Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/1150
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E.S. Träger),
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb), verweerder
(gemachtigde: J.Y. van den Berg).
Procesverloop
In het besluit van 1 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres niet verzekerd geacht voor de Wet langdurige zorg (Wlz) per 1 december 2016.
In het besluit van 27 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft eiseres in de brief van 16 augustus 2021 in de gelegenheid gesteld een reactie in te dienen op de uitspraak van deze rechtbank van 15 juni 2021. [1]
Eiseres heeft bij brief van 24 augustus 2021 een reactie ingezonden.
Verweerder heeft in reactie hierop een aanvullend verweerschrift toegezonden.
Eiseres heeft bij brief van 9 november 2021 nader gereageerd.
Verweerder heeft op 7 juli 2022 een nadere reactie ingebracht.
Eiseres heeft hier op 27 juli 2022 op gereageerd.
Verweerder heeft bij brief van 15 september 2022 gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar zoon, [A], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De echtgenoot van eiseres, [B], was werkzaam voor het Europees Ruimte Agentschap (ESA), een volkenrechtelijke organisatie. Na het bereiken van zijn pensioengerechtigde leeftijd ontving hij een pensioen van ESA. ESA heeft zijn eigen ziektekostenverzekering en op grond van de ESA-conventie zijn medewerkers vrijgesteld van het betalen van premies voor nationale sociale zekerheid. Er is wel recht op medische zorg in een nationaal systeem. Op grond van artikel 21, tweede lid, van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (KB 746) zijn gepensioneerden, in het geval zij bij ESA verzekerd zijn, niet verzekerd op grond van de Wlz. Voor echtgenoten geldt hetzelfde op grond van artikel 21, vierde lid, van KB 746.
1.2.
Eiseres ontvangt sinds 21 januari 2003 een AOW-pensioen. Met ingang van 1 januari 2006 is op verzoek van eiseres haar ontheffing van de verzekeringsplicht voor de AWBZ (thans Wlz) verleend, omdat haar echtgenoot een pensioen van ESA ontving.
1.3.
De echtgenoot van eiseres is op 15 november 2016 overleden en in verband hiermee ontvangt eiseres per 1 december 2016 een nabestaandenpensioen van ESA. Bij eiseres is de ziekte van Alzheimer gediagnosticeerd. Eiseres is per 1 april 2018 opgenomen in een zorginstelling. Eiseres heeft verweerder op 19 augustus 2019 verzocht om haar verzekerd te verklaren op grond van de Wlz, omdat de zorgverzekering van ESA tekortschiet in de vergoeding van de kosten van een opname in een instelling voor langdurige verpleging en verzorging.
1.4.
In het besluit van 30 september 2019 heeft verweerder de ontheffing van de verzekeringsplicht voor de Wlz met ingang van 1 december 2016 ingetrokken. Dit berust op het standpunt dat eiseres gelet op haar nabestaandenpensioen niet meer voldoet aan de voorwaarden voor ontheffing.
1.5.
In het primaire besluit heeft verweerder eiseres niet verzekerd geacht op grond van de Wlz per 1 december 2016. Dit berust op het standpunt dat eiseres een pensioen van een volkenrechtelijke organisatie ontvangt en de sociale zekerheidsregeling van deze organisatie op haar van toepassing is, zodat zij op grond van artikel 21 van Pro KB 746 van rechtswege niet verzekerd is voor de Wlz.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Dit berust op het standpunt dat eiseres niet verzekerd is op grond van de Wlz, omdat zij een pensioen van ESA ontvangt en haar zorgverzekering via ESA aan de voorwaarden voldoet. Een uitzondering op deze uitsluiting van verzekering zou mogelijk kunnen zijn op grond van de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro KB 746. Omdat eiseres nog altijd wel gebruik kan maken van de zorgverzekering van ESA en er (nog) geen sprake is van een acute situatie waarin eiseres geen toegang heeft tot zorg, ziet verweerder geen aanleiding om deze hardheidsclausule toe te passen.
3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Zij voert - samengevat - aan dat haar zorgverzekering van ESA niet aan de voorwaarden van artikel 21, tweede en derde lid, van KB 746 voldoet, omdat deze zorgverzekering onvoldoende dekking biedt. Eiseres moet daarom wel verzekerd op grond van de Wlz worden geacht. Eiseres beroept zich daarnaast op de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro KB 746. Verder dient verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van zijn beleid, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
De omvang van de zorgverzekering
5. Eiseres betoogt dat de zorgverzekering van ESA niet voldoet aan de gestelde vereisten die volgen uit verdragen en de Nederlandse wetgeving. Eiseres verwijst hierbij naar een e-mail van de publieksvoorlichting van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 1 april 2021, waaruit volgt dat het ministerie van VWS al geruime tijd bekend is met een ruime onderdekking voor langdurige verpleging en verzorging bij diverse internationale organisaties, zoals ESA. Ruime onderdekking betekent dat niet is voldaan aan de vereiste dekking ingevolge artikel 21, derde lid, van KB 746. Uit de door verweerder in beroep ingediende stukken volgt dat het ministerie van VWS en verweerder in 2015 van oordeel waren dat er sprake was van dekking voor langdurige zorg van € 250.000,- per jaar. Het is echter evident dat deze dekking niet gehaald wordt. De langdurige zorg die eiseres geniet is qua vergoeding vanuit de verzekering gemaximeerd op een bedrag van € 1.284,- per maand. De werkelijke kosten bedragen een veelvoud hiervan. De dekking van de verzekering van ESA is dus in het geheel niet vergelijkbaar met de dekking die verzekerden op grond van de Wlz genieten.
5.1.
ESA is een volkenrechtelijke organisatie op grond van artikel 1, negende lid, van de Regeling aanwijzing volkenrechtelijke organisaties in Nederland 2015 (de Regeling). Daarmee valt zij, gelet op artikel 14, tweede lid, van KB 746, onder de werking van KB 746.
Op grond van artikel 21, tweede lid, van KB 746 is niet verzekerd op grond van de Wlz de persoon die in Nederland woont en die recht heeft op een uitkering of pensioen ingevolge een regeling van een op grond van artikel 3, eerste lid, onder d, dan wel artikel 14, tweede lid, aangewezen volkenrechtelijke organisatie, indien hij op grond van een regeling van die organisatie in Nederland aanspraak heeft op zorg, of op vergoeding voor de kosten daarvan, tenzij hij in Nederland arbeid verricht. De aanspraak, bedoeld in de vorige volzin, omvat in ieder geval opname en verpleging in ziekenhuizen en in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging.
Op grond van het derde lid dient, indien het totale bedrag van de vergoedingen bedoeld in het tweede lid, ingevolge de regeling van de betreffende volkenrechtelijke organisatie is gemaximeerd, de omvang daarvan ten minste een door de minister van VWS vast te stellen minimum bedrag per persoon per jaar te bedragen.
Op grond van artikel 10.1 van de Regeling langdurige zorg bedraagt het bedrag, bedoeld in artikel 21, derde lid, van KB 746, € 250.000.
Artikel 21 van Pro het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Europees Ruimte Agentschap inzake het Europees Centrum voor onderzoek en technologie-ontwikkeling op ruimtevaartgebied (het Verdrag) luidt:
“As long as the Agency has its own social security system or adheres to a social security system offering comparable coverage to the coverage under the legislation of the Netherlands, the Agency and its staff members shall be exempt from social security provisions in the Netherlands, except if a staff member takes up gainful employment in the Netherlands other than employment with the Agency.”
5.2.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of ESA voor de sociale zekerheid een dekking biedt die vergelijkbaar is met de dekking in het Nederlandse stelsel, als bedoeld in artikel 21 van Pro het Verdrag.
5.3.
Bij de beantwoording van deze vraag stelt de rechtbank vast dat in de toelichting bij de Regeling [2] is opgenomen dat aan de in de Regeling opgenomen aanwijzing als volkenrechtelijke organisatie, de beoordeling ten grondslag ligt dat de aldaar opgenomen organisaties over een volwaardig stelsel van sociale zekerheid beschikken. Sinds een aantal jaren wordt daartoe door de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van VWS strikt getoetst of het stelsel aan een aantal in de toelichting opgenomen criteria voldoet. Er is, aldus deze toelichting, sprake van een regeling van sociale zekerheid als bedoeld in het eerste lid, aanhef van artikel 14 van Pro KB 746 indien de desbetreffende organisatie onder meer voorziet in aanspraak op zorg of de vergoeding van de kosten daarvan. De hoogte daarvan bedraagt ten minste een door de minister van VWS vast te stellen minimumbedrag en omvat in ieder geval het volgende:
- Voor zover het aanspraak op zorg betreft: opname en verpleging in ziekenhuizen en instellingen voor langdurige verpleging en verzorging, of
- Voor zover het vergoeding van de kosten betreft: vergoeding van de kosten van opname en verpleging in ziekenhuizen en instellingen voor langdurige zorg en verpleging.
5.4.
Eiseres heeft ter zitting betoogd dat de dekking van de zorgverzekering van ESA voor wat betreft de kosten gelijk moet zijn aan de dekking die verzekerden op grond van de Wlz genieten. De rechtbank volgt dit betoog niet, omdat het bij de vergelijking tussen de beide stelsels als bedoeld in artikel 21 van Pro het Verdrag gaat om de weging van het totale stelsel, waarbij het er niet op aankomt dat beide stelsels ook op onderdelen identiek zijn. Dit is in lijn met de onder 5.3 genoemde criteria die door hiervoor genoemde ministeries strikt worden toegepast bij de beoordeling of medewerkers van een internationale organisatie zijn uitgesloten van verzekering voor de Nederlandse volksverzekeringen. Het feit dat het sociale verzekeringsstelsel van ESA op onderdelen wellicht een minder vergaande dekking kent dan het Nederlandse stelsel laat dus onverlet dat sprake kan zijn van een vergelijkbare dekking als bedoeld in artikel 21 van Pro het Verdrag. Zie in deze zin ook de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 november 2015. [3]
5.5.
De rechtbank komt tegen deze achtergrond tot het oordeel dat niet gebleken is dat het stelsel van sociale verzekeringen van ESA niet vergelijkbaar is met dat van Nederland. Het feit dat de publieksvoorlichting van het ministerie van VWS in de e-mail van 1 april 2021 heeft gesteld dat het ministerie van VWS al geruime tijd bekend is met een ruime onderdekking voor langdurige verpleging en verzorging bij diverse internationale organisaties, zoals ESA, leidt niet tot een ander oordeel. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat namelijk niet is gebleken van een formele wijziging in het standpunt van het ministerie van VWS, nu de Regeling niet is gewijzigd.
5.6.
Eiseres kan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat de dekking van de zorgverzekering van ESA niet voldoet aan de ingevolge artikel 21, derde lid, van KB 746 vereiste minimale dekking. Deze minimale dekking is namelijk alleen vereist voor zover het totale bedrag van de vergoedingen voor de kosten van opname en verpleging in ziekenhuizen en in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging ingevolge de zorgverzekering van ESA zou zijn gemaximeerd. Uit de vergoedingentabel bij de zorgverzekering van ESA blijkt echter niet van een dergelijke maximering van het totale bedrag van de vergoedingen.
De hardheidsclausule van artikel 24 van Pro KB 746
6. Eiseres heeft een beroep gedaan op de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro KB 746. Eiseres moest erop kunnen vertrouwen dat haar zorgverzekering van ESA een minimumdekking garandeert in het geval van langdurige verpleging en verzorging in een instelling. Doordat zowel de Staat als ESA tekort zijn geschoten bij de uitvoering van hun afspraken, vindt eiseres dat verweerder in haar individuele situatie de hardheidsclausule had moeten toepassen. De ontoereikende zorg van de zorgverzekering van ESA zal leiden tot een moment dat eiseres niet meer over de financiën beschikt om te voldoen aan de maandelijkse lasten van de zorginstelling. Het getuigt niet van enige vorm van menselijke maat om dit moment af te wachten voordat aan de hardheidsclausule toepassing wordt gegeven, te meer omdat naast ESA ook de Staat tekort is geschoten bij de uitvoering van hun afspraken.
6.1.
Artikel 24 van Pro KB 746 bepaalt dat verweerder artikelen van KB 746 buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, die uitsluitend voortvloeit uit de verzekeringsplicht of de uitsluiting daarvan krachtens dit besluit.
6.2.
Verweerder heeft in het kader van de toepassing van artikel 24 van Pro KB 746 in zijn beleid toetsingscriteria geformuleerd op grond waarvan besloten wordt om iemand in afwijking van de van toepassing zijnde regel uit te sluiten van dan wel op te nemen in de verzekering. Uit dit beleid van verweerder (SB1039) volgt dat tot opneming in de verzekering onder meer kan worden besloten als iemand in de situatie geraakt, dat hij wat zijn verzekeringspositie betreft tussen wal en schip valt in die zin dat materieel geen sprake is van een adequate verzekering en het van bijzondere hardheid zou getuigen indien aan die situatie geen einde wordt gemaakt door het treffen van een afwijkende regeling ter zake van de verzekering, gezien alle feiten en omstandigheden, dat wil zeggen gelet op de zorgplicht die de Nederlandse overheid heeft ten aanzien van bepaalde personen en gelet op de financiële positie van de betrokkene en diens mogelijkheid om op private basis een adequate dekking te bewerkstelligen.
6.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder op grond van zijn beleid de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro KB 746 had moeten toepassen. Er is namelijk niet gebleken dat aan eiseres de noodzakelijke zorg niet geleverd kan worden doordat zij daartoe onvoldoende financiële middelen heeft. Daar doet het feit dat de zorgkosten hoger zijn dan die zouden zijn geweest als eiseres verzekerd zou zijn op grond van de Wlz niet aan af.
6.4.
Het betoog van eiseres dat verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb een andersluidend besluit had kunnen en moeten nemen, slaagt niet. Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb dient verweerder te handelen overeenkomstig zijn beleidsregels, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van dergelijke omstandigheden. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat haar huis inmiddels is verkocht om de zorgkosten te financieren. De rechtbank overweegt dat voor de vaststelling van de eigen bijdrage voor de Wlz de opbrengst uit verkoop van de eigen woning meetelt als vermogen in box 3. Weliswaar zal op het vermogen voor de financiering van de eigen bijdrage voor de Wlz minder snel worden ingeteerd dan eiseres op haar vermogen zal moeten interen, maar dit leidt niet tot een ander oordeel. Nu de wetgever nog geen ander standpunt heeft ingenomen en niet gebleken is dat de noodzakelijke zorg op dit moment niet geleverd kan worden, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het aannemen van bijzondere omstandigheden die leiden tot onevenredigheid. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. Gelet op het voorgaande heeft verweerder eiseres terecht niet verzekerd geacht op grond van de Wlz per 1 december 2016.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Overschrijding van de redelijke termijn
10. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
10.1.
Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens gevallen van bijzondere omstandigheden.
10.2.
De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder, te weten 18 oktober 2019. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn drie jaar en bijna twee maanden verstreken. Het bestuurlijk deel van deze procedure bedraagt ruim twee maanden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft geheel in de rechterlijke fase plaatsgevonden.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak en in de opstelling van eiseres in deze procedure geen aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor het oordeel dat de lengte van deze procedure in beroep langer dan anderhalf jaar had mogen bedragen. De redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is daarom - naar boven afgerond - met anderhalf jaar overschreden.
10.4.
Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar komt de rechtbank tot een vergoeding van € 1.500,-. De rechtbank zal de Staat in deze kosten veroordelen. De Staat dient ook de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met het verzoek te vergoeden. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,- aan eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 837,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Verloop, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. M. Munsterman, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.