Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/7012 en SGR 24/2550
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2024 in de zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.V. Hendriksen),
en
de Dienst Toeslagen, verweerder
(gemachtigden: mr. [naam 1] , mr. [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de weigering van verweerder om compensatie toe te kennen voor het jaar 2018, de
hoogte van de vergoeding voor de immateriële schade en de beschikking kwijtschelding toeslagen.
1.1
Verweerder heeft bij besluit van 14 april 2022 het verzoek om compensatie toegewezen voor de jaren 2008, 2009, 2016 en 2017 en bij afzonderlijke besluiten van
25 augustus 2022 afgewezen voor de jaren 2015 en 2018. In het bestreden besluit van
18 september 2023 (het bestreden besluit 1) is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan de bezwaren van eiser ten aanzien van de jaren 2008, 2009, 2016 en 2017.
1.2
Bij besluit van 28 oktober 2023 (de beschikking kwijtschelding toeslagen) zijn de openstaande kinderopvangtoeslagschulden van eiser over de jaren 2018 en 2019 ambtshalve kwijtgescholden. In het bestreden besluit van 22 maart 2024 (het bestreden besluit 2) zijn de bezwaren van eiser afgewezen.
1.3
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 22 augustus 2024. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan deze zaken over?
2. Eiser heeft zich op 9 juni 2020 bij verweerder gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en verzocht om een herbeoordeling van zijn recht op kinderopvangtoeslag. In een gesprek met de persoonlijk zaakbehandelaar heeft eiser aangegeven dat zijn verzoek betrekking heeft op de jaren 2008, 2009 en 2015 tot en met 2018.
3. Verweerder heeft onderzocht of eiser in aanmerking komt voor compensatie en geconcludeerd dat eiser recht heeft op compensatie voor de jaren 2008, 2009, 2016 en 2017.
Voor de jaren 2015 en 2018 komt eiser niet in aanmerking voor toepassing van de compensatieregeling of de hardheidscompensatie.
4. Verweerder heeft advies gevraagd aan de Commissie van Wijzen (CvW). De CvW heeft in haar advies van 9 december 2021 bevestigd dat de compensatieregeling en de hardheidscompensatie niet van toepassing zijn voor de jaren 2015 en 2018. Voor het jaar 2015 is de kinderopvangtoeslag namelijk niet aangevraagd en ook niet aan eiser toegekend of van hem teruggevorderd. Ten aanzien van het jaar 2018 stelt de CvW dat er onvoldoende aanleiding is voor de conclusie dat verweerder tegen eiser institutioneel vooringenomen zou hebben gehandeld en evenmin is gebleken dat sprake was van bijzondere omstandigheden.
5. Bij besluit van 14 april 2022 heeft verweerder de compensatie voor de jaren 2008, 2009, 2016 en 2017 definitief vastgesteld op € 26.455. Het compensatiebedrag bestaat uit
€ 4.618 aan door eiser terugbetaalde kinderopvangtoeslag, € 3.920 aan materiële schade,
€ 13.000 aan immateriële schade en € 4.655 aan rente over de gemiste kinderopvangtoeslag. Ook heeft eiser een aanvullende vergoeding van 1% van het totaalbedrag ontvangen van
€ 262. Omdat het minimale compensatiebedrag van € 30.000 al eerder aan eiser is uitbetaald, volgt er geen nabetaling.
6. Bij afzonderlijke besluiten van 25 augustus 2022 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de CvW, het verzoek van eiser om compensatie voor de jaren 2015 en 2018, afgewezen.
7. In het bestreden besluit 1 zijn de bezwaren van eiser, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie (BAC), gegrond verklaard voor wat betreft
de jaren 2008, 2009, 2016 en 2017 en voor het overige zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Het compensatiebedrag is daarbij verhoogd met een bedrag van
€ 1.674 voor de juridische kosten, de vergoeding voor de immateriële schade is verhoogd tot een bedrag van € 14.500, de rente over de gemiste kinderopvangtoeslag is verhoogd tot een bedrag van € 5.316 en de aanvullende vergoeding van 1% van het totaalbedrag is verhoogd tot een bedrag van € 301. Omdat het totale compensatiebedrag nu wel boven het minimale compensatiebedrag van € 30.000 uitkomt, ontvangt eiser een nabetaling van € 329.
8. Bij besluit van 28 oktober 2023 zijn de openstaande kinderopvangtoeslagschulden van eiser over de jaren 2018 en 2019 van respectievelijk € 227 en € 2.394 kwijtgescholden. In het bestreden besluit 2 zijn de daartegen gerichte bezwaren afgewezen.
Wat vindt eiser in beroep?
9. Eiser stelt dat hij mogelijk in aanmerking komt voor compensatie voor de jaren 2019 en 2020 en vindt dat verweerder ook die jaren in de beoordeling had moeten betrekken. Eiser is het daarnaast niet eens met de weigering van verweerder om voor het jaar 2018 compensatie toe te kennen en stelt dat verweerder wel degelijk vooringenomen heeft gehandeld. De gemachtigde van eiser heeft in dit verband ter zitting er op gewezen dat de door eiser ingestuurde opvanggegevens niet juist zijn verwerkt, met als gevolg dat voor één van de kinderen van eiser geen kinderopvangtoeslag is toegekend. Volgens de gemachtigde had verweerder de opvanggegevens moeten controleren aan de hand van de zogenaamde KOI-viewer. Het feit dat die controle niet is uitgevoerd, vormt een aanwijzing van vooringenomenheid aan de kant van verweerder. Eiser stelt verder dat verweerder de vergoeding voor de immateriële schade niet juist heeft berekend. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser het standpunt ingenomen dat de datum van 8 december 2008 als startdatum moet worden aangemerkt voor het berekenen van de hoogte van de vergoeding, omdat vanaf toen de uitbetaling van de kinderopvangtoeslag is stopgezet in verband met een onderzoek naar het gastouderbureau waar eiser gebruik van maakte.
Wat vindt verweerder in beroep?
10. In het verweerschrift van 10 juli 2023 licht verweerder toe dat de jaren 2019 en 2020 niet zijn meegenomen in de herbeoordeling, omdat eiser eerst in het bezwaar van
23 mei 2022 om een herbeoordeling van die jaren heeft verzocht. Het jaar 2018 is herbeoordeeld en daaruit blijkt dat eiser geen recht heeft op compensatie. De CvW en de BAC hebben geen aanleiding gezien voor een andersluidend oordeel. De startdatum voor het berekenen van de vergoeding voor de immateriële schade is bepaald op
7 september 2009, omdat dat de registratiedatum is van de melding die geleid heeft tot de eerste onterechte neerwaartse correctie van de kinderopvangtoeslag over het jaar 2008.
Wat is het toetsingskader?
11. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt van de hersteloperatie is dat gedupeerde ouders alsnog ontvangen wat ten onrechte is teruggevorderd of onthouden, aangevuld met een vergoeding voor materiële en immateriële schade. Uit artikel 2.1, eerste lid, van de Wet hersteloperatie (Wht) volgt dat verweerder compensatie toekent aan een aanvrager die schade heeft geleden doordat ten aanzien van hem in de periode vóór
23 oktober 2019 bij de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of doordat de toepassing van wettelijke regelingen heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard als gevolg van de hardheid waarmee het wettelijke systeem vóór 23 oktober 2019 werd toegepast. Om voor compensatie in aanmerking te komen dient dus in ieder geval sprake te zijn van schade die eiser daadwerkelijk heeft geleden als gevolg van de institutionele vooringenomenheid of van de hardheid die heeft geleid tot een terugvordering van kinderopvangtoeslag of tot stopzetting van de voorschotverlening. [1]
12. In de memorie van toelichting bij artikel 2.1 van de Wht [2] worden vijf aspecten van institutionele vooringenomenheid benoemd: (1) collectieve stopzetting zonder een voorafgaande individuele beoordeling die dit rechtvaardigde; (2) het breed uitvragen van bewijsstukken over een of meerdere jaren; (3) zero tolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbreken bewijsstukken, al dan niet met een tweede check wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing was gevonden; (4) het niet nader uitvragen van informatie bij gebleken tekortkomingen in de door de ouder verstrekte bewijsstukken; (5) het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de door de ouder verstrekte bewijsstukken. Ieder aspect afzonderlijk hoeft niet noodzakelijkerwijs te duiden op institutionele vooringenomenheid, net zomin als het ontbreken van een van deze aspecten wijst op de afwezigheid daarvan. Er kunnen ook nog aanvullende aanwijzingen zijn van institutionele vooringenomenheid.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Omvang van het geding
13. De rechtbank is bij haar beoordeling gebonden aan de omvang van het ingediende verzoek om compensatie en de door eiser in bezwaar en beroep binnen die omvang aangevoerde gronden. De rechtbank stelt vast dat eiser niet eerder dan in zijn bezwaarschrift van 23 mei 2022 heeft aangegeven dat hij ook een herbeoordeling wenst van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2019 en 2020. Nu die jaren geen onderdeel zijn geweest van het hier in geding zijnde verzoek om een herbeoordeling, heeft verweerder die jaren niet in zijn beoordeling betrokken. De jaren 2019 en 2020 vallen naar het oordeel van de rechtbank dan ook buiten de omvang van dit geding. Al hetgeen eiser in dit kader heeft aangevoerd, laat de rechtbank daarom onbesproken.
14. Voor zover eiser voor de jaren 2019 en 2020 een verzoek om rechtstreeks beroep heeft ingediend, geldt dat verweerder niet heeft ingestemd met dit verzoek. Ter zitting heeft verweerder er bovendien op gewezen dat er nog geen voor bezwaar vatbaar besluit tot stand is gekomen, waardoor het ook in zoverre niet mogelijk is om het geschil rechtstreeks aan de rechtbank voor te leggen. Eiser zal dan ook het nog te nemen besluit moeten afwachten.
Het advies van de CvW
15. Verweerder heeft de afwijzing van het verzoek om compensatie voor het jaar 2018 gebaseerd op het advies van de CvW. Het advies van de CvW is een deskundigenadvies als bedoeld in artikel 3:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter [3] mag een bestuursorgaan afgaan op een door een deskundige uitgebracht advies, nadat het bestuursorgaan is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur om een reactie op wat de belanghebbende over het advies heeft aangevoerd.
16. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het advies van de CvW niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is het advies op zorgvuldige wijze tot stand gekomen, inzichtelijk gemotiveerd en navolgbaar. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten die twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop, rechtvaardigen.
Het jaar 2018
17. Uit het dossier blijkt dat op 28 december 2017 aan eiser een voorschot kinderopvangtoeslag is toegekend, maar op zijn verzoek is de kinderopvangtoeslag
met ingang van 1 december 2017 stopgezet. De kinderopvangtoeslag is vervolgens weer aangevraagd met ingang van 20 augustus 2018. Op 21 september 2018 is daarom aan eiser een voorschot verleend van € 2.849 en dit voorschot is op 22 oktober 2018 verhoogd tot een bedrag van € 3.028. Deze twee voorschotten hebben betrekking op de opvang van vier kinderen. Om te kunnen vaststellen op welk bedrag eiser daadwerkelijk recht had, heeft verweerder eiser op 6 juni 2019 een antwoordformulier gestuurd en verzocht om een overzicht te verstrekken van de daadwerkelijk afgenomen opvanguren en gemaakte kinderopvangkosten over het jaar 2018. Eiser heeft op 17 juni 2019 het formulier teruggestuurd tezamen met een jaaropgave waarop in totaal vier kinderen staan en één kind dubbel vermeld staat. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze gang van zaken niet dat voor het jaar 2018 is voldaan aan (één van) de in overweging 12 genoemde kenmerken die duiden op institutioneel vooringenomen handelen door verweerder.
17.1
De definitieve vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2018 heeft plaatsgevonden op 11 februari 2023. In dat besluit is de kinderopvangtoeslag voor vier kinderen vastgesteld op een bedrag van € 2.828, hetgeen heeft geleid tot een terugvordering van € 226. De rechtbank leidt uit de producties 62 [4] en 16 [5] af dat die vaststelling is gebaseerd op de door eiser ingestuurde jaaropgave en dat de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het aantal daadwerkelijk afgenomen opvanguren en het daadwerkelijke uurtarief enerzijds en het aantal uren en het uurtarief op basis waarvan de voorschotten zijn berekend anderzijds. Dat verweerder, zoals gesteld door de gemachtigde, de ingestuurde jaaropgave niet juist zou hebben verwerkt terwijl de opvanggegevens aan de hand van de KOI-viewer gecontroleerd hadden kunnen worden, maakt -wat daar verder ook van zij- niet dat sprake is van institutionele vooringenomenheid als bedoeld in overweging 12. In productie 3 [6] is bovendien vermeld dat in de KOI-viewer geen opvang geregistreerd stond voor het jaar 2018, zodat verweerder voor de definitieve vaststelling afhankelijk was van de door eiser ingestuurde gegevens. Op basis van die gegevens is verweerder vervolgens tot een definitieve vaststelling gekomen. Als eiser het niet eens was met die berekening, had hij bezwaar moeten maken tegen het besluit van 11 februari 2023 en zijn gronden in die procedure naar voren moeten brengen. Dat besluit valt buiten de omvang van dit geding.
17.2
Daar komt bij dat in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht is bepaald dat het moet gaan om institutionele vooringenomenheid of hardheid in de periode voor 23 oktober 2019 die geleid heeft tot een terugvordering van de kinderopvangtoeslag. Gelet daarop valt de definitieve vaststelling van 11 februari 2023 buiten het toepassingsbereik van artikel 2.1, eerste lid, van de Wht.
17.3
De rechtbank wijst er verder nog op dat de op 11 februari 2023 ontstane terugvordering van € 226 ambtshalve is kwijtgescholden in het besluit van 28 oktober 2023. In artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wht is bepaald dat alleen de daadwerkelijk terugbetaalde kinderopvangtoeslag wordt gecompenseerd. Zelfs indien geoordeeld zou worden dat verweerder wel degelijk vooringenomen zou hebben gehandeld, zou dat dus ook om die reden niet tot een compensatie kunnen leiden.
17.4
Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder, in navolging van het advies van de CvW, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser voor het jaar 2018 niet als gedupeerde kan worden aangemerkt en dus geen recht heeft op compensatie.
De vergoeding voor de immateriële schade
18. In artikel 2.3, vierde lid, van de Wht is bepaald hoe de periode waarover de vergoeding voor de immateriële schade wordt toegekend, moet worden berekend. De periode begint op de datum van de eerste beschikking tot het verminderen of niet toekennen van een kinderopvangtoeslag of het beëindigen van een voorschot kinderopvangtoeslag die een direct gevolg is van institutionele vooringenomenheid of hardheid en eindigt op de datum van de dagtekening van de eerste beschikking tot toekenning van compensatie. De rechtbank leidt uit het dossier af dat de periode waarover verweerder de vergoeding heeft berekend is begonnen op 7 september 2009 [7] en is geëindigd op de datum van het bestreden besluit 1. Verweerder heeft ervoor gekozen om voor het startmoment uit te gaan van de registratiedatum van de melding die op 22 september 2009 heeft geleid tot de eerste neerwaartse correctie van de kinderopvangtoeslag over het jaar 2008.
18.1
De gemachtigde van eiser heeft ter zitting verwezen naar productie 31 en gesteld dat de datum van 8 december 2008 als startdatum moet worden aangemerkt, omdat de uitbetaling van de kinderopvangtoeslag vanaf dat moment geblokkeerd is geweest in verband met een onderzoek naar het gastouderbureau waar eiser gebruik van maakte. De gemachtigde van eiser merkt dat moment aan als het zogenaamde eerste shockmoment. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het onderzoek naar het gastouderbureau niet van belang is voor de periode waarover de immateriële schadevergoeding moet worden berekend, omdat dat onderzoek niet heeft geleid tot een neerwaartse correctie van de kinderopvangtoeslag die het directe gevolg is van institutionele vooringenomenheid als bedoeld in de Wht. De kinderopvangtoeslag is destijds gedurende een aantal maanden niet uitbetaald aan eiser, maar de blokkade is met het besluit van 22 maart 2010, en dus nog voor aanvang van de hersteloperatie toeslagen, teruggedraaid naar aanleiding van een door eiser ingediend bezwaar.
18.2
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen grond voor het oordeel dat verweerder de hoogte van de vergoeding voor de immateriële schade onjuist heeft vastgesteld. De rechtbank leidt uit productie 31 af dat het bezwaar van eiser gegrond is verklaard en dat die gegrondverklaring heeft geleid tot een nieuwe beschikking kinderopvangtoeslag waarbij de geblokkeerde bedragen alsnog aan eiser zijn uitbetaald. Het blokkeren van de uitbetalingen is een feitelijke handeling en is niet op één lijn te stellen met een neerwaartse correctie die het directe gevolg is van institutioneel vooringenomen handelen. De datum van
8 december 2008 kan daarom niet worden aangemerkt als de startdatum van de periode waarover de immateriële schadevergoeding moet worden berekend. Ook in het advies van de BAC zijn geen aanwijzingen te vinden om bij die datum aan te sluiten.
18.3
Verweerder heeft ervoor gekozen om voor het startmoment van de vergoeding voor de immateriële schade uit te gaan van de datum van de melding die geleid heeft tot de eerste neerwaartse correctie van de kinderopvangtoeslag, omdat eiser door die melding schade heeft geleden doordat verweerder jegens hem vooringenomen heeft gehandeld. Vanwege dat handelen is eiser in aanmerking gebracht voor compensatie. De startdatum van
7 september 2009 heeft ertoe geleid dat aan eiser een hogere immateriële schadevergoeding is toegekend dan waarop hij bij strikte toepassing van artikel 2.3, vierde lid, van de Wht recht heeft. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat aan eiser een te lage vergoeding is toegekend.
18.4
Overigens moet worden betwijfeld of een vervroeging van de startdatum een wijziging zou hebben gebracht in de hoogte van de vergoeding voor de immateriële schade, omdat de vergoeding ingevolge artikel 2.3, vierde lid, van de Wht nooit meer kan bedragen dan de kinderopvangtoeslag die de ouder onterecht heeft moeten terugbetalen of niet heeft ontvangen.
De beschikking kwijtschelding toeslagen
19. Ingevolge artikel 3.1 van de Wht heeft verweerder de opdracht om ambtshalve kwijtschelding te verlenen aan een gedupeerde voor de openstaande toeslagschulden die betrekking hebben op een berekeningsjaar van voor 2021. Deze kwijtschelding heeft bij eiser plaatsgevonden ten aanzien van zijn openstaande kinderopvangtoeslagschulden over de jaren 2018 en 2019. Eiser heeft de juistheid van de kwijtgescholden bedragen op zichzelf niet betwist. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat de kwijtschelding niet in overeenstemming is met artikel 3.1 van de Wht. De rechtbank ziet dan ook geen redenen die tot vernietiging van het bestreden besluit 2 aanleiding behoren te geven.
Conclusie en gevolgen
20. De beroepen zijn ongegrond. Eiser krijgt daarom geen vergoeding van zijn proceskosten. Ook krijgt hij geen vergoeding voor het betaalde griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, voorzitter, en mr. D. Biever en
mr. A.J. Eertink, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Habetian, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.