Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/3161 en SGR 23/3162
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 juni 2023 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats 1], eiser
(gemachtigde: mr. L. Prinsen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard
(gemachtigde: mr. M.E.C. Zwanenburg).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij], te [woonplaats 2]
(gemachtigde: mr. A.R. van Tilborg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom van
3 augustus 2022 (het primaire besluit). In het bestreden besluit van 30 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door zijn partner, bijgestaan door
mr. E.C.J. Wouters, de gemachtigde van het college, bijgestaan door [woonplaats 2], en de derde-partij, vergezeld door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde.
2. Na de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat meer onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van het besluit
3. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] [nummer 1] te [plaats]. Op 13 oktober 2021 heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op dit perceel en geconstateerd dat eiser zonder omgevingsvergunning een bijgebouw met overkapping heeft gerealiseerd (hierna: het bijgebouw).
3.1.
In het primaire besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiser het bijgebouw heeft gerealiseerd in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder heeft eiser gelast de overtreding te beëindigen. Om de overtreding te beëindigen moet eiser het bijgebouw verwijderen en verwijderd houden. Als eiser dit niet voor 28 september 2022 doet verbeurt hij een dwangsom van € 25.000,- ineens. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.2.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bijgebouw niet vergunningvrij mocht worden gerealiseerd en dat daarom sprake is van een overtreding. Het college is in beginsel verplicht om handhavend op te treden. Er zijn volgens het college geen omstandigheden die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is derde-partij belanghebbende?
4. Volgens eiser kan derde-partij niet worden aangemerkt als belanghebbende. De voorzieningenrechter volgt eiser niet in dit betoog. Derde-partij heeft bij het college verzocht om handhaving. De afstand tussen de woning van derde-partij en het bijgebouw bedraagt ongeveer 45 meter. Ook heeft derde-partij ter zitting toegelicht dat zij vanaf haar perceel zicht heeft op het dak van het bijgebouw. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit voldoende om derde-partij in dit geval als belanghebbende aan te merken.
Is er een overtreding?
5. Volgens eiser is er geen sprake van een overtreding. Hij heeft weliswaar geen omgevingsvergunning voor het bijgebouw, maar die heeft hij ook niet nodig omdat het bijgebouw volgens hem voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen ingevolge artikel 2, derde onderdeel, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dat kader wijst eiser erop dat hij het gehele perceel in gebruik heeft als tuin, ten dienste van de woonbestemming. Daarom moet ook het gedeelte van het perceel waar het bijgebouw is gerealiseerd worden aangemerkt als achtererfgebied.
5.1.
Volgens het college heeft het gedeelte van het perceel waarop het bijgebouw is gerealiseerd de bestemming “Agrarisch met waarden”. Deze bestemming is niet gerelateerd aan de woning. Volgens het college mag dit deel van het perceel daarom niet worden ingericht als tuin ten dienste van de woning van eiser. Dit gedeelte van het perceel behoort daarom niet tot het achtererfgebied, zodat vergunningvrij bouwen niet aan de orde is, aldus het college.
5.2.
De voorzieningenrechter verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar de bijlage bij deze uitspraak.
5.3.
Op het perceel van eiser is het bestemmingsplan “Landelijk gebied (voormalige gemeente Vlist)” van toepassing. Het perceel van eiser omvat twee kadastrale percelen (F537 en F536). Het voorste deel van het perceel met het kadastraal nummer F537 heeft deels de bestemming “Wonen” en deels de bestemming “Agrarisch met waarden”. Het achterste deel van het perceel met kadastraal nummer F536 heeft de bestemming “Agrarisch met waarden”. Het bijgebouw is gerealiseerd op kadastraal perceel F536 met de bestemming “Agrarisch met waarden”. Dit is tussen partijen niet in geschil. Voor het antwoord op de vraag of dit perceelsgedeelte tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als ‘erf’ in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor [1] .
5.4.
Het uitgangspunt van de definitie voor ‘erf’ is volgens de Nota van Toelichting bij artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 134 - 135) dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt en dat uit de systematiek van een bestemmingsplan kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden.
5.5.
De voorzieningenrechter overweegt dat de bestemming “Agrarisch met waarden” niet is gerelateerd aan de woning op het perceel. Dit perceelsgedeelte mag op grond van artikel 3 van Pro de planregels bij het bestemmingsplan alleen worden bebouwd en ingericht met bouwwerken ten behoeve van de bestemming "Agrarisch met waarden". Uit de plansystematiek volgt dus dat het perceelsgedeelte waarop bijgebouw staat, niet kan worden aangemerkt als erf, omdat het bestemmingsplan de inrichting als erf ten behoeve van de woonbestemming niet toestaat. Omdat het perceelsgedeelte niet als erf bij de woning kan worden aangemerkt, en dus ook niet als achtererfgebied, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bijgebouw op deze plek niet vergunningvrij mocht worden gerealiseerd. De voorzieningenrechter vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak [2] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juni 2017, waarin een vergelijkbare situatie aan de orde was.
5.6.
Het betoog van eiser dat in het bestemmingsplan onvoldoende locatie-specifiek is gemotiveerd waarom niet vergunningvrij mag worden gebouwd op het perceelsgedeelte met de bestemming “Agrarisch met waarden”, leidt niet tot een ander oordeel. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat het bestemmingsplan “Landelijk gebied (voormalige gemeente Vlist)” in rechte onaantastbaar is. In deze procedure moet daarom worden uitgegaan van de juistheid van de bestemming “Agrarisch met waarden”. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser de beroepsgrond dat de inperking van de mogelijkheden tot vergunningvrij bouwen onvoldoende is gemotiveerd, had moeten aanvoeren tegen de vaststelling van het bestemmingsplan. De inperking van de mogelijkheden tot vergunningvrij bouwen vloeit immers rechtstreeks voort uit de toekenning van de bestemming “Agrarisch met waarden” aan het deel van het perceel met kadastraal nummer F536. Voor zover eiser het oneens is met deze bestemming kan dit in deze procedure tegen een handhavingsbesluit niet meer aan de orde komen. [3]
5.7.
De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bijgebouw niet vergunningvrij mocht worden gebouwd en dat sprake is van een overtreding. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal het college in de regel van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden: Is er concreet zicht op legalisatie?
6. Eiser betoogt dat het college niet handhavend had mogen optreden omdat er concreet zicht op legalisatie is. Volgens eiser voldoet het bijgebouw aan alle vereisten uit artikel 4, eerste onderdeel van bijlage II bij het Bor.
6.1.
Volgens vaste rechtspraak [4] van de Afdeling moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Dit is niet mogelijk zonder een aanvraag. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat hij geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Het college heeft zich daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie is.
Bijzondere omstandigheden: Is handhavend optreden onevenredig?
7. Eiser betoogt dat handhavend optreden in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens eiser is de opgelegde last niet geschikt, niet noodzakelijk en niet evenwichtig. Ter zitting heeft eiser deze beroepsgrond beperkt in de zin dat hij zich alleen richt tegen de evenwichtigheid van handhaving. Volgens eiser kent het college in het kader van de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden ten onrechte zwaarwegende betekenis toe aan de landschappelijk openheid en het doorzicht. Het hele perceel van eiser stond tot voor kort vol met begroeiing. Dit is ook het geval op andere percelen in de omgeving waarop ook de bestemming “Agrarisch met waarden” rust. De openheid van het gebied wordt volgens eiser dan ook helemaal niet aangetast door het gerealiseerde bijgebouw. Volgens eiser dient zwaarder te wegen dat hij in zijn eigendomsrecht wordt geschaad als hij het bijgebouw moet verwijderen, terwijl geen enkele omwonende zicht heeft op het bijgebouw of hiervan last heeft.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat handhavend optreden in dit geval niet onevenwichtig is. Voor het college wegen de waarden die het bestemmingsplan beoogt te beschermen zwaar. Gelet op het ingediende handhavingsverzoek, wordt er wel overlast ervaren door het bijgebouw, aldus het college. Al met al wegen de argumenten om het bouwwerk af te breken zwaarder voor het college dan de argumenten van eiser om het bijgebouw te laten staan.
7.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat in het kader van de evenwichtigheid moet worden beoordeeld of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiser. In dat verband acht de voorzieningenrechter van belang dat het realiseren van het bijgebouw zonder omgevingsvergunning geen overtreding van geringe aard en ernst is. De gevolgen van de overtreding zijn doorlopend, in die zin dat het bijgebouw blijft bestaan. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid komt daaraan veel gewicht toe. [5] Het college heeft verder naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd dat het bijgebouw de waarden aantast die het bestemmingsplan beoogt te beschermen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bijgebouw een grotere aantasting van de openheid van het landschap vormt dan de hiervoor aanwezige begroeiing. Ook heeft het college in dit verband mogen meewegen dat ongewenste precedentwerking in de vorm van verstening van het landelijk gebied moet worden voorkomen. In de omstandigheid dat eiser door de opgelegde last in zijn eigendomsrecht wordt geraakt heeft het college geen omstandigheid hoeven zien om af te zien van handhavend optreden. Aangezien het bijgebouw op die plek niet mocht worden gerealiseerd zonder omgevingsvergunning, komt aan het eigendomsrecht van eiser slechts beperkt gewicht toe. Eiser heeft zelf het risico genomen om het bijgebouw te realiseren zonder omgevingsvergunning en zonder contact op te nemen met het college. Gelet hierop en gelet op het algemeen belang bij handhaving, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenwichtig is.
Is handhavend optreden in dit geval in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
8. Eiser betoogt dat het opleggen van een last onder dwangsom in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser staan op de percelen aan de [adres] [nummer 2], [nummer 3], [nummer 4] en [nummer 5] met de bestemming “Agrarisch met waarden” ook bouwwerken zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend.
8.1.
Het college heeft ter zitting toegelicht een reactief handhavingsbeleid te voeren. Als een handhavingsverzoek wordt ingediend – zoals bij eiser het geval is – is het college verplicht onderzoek te doen en handhavend op te treden als een overtreding wordt geconstateerd. Verder heeft het college toegelicht dat van de door eiser genoemde adressen waar ook zou zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning er één in onderzoek is. De overige adressen zijn bij het college niet bekend omdat daartegen geen handhavingsverzoeken zijn ingediend. Het college heeft toegezegd ook die adressen te zullen onderzoeken en, indien overtredingen worden geconstateerd, ook op die adressen handhavend te zullen optreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij eiser handhavend optreedt, terwijl het op andere percelen dezelfde soort overtredingen bewust toestaat. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er daarom geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Is de dwangsom te hoog?
9. Eiser betoogt dat de hoogte van de dwangsom van € 25.000,- ineens, onevenredig hoog is. Volgens eiser staat dit bedrag niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van de geschonden norm en de effectieve werking van de dwangsomoplegging.
9.1.
Het college heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom aangesloten bij het “Vergunningen, Toezicht en Handhavingsbeleidsplan 2019-2023”. Volgens dit beleid bedraagt de hoogte van de dwangsom 1x de geschatte bouwkosten.
9.2.
Uit het dossier blijkt dat het realiseren van het bijgebouw ongeveer € 150.000,- heeft gekost. Dat heeft eiser ter zitting ook bevestigd. Het college heeft de dwangsom dus ruim lager vastgesteld dan conform het beleid mogelijk was. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen daarvan. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat het realiseren van het bijgebouw zonder omgevingsvergunning geen overtreding van geringe aard en ernst is.
Krijgt eiser genoeg tijd om aan de last te voldoen?
10. In het bestreden besluit is een begunstigingstermijn opgenomen van zes weken. Deze termijn is op 11 mei 2023 verstreken. Eiser heeft het college gevraagd de begunstigingstermijn te verlengen. Hoewel het college daar in eerste instantie niet toe bereid was, heeft het college – in verband met het door eiser ingediende verzoek om een voorlopige voorziening – de begunstigingstermijn toch verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat die termijn te kort is, omdat hij tot oktober 2023 nodig heeft om het bijgebouw op een duurzame manier af te breken. Het college heeft ter zitting aangegeven dat deze termijn – zonder een concreet plan van aanpak – te lang is. Het college heeft wel toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen tot acht weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Als eiser een verzoek zou doen tot verdere verlenging van die begunstigingstermijn met daarbij een deugdelijke onderbouwing van de door eiser genoemde termijn tot oktober 2023 is het college bereid om daarnaar te kijken. De voorzieningenrechter overweegt dat, hoewel het op zichzelf begrijpelijk is dat eiser het bijgebouw zo duurzaam mogelijk wil afbreken, de gegeven extra termijn tot acht weken na deze uitspraak lang genoeg is om de constateerde overtreding te beëindigen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser moet het bijgebouw dan ook binnen acht weken na verzending van deze uitspraak verwijderen en verwijderd houden, wil hij geen dwangsom verbeuren. Omdat de voorzieningenrechter het beroep ongegrond verklaard, is er geen aanleiding meer om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek zal dan ook worden afgewezen.
12. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van
mr. J.P. Brand, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan – voor zover daarin is beslist op het beroep – binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: Juridisch Kader
In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…).
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en eerste onderdeel van bijlage II bij het Bor, wordt onder “achtererfgebied” verstaan: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en eerste onderdeel van bijlage II bij het Bor, wordt onder
“erf” verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
Ingevolge artikel 2, aanhef en derde onderdeel van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule: maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2°.functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d.de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°.in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
2°.in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
3°.in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
g. niet aan of bij:
1°.een woonwagen,
2°.een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
3°.een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.