaal;
1. a- en b-hout en verpakkingshout die voldoet aan de definitie van a- en b-hout;
m. c-hout;
n. kunststof en rubber;
o. metaal;
p. zeefzand;
q. cellenbeton;
r. papier en karton.
De geproduceerde monostromen moeten verwerkt worden conform de daarvoor geldende minimumstandaarden.
1.12.2
Indien niet in alle fracties zoals genoemd in voorschrift 1.12.1 gesorteerd wordt, moet vergunninghouder de overgebleven mengfractie afvoeren naar een inrichting die ten minste een verdere uitvoering geeft aan de minimumstandaard.
1.12.3
Het sorteerresidu dient ten behoeve van verbranding als vorm van verwijdering te worden aangeboden aan een inrichting die hiertoe bevoegd is.
1.12.4
Gemengde fracties waarvoor sorteren in deelfracties gezien de aard en/of samenstelling niet mogelijk is, of waarvoor verwerking de in het sectorplan genoemde kostprijs overstijgt mag worden verbrand als vorm van verwijdering.
6.2.
Ter zitting heeft eiseres haar betoog nader toegelicht, in die zin dat zij zich met name verzet tegen de in voorschrift 1.12.1 opgenomen lijst van te scheiden fracties. De rechtbank stelt vast dat deze lijst van te scheiden fracties te herleiden is tot de minimumstandaard uit sectorplan 28 van het LAP3 en tot het A&V-beleid van eiseres. De te scheiden fracties onder a tot en met j betreffen de fracties zoals genoemd in artikel 4.1 van de Regeling Bouwbesluit 2012, waarnaar in sectorplan 28 wordt verwezen. Ook de fracties k tot en met p worden in sectorplan 28 genoemd en de fracties q en r zijn als te scheiden fracties in het A&V-beleid van eiseres opgenomen. De rechtbank ziet dan ook geen grond om te oordelen dat verweerder de lijst met fracties niet in voorschrift 1.12.1 mocht opnemen.
6.3.
Verder heeft verweerder voor het geval dat het scheiden van gemengde fracties technisch en/of economisch niet haalbaar is, overeenkomstig sectorplan 28 in voorschrift 1.12.4 bepaald dat deze gemengde fracties in dat geval mogen worden verbrand als vorm van verwijdering. Van het ontbreken van een voorschrift voor die situatie is dan ook geen sprake.
6.4.
Hoewel verweerder omwille van de duidelijkheid in voorschrift 1.12.1 had kunnen opnemen dat de gemengde fracties
zoveel mogelijkin monostromen moeten worden gescheiden, ziet de rechtbank in het ontbreken van die toevoeging geen grond om het voorschrift onduidelijk te achten. Daartoe acht de rechtbank van belang dat uit de minimumstandaard van sectorplan 28 duidelijk volgt dat niet volledig hoeft te worden gesorteerd in monostromen, maar zoveel als mogelijk. Verder volgt uit voorschrift 1.12.3 dat sorteerresidu kan overblijven dat conform de minimumstandaard voor verbranding als vorm van verwijdering moet worden aangeboden aan een daartoe bevoegde inrichting.
zoveel mogelijkin monostromen moeten worden gescheiden, ziet de rechtbank in het ontbreken van die toevoeging geen grond om het voorschrift onduidelijk te achten. Daartoe acht de rechtbank van belang dat uit de minimumstandaard van sectorplan 28 duidelijk volgt dat niet volledig hoeft te worden gesorteerd in monostromen, maar zoveel als mogelijk. Verder volgt uit voorschrift 1.12.3 dat sorteerresidu kan overblijven dat conform de minimumstandaard voor verbranding als vorm van verwijdering moet worden aangeboden aan een daartoe bevoegde inrichting.
6.5.
Over de gestelde onduidelijkheid in voorschrift 1.12.3 omtrent het verbod om sorteerresidu te storten, overweegt de rechtbank als volgt. Uit het LAP3 [2] volgt dat storten wordt gezien als de minst gewenste vorm van afvalverwijdering en dat het daarom in Nederland niet is toegestaan om nuttig toepasbare afvalstoffen te storten. Voor deze stoffen gelden stortverboden die zijn opgenomen in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Indien tijdelijk geen andere vorm van beheer dan storten beschikbaar is, kan worden toegestaan dat een afvalstof die normaalgesproken anders wordt verwerkt, toch wordt gestort. Hiertoe dient de omgevingsvergunning volgens het LAP3 wel de ruimte te bieden. Aan de omgevingsvergunning kan een voorschrift worden verbonden dat afvalstoffen waarvoor een stortverbod geldt, toch gestort mogen worden als gedeputeerde staten hiervoor een ontheffing van het stortverbod hebben verleend. De rechtbank overweegt dat een voorschrift als hier bedoeld, ontbreekt in het bestreden besluit en dat verweerder niet heeft toegelicht waarom in dat opzicht van het LAP3 is afgeweken. Eiseres voert terecht aan dat voorschrift 1.12.3 in zoverre onvolledig en niet voldoende duidelijk is. Het betoog van eiseres slaagt. De rechtbank zal voorschrift 1.12 vernietigen voor zover is nagelaten hierin aan eiseres de ruimte te bieden om ontheffing van het stortverbod te verkrijgen en verweerder opdragen het voorschrift in zoverre aan te vullen.
Voorschrift 1.13
7. Eiseres betoogt dat voorschrift 1.13 niet aan het bestreden besluit kan worden verbonden. Volgens haar vindt de gehele verwerking van steenachtige materialen volgens de minimumstandaard plaats, zodat op dit punt geen sturingsvoorschrift mag worden opgenomen. Dit volgt volgens eiseres uit paragraaf D.2.6 van het LAP3.
7.1.
In paragraaf D.2.6 van het LAP3 is onder meer bepaald dat indien een vergunning wordt aangevraagd voor het uitvoeren van een deelstap uit de minimumstandaard, het bevoegd gezag dan sturingsvoorschriften opneemt in de vergunning om te borgen dat de gehele verwerking conform de minimumstandaard plaatsvindt. [3] In tegenstelling tot wat eiseres betoogt, sluit het LAP3 hiermee niet uit dat verweerder ook sturingsvoorschriften mag stellen als eiseres alle stappen van een verwerking uit de minimumstandaard uitvoert. Zoals de rechtbank hiervoor onder 4.1 heeft overwogen mag verweerder sturingsvoorschriften stellen om te bewerkstelligen dat afvalstoffen volgens de minimumstandaard worden verwerkt. In wat eiseres betoogt ziet de rechtbank dan ook geen grond om te oordelen dat verweerder voorschrift 1.13 niet mocht stellen.
7.2.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Voorschrift 1.15
8. Eiseres betoogt dat de inhoud van voorschrift 1.15 reeds in het A&V-beleid is opgenomen, zodat het voorschrift niet bijdraagt aan de duidelijkheid van het bestreden besluit.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat voorschrift 1.15 in overeenstemming is met de minimumstandaard voor de verwerking van dakafval zoals vastgelegd in sectorplan 33 van het LAP3. Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor onder 4.1 heeft overwogen, biedt het betoog van eiseres geen grond om te oordelen dat verweerder voorschrift 1.15 niet mocht stellen
8.2.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Voorschrift 1.19
9. Eiseres betoogt wat betreft voorschrift 1.19 dat de verschillende routes voor kunststofverwerking (folie) al zijn beschreven in het A&V-beleid, zodat dit voorschrift overbodig is. Verder ontbreekt in voorschrift 1.19.4 de mogelijkheid deze stroom af te voeren naar een AVI indien de kunststoffolie te vervuild is om door een eindverwerker voor recycling te worden geaccepteerd.
9.1.
Voorschrift 1.19 luidt:
1.19
Sectorplan 85 Geëxpandeerd polystyreenschuim (EPS)
1.19.1
EPS afkomstig van verpakkingsafval moet gescheiden worden opgeslagen van EPS afkomstig (toegepast in) de bouw.
1.19.2
EPS moet gescheiden van andere (afval)stoffen worden opgeslagen.
1.19.3
EPS afkomstig van verpakkingsmateriaal moet ten behoeve van verwerking conform de minimumstandaard van sectorplan 41 worden afgevoerd naar een inrichting die daartoe bevoegd is.
1.19.4
EPS afkomstig van bouwafval moet ten behoeve van brandstof voor energieopwekking worden afgevoerd naar een inrichting die daartoe bevoegd is.
9.2.
De rechtbank is niet gebleken dat voorschrift 1.19 overbodig is. Daarvoor verwijst de rechtbank ten eerste naar wat zij hiervoor onder 4.1 heeft overwogen. Verder heeft verweerder toegelicht dat in afvalstroomkaart 28 van eiseres niet is geregeld dat EPS afkomstig van de bouw en EPS afkomstig van verpakkingsafval van elkaar worden gescheiden. Het scheiden van het EPS is wel voorgeschreven in sectorplan 85. Verweerder heeft dit voorschrift dan ook in redelijkheid in het bestreden besluit kunnen stellen.
9.3.
De rechtbank overweegt dat voorschrift 1.19.4 echter niet in overeenstemming is met de minimumstandaard van sectorplan 85. Volgens sectorplan 85 behoort verbranden op land tot de minimumstandaard voor verwerking van EPS afkomstig van bouwafval. Met voorschrift 1.19.4 verplicht verweerder eiseres het EPS afkomstig van bouwafval dus hoogwaardiger te verwerken dan de minimumstandaard voorschrijft. [4] Verweerder wijkt hiermee naar boven van de minimumstandaard af terwijl daarom niet door eiseres is verzocht. Dit is niet in overeenstemming met het LAP3. [5] Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend. Voorschrift 1.19.4 komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
9.4.
Het betoog van eiseres slaagt.
Sectorplan 34
10. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan haar verzoek om een voorschrift op te nemen waarmee het mengen van gevaarlijk en niet-gevaarlijk PAK-rijk asfalt wordt toegestaan. Volgens eiseres is een dergelijk voorschrift in overeenstemming met afvalstroomkaart 7 van haar A&V-beleid. Voorafgaand aan verdere verwerking dient de in asfalt aanwezige PAK te worden vernietigd, zodat gezamenlijke opslag van gevaarlijk en niet-gevaarlijk PAK-rijk asfalt niet leidt tot een laagwaardiger verwerking dan in de minimumstandaard uit sectorplan 34 is voorgeschreven.
10.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het mengen van gevaarlijk en niet-gevaarlijk PAK-rijk asfalt toegestaan zou kunnen worden, omdat dit niet tot een laagwaardiger verwerking leidt als zowel het gevaarlijke als het niet-gevaarlijke PAK-rijke asfalt thermisch wordt gereinigd. Dit voorschrift zou dan echter volgens verweerder niet in overeenstemming zijn met afvalstroomkaart 7 van eiseres, waarbij afvalstroomkaart 8 moet worden betrokken. Hieruit volgt volgens verweerder dat uitsluitend PAK-rijk afval aan een thermische verwerker wordt aangeboden en verweerder kan alleen instemmen met het mengvoorschrift indien al het PAK-houdend afval aan een thermische reinigingsinstallatie wordt aangeboden.
10.2.
De minimumstandaard voor het verwerken van asfalt volgens sectorplan 34 luidt:
a. PAK-arm asfalt: recycling met inachtneming van:
o het algemene mengbeleid (hoofdstuk B.7 beleidskader) en in het bijzonder de bepalingen rond mengen t.b.v. de productie van een bouwstof (§ B.7.5.4 beleidskader);
o de voorwaarden voor gebruik in ‘noodzakelijke voorzieningen op stortplaatsen’ (hoofdstuk B.12, § B.12.9.2 beleidskader).
PAK-rijk asfalt: recycling conform de bepalingen onder a, voorafgegaan door thermische bewerking waarbij de aanwezige PAK worden vernietigd.
Deze minimumstandaard betekent dat recyclen tot bouwstof zonder vernietiging van de aanwezige PAK, maar door gebruik te maken van immobilisatie, nadrukkelijk
nietis toegestaan.
nietis toegestaan.
10.3.
Ter zitting heeft eiseres haar standpunt nader toegelicht, in die zin dat volgens haar niet al het PAK-rijke asfalt eerst thermisch dient te worden gereinigd voordat het verder kan worden verwerkt. Deze vorm van verwerking is naar het oordeel van de rechtbank echter niet in overeenstemming met de minimumstandaard van sectorplan 34, waarin is voorgeschreven dat al het PAK-rijke asfalt thermisch moet worden bewerkt voordat het verder mag worden verwerkt. Reeds hierom is de rechtbank van oordeel dat verweerder er op goede gronden van heeft kunnen afzien om het door eiseres gewenste voorschrift in de omgevingsvergunning op te nemen. Het mengen van gevaarlijk PAK-rijk asfalt met niet-gevaarlijk PAK-rijk asfalt is op grond van de geldende minimumstandaard immers slechts toegestaan indien al het PAK-rijke asfalt thermisch wordt gereinigd.
10.4.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen de voorschriften 1.12 en 1.19.4. De rechtbank zal het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigen. Voorschrift 1.12 dient te worden aangevuld, in die zin dat eiseres de ruimte wordt geboden om in voorkomende gevallen ontheffing van het stortverbod te krijgen. De rechtbank zal voorschrift 1.19.4 vernietigen voor zover daarin niet in de mogelijkheid is voorzien om EPS afkomstig van bouwafval te verbranden op land. Verweerder dient de voorschriften 1.12 en 1.19.4 aan te passen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen of om zelf in de zaak te voorzien. Daarbij betrekt de rechtbank de aard van de door te voeren wijzigingen en de mededeling van verweerder ter zitting dat een nieuwe formulering van voorschrift 1.19.4 nader onderzoek vergt.
12. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 837,- omdat de gemachtigde van eiseres aan de zitting heeft deelgenomen. De rechtbank kent geen vergoeding toe voor het opstellen en indienen van het beroepschrift, nu dit niet door de gemachtigde maar door de directeur van eiseres is gedaan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover voorschrift 1.12 eiseres niet de ruimte biedt om ontheffing van het stortverbod te vragen en voorschrift 1.19.4 niet in de mogelijkheid voorziet om EPS afkomstig van bouwafval te verbranden op land;
- draagt verweerder op de voorschriften 1.12 en 1.19.4 aan te passen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. J. Schaaf en mr. J. Ruff, leden, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.30
Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën inrichtingen. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
Artikel 2.31, eerste lid, onder b, en tweede lid, onder b
Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. Et
Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Artikel 2.31a
Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.
Indien het bevoegd gezag voornemens is toepassing te geven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verschaft de vergunninghouder desgevraagd aan het bevoegd gezag de gegevens die voor die toepassing noodzakelijk zijn.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 5.10, tweede lid
Binnen een jaar nadat het afvalbeheerplan, bedoeld in artikel 10.3 van de Wet milieubeheer is gaan gelden:
toetst het bevoegd gezag of de vergunning voldoet aan de minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën afvalstoffen zoals beschreven in het afvalbeheerplan, en
actualiseert het bevoegd gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften.
Wet milieubeheer (Wm)
Artikel 10.3
Onze Minister stelt ten minste eenmaal in de zes jaar een afvalbeheerplan vast.
Artikel 10.14, eerste lid
Ieder bestuursorgaan houdt rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
Artikel 10.37
Het is verboden zich door afgifte aan een ander van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen te ontdoen.
Het verbod geldt niet indien bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven aan een persoon:
a. die krachtens artikel 10.45 of 10.48 bevoegd is de betrokken afvalstoffen in te zamelen;
b. die bevoegd is de betrokken afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen:
1°. krachtens hoofdstuk 8 of op grond van een omgevingsvergunning;
2°. op grond van een krachtens artikel 10.2, tweede lid, verleende vrijstelling of een ontheffing krachtens artikel 10.63, eerste of tweede lid, van het verbod, bedoeld in artikel 10.2, eerste lid;
3°. krachtens artikel 10.52;
4°. op grond van een krachtens artikel 10.54, derde lid, verleende vrijstelling of een ontheffing krachtens artikel 10.63, tweede lid, van het verbod, bedoeld in artikel 10.54, eerste lid;
c. die krachtens artikel 10.50 is vrijgesteld van de verplichtingen, gesteld bij of krachtens de artikelen 10.38 tot en met 10.40, 10.45, 10.46 en 10.48;
d. die op grond van een krachtens de Waterwet verleende vergunning bevoegd is de betrokken afvalstoffen te lozen, dan wel aan boord van een vaartuig of luchtvaartuig te nemen met het oogmerk ze te lozen;
e. die krachtens de Waterwet bevoegd is afvalstoffen van de betrokken aard en samenstelling te brengen in oppervlaktewateren;
f. die in een ander land dan Nederland is gevestigd, en die overeenkomstig de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen en titel 10.7 die afvalstoffen naar dat land brengt;
g. die krachtens artikel 10.55 bevoegd is de betrokken afvalstoffen te vervoeren of te verhandelen.
Artikel 10.54a
Het is verboden gevaarlijke afvalstoffen te mengen, daaronder mede begrepen verdunnen, met andere bij ministeriële regeling aangewezen categorieën gevaarlijke afvalstoffen of met andere bij ministeriële regeling aangewezen afvalstoffen, stoffen of materialen.
Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet voor zover het mengen van gevaarlijke afvalstoffen is toegestaan krachtens een omgevingsvergunning.
Onze Minister bepaalt bij ministeriële regeling in welke gevallen gevaarlijke afvalstoffen die in strijd met het eerste lid zijn gemengd, gescheiden dienen te worden.
Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa)
Artikel 6
Op verzoek van degene die een stortplaats drijft, kunnen gedeputeerde staten verklaren dat er naar hun oordeel in Nederland geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is dan storten voor in artikel 1, eerste lid, categorie 15 en volgende, genoemde afvalstoffen of voor een deel van een zodanige categorie.
In de verklaring nemen gedeputeerde staten op dat de verklaring geldt zolang de omstandigheden voor toepassing van het eerste lid aanwezig zijn, nog gevolgd door een overgangsperiode van tien werkdagen.
Met toepassing van artikel 28, eerste lid, laatste zinsnede, van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op een verzoek om een verklaring als bedoeld in het eerste lid.
Van een verklaring als bedoeld in het eerste lid, doen gedeputeerde staten zo spoedig mogelijk mededeling aan Onze Minister.