ECLI:NL:RBDHA:2024:2126

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 22/873 en 22/2475

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2024 in de zaak tussen

Vennootschap Onder Firma [eiseres], uit [vestigingsplaats] ( [gemeente] ), eiseres

(gemachtigde: mr. M.R. Plug),

het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder

(gemachtigden: mr. V. Platteeuw en I. Scheers).

Als derde-partijen nemen aan de zaak met zaaknummer 22/873 deel:
[naam 1] en[naam 2]uit [plaatsnaam] , hierna tezamen en in enkelvoud: derde-partij.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee besluiten. Het eerste besluit is genomen op 23 december 2021 en ziet, voor zover hier van belang, op de weigering van een omgevingsvergunning (bestreden besluit 1). Het tweede besluit is genomen op 1 maart 2022 en ziet op een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom (bestreden besluit 2)

1.1.

De rechtbank heeft de beroepen op 9 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 3] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en de derde-partij.

1.2.

De rechtbank heeft het onderzoek in deze procedure ter zitting geschorst en verweerder in de gelegenheid gesteld een nadere reactie te geven. Dit heeft verweerder bij brief van 22 januari 2024 gedaan en eiseres heeft daarop bij brief van 23 januari 2024 gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Waarover gaat deze zaak?

2. Eiseres heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het realiseren van zeven gebouwen op het perceel [adres] in [plaatsnaam] (hierna: het perceel). Het gaat om de volgende gebouwen:

1. Een kas.

2. Een [object] .

3. Een [object] .

4. Een [object] .

5. Een overkapping.

6. Een overkapping.

7. Een hondenhok.

Verweerder heeft een vergunning verleend voor de kas, de overkappingen en het hondenhok. De aanvraag voor de [object] is afgewezen. Eiseres is hiertegen in bezwaar gegaan, omdat zij voor alle gebouwen een omgevingsvergunning wil. Haar buren (de derde-partij) hebben een bezwaarschrift ingediend, omdat zij vinden dat er geen vergunning mocht worden verleend voor de kas. Verweerder heeft de derde-partij in bestreden besluit 1 gelijk gegeven. Dit betekent dat verweerder de aanvraag voor de kas alsnog afwijst. Eiseres heeft in bestreden besluit 1 geen gelijk gekregen. Dit betekent dat zij geen [object] en kas mag bouwen (lees: laten staan).

Omdat de drie [object] al waren gebouwd (zonder vergunning) heeft verweerder hiervoor een last onder dwangsom opgelegd. Voor de kas heeft verweerder dit niet gedaan. De drie [object] moeten worden verwijderd en verwijderd worden gehouden. Als dat niet binnen de begunstigingstermijn gebeurt dan verbeurt eiseres een dwangsom van
€ 2.000,- per [object] . Ook hiertegen is eiseres tevergeefs in bezwaar gegaan. In bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar in zoverre ongegrond verklaard.

3. Eiseres is bij de rechtbank in beroep gekomen tegen de twee bestreden besluiten. Zij voert verschillende beroepsgronden aan. Bij brief van 23 januari 2024 heeft zij te kennen gegeven dat zij haar beroep intrekt voor zover dit ziet op de kas. Haar beroepsgronden over de kas hoeven daarom niet te worden besproken.

4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen en dat de beroepen daarom ongegrond zijn. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. De rechtbank begint met de gronden over de [object] . Daarna bespreekt de rechtbank de gronden over de last onder dwangsom. Eerst geeft de rechtbank echter een overzicht van de regelgeving en het beoordelingskader dat van belang is voor de beoordeling van het beroep.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het oude recht geldt ook als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding.
Dat betekent in dit geval dat de Wabo van toepassing blijft.

De omgevingsvergunning – hoe ziet het beoordelingskader van de rechtbank eruit?

6. Voor zover een gevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, is verweerder in beginsel bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor; de zogeheten kruimelgevallenregeling) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

7. Verweerder heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.^[1]

8. Voor het beoordelen van aanvragen om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, heeft verweerder ter invulling van zijn hierboven genoemde beleidsruimte het Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening vastgesteld (hierna: het Afwijkingenbeleid). In dit beleid staat onder de specifieke beoordelingscriteria (paragraaf 4.2 van het beleid) onder meer dat een initiatief per geval wordt beoordeeld waarbij medewerking wordt verleend “indien de ruimtelijk relevante aspecten niet tot onoverkomelijke bezwaren leiden”. De stedenbouwkundige kwaliteit dient hierbij aanvaardbaar te zijn. Op basis hiervan kan per initiatief een belangenafweging worden gemaakt. Daarnaast staat in hoofdstuk 5 van het beleid, onder het kopje “haalbaarheid”, dat “voor elke ontwikkeling de eis [geldt] dat deze dient te voldoen aan een ‘goede ruimtelijke ordening’.” Bij de (ruimtelijke) haalbaarheidscheck wordt onder meer gekeken naar de ruimtelijke samenhang en de stedenbouwkundige/landschappelijke context. In de toelichting bij deze checklist staat hierover: “Bij het afwijken van het bestemmingsplan moet altijd nagegaan worden of er van het plan geen nadelige precedentwerking uitgaat. De nieuwe invulling moet in beginsel aansluiten bij de bestaande situatie. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het woningtype, de massa en de situering op de kavel in relatie tot de omgeving. Voor ontwikkelingen in het buitengebied moet rekening gehouden worden met een goede landschappelijke inpassing.”

Meer in het bijzonder voor bouwen buiten het bouwvlak staat daarnaast nog in de algemene uitgangspunten van het beleid dat bebouwing dient aan te sluiten bij het bouwvlak, zodat het open landschap zoveel mogelijk open blijft (paragraaf 3.2). Verweerder heeft toegelicht dat wordt beoogd om verrommeling van het landschap te voorkomen.

9. In de hierna volgende overwegingen, waarin de beroepsgronden van eiseres over de weigering van de omgevingsvergunning worden besproken, beoordeelt de rechtbank of verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit beoordelingskader.

De omgevingsvergunning - [object] 2, 3 en 4

Het standpunt van verweerder

10. Verweerder geeft aan dat [object] 2 en 3 zich wel binnen het bouwvlak bevinden, maar niet binnen een vlak met de specifieke functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – [agrarische functie] ’. Bij [object] 4 komt daar nog bij dat deze helemaal niet in een bouwvlak staat. Deze [object] passen daarom niet binnen het bestemmingsplan ‘Buitengebied Oost’ (hierna: het bestemmingsplan).
Verweerder heeft onderzocht of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo en artikel 4, Bijlage II, van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daartoe geen aanleiding ziet. Verweerder heeft hierbij toepassing gegeven aan het Afwijkingenbeleid. De aanvraag past volgens verweerder niet in dit beleid en is in strijd met een goede ruimtelijke ordening: er is risico op ongewenste precedentwerking, buren worden onevenredig in hun belangen getroffen, er zijn stedenbouwkundige bezwaren en het belang van eiseres is niet voldoende zwaarwegend. Het belang van eiseres bij de [object] weegt – mede in het licht van de te verwachten overlast – naar het oordeel van verweerder niet zwaarder dan de belangen van omwonenden. Bij [object] 4 heeft verweerder ook nog betrokken dat bebouwing buiten het bouwvlak mogelijk is als dat noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het voor rekening van eiseres komt dat deze [object] buiten het bouwvlak is geplaatst, dat niet is gebleken dat deze niet binnen het bouwvlak had kunnen worden geplaatst en evenmin is gebleken dat de overschrijding van het bouwvlak noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering.
Verweerder heeft verder toegelicht dat na de beëindiging van het agrarisch bedrijf op het perceel de functieaanduidingen in het bestemmingsplan zodanig zijn aangepast dat er vervolgfuncties zijn toegestaan. Hierbij is de vervolgfunctie van de bestaande bebouwing, voor zover de bestaande bebouwing was vergund, vastgelegd. Op die manier konden de [object] en het kattenpension, wat geen agrarische activiteiten zijn, worden toegestaan. Wat er al was is (voor zover de betreffende bebouwing was vergund) hiermee toegestaan en het is niet de bedoeling dat er wordt uitgebreid, aldus verweerder. Verweerder wijst in dit verband op artikel 4.7.2 van de planregels, waarin staat dat “er na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid geen nieuwe gebouwen mogen worden gebouwd en bestaande gebouwen niet mogen worden uitgebreid”.

Het stedenbouwkundig advies

11. Eiseres betoogt allereerst dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door haar niet te laten reageren op het aanvullend stedenbouwkundig advies. Ook is het aanvullend advies onzorgvuldig. In het advies worden enkel conclusies getrokken, zonder dat hiervoor onderbouwing wordt gegeven.

11.1.

In het stedenbouwkundig advies van 7 juni 2021 staat dat de toelichting van eiseres ter onderbouwing van het feit waarom de [object] op de plek staan waar deze nu staan – buiten de aanduiding ‘ [agrarische functie] ’ en bij één [object] zelfs buiten het bouwvlak – niet overtuigend is. Het advies wijst op de specifieke aanduidingen in het bestemmingsplan en de grootte van het bouwvlak. Het ligt daarom niet voor de hand om daarbuiten te bouwen, aldus het advies. Verder staat hierin dat vanuit ruimtelijk oogpunt een uitbreiding in de stijl van en in aansluiting op de bestaande bebouwing veel logischer is, omdat dan minder sprake is van verrommeling. Een alternatief zou zijn om de bebouwing in lijn met de bestaande bouwwerken te plaatsen, waardoor de impact beperkter zal zijn. Het advies is vanuit ruimtelijk oogpunt niet positief. Dit advies is op 15 december 2021 aangevuld. Daarbij is meer specifiek op de afzonderlijke [object] ingegaan. Hierin staat onder meer dat de [object] 2 en 3 qua vormgeving niet aansluiten op de overige bebouwing. [object] 2 staat verder niet in lijn met de bestaande bebouwing, waardoor er sprake is van verrommeling en de zichtlijn wordt beperkt. [object] 4 past het best bij de overige bebouwing, maar staat voor de bestaande bebouwing, wat leidt tot verrommeling van het straatbeeld.

11.2.

Uit de stukken valt niet af te leiden dat verweerder eiseres in de gelegenheid heeft gesteld om op het tweede advies te reageren. Nu het hier om een aanvulling van een eerder uitgebracht advies gaat, deze aanvulling in lijn is met het eerdere advies en dit advies is gevraagd als reactie op wat eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht, maakt dit niet dat verweerder op dit punt onzorgvuldig heeft gehandeld. Hoewel het advies bondig is gemotiveerd, blijkt hieruit duidelijk waarom dit niet positief is. De rechtbank ziet daarom geen reden voor het oordeel dat verweerder dit advies niet bij zijn beoordeling mocht betrekken.

11.3.

Deze beroepsgrond slaagt niet.
[object] 2 en 3

12. Eiseres betoogt dat het standpunt van verweerder over de gevolgen van [object] 2 voor de zichtlijn niet valt te verenigen met het bestemmingsplan. Hetzelfde geldt voor verweerders opmerking over het qua vormgeving niet aansluiten bij de overige bebouwing van de [object] 2 en 3. Het bestemmingsplan biedt immers ruimte om het gehele bouwvlak vol te bouwen. Ook heeft verweerder een te zwaar gewicht toegekend aan de omstandigheid dat specifieke bouwvlakken voor [object] zijn aangewezen. Verder is verweerder er ten onrechte aan voorbij gegaan dat haar de gelegenheid moet worden geboden om haar perceel doelmatig te benutten. Ook geeft zij aan dat zij de overlast zou kunnen beperken, bijvoorbeeld door de [dieren 1] van [object] 2 te verplaatsen naar een andere [object] en [object] 2 te gebruiken voor [dieren 2] . Eiseres wijst er verder op dat verweerder in onvoldoende mate heeft onderzocht onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning wel aanvaardbaar zou kunnen zijn.

12.1.

In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder, mede onder verwijzing naar het stedenbouwkundig advies gemotiveerd op basis van welke ruimtelijke argumenten de aanvraag is afgewezen en waarom het afwijken van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zie in zoverre de samenvatting van verweerders standpunt onder overweging 10 van deze uitspraak en de samenvatting van het stedenbouwkundig advies onder overweging 11.1. De rechtbank kan deze motivering van verweerder volgen en is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid, wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening, geen gebruik heeft hoeven maken van zijn bevoegdheid tot verlening van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan. Dat sprake is van een groot bouwvlak betekent, los van de vraag of dit in het licht van de toegestane vervolgfuncties nog zou kunnen worden bebouwd, nog niet dat verweerder gehouden zou zijn om in weerwil van de stedenbouwkundige bezwaren vergunning te verlenen. De rechtbank begrijpt dat eiseres graag extra [object] wil, maar dit belang weegt niet op tegen de door verweerder genoemde ruimtelijke aspecten.

12.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

[object] 4

13. Eiseres wijst erop dat [object] 4 al sinds augustus 2013 op het perceel aanwezig is. Met het vigerende bestemmingsplan beoogde de raad om de feitelijke situatie op het perceel positief te bestemmen. Dat dit voor [object] 4 abusievelijk niet is gebeurd en [object] 4 over het hoofd is gezien, mag nu niet voor haar risico komen, aldus eiseres.

13.1.

Verweerder heeft uitgelegd dat voor het bouwwerk [object] 4 nooit een omgevingsvergunning is afgegeven, ook niet voor een ander doel dan [agrarische functie] . Volgens verweerder was het bij de aanpassing van het bestemmingsplan niet de bedoeling om bouwwerken positief te bestemmen waarvoor geen vergunning was afgegeven. Verweerder wijst er daarnaast terecht op dat eiseres niet tegen het bestemmingsplan is opgekomen en dat dit plan intussen onherroepelijk is. Verweerder heeft er verder op gewezen dat de bebouwing waarbinnen ingevolge het bestemmingsplan [dieren 3] mogen worden gehouden al aanzienlijk is en dat met de maximale begrenzing is beoogd de overlast voor omwonenden te beperken. In het licht hiervan en gelet ook op wat hiervoor is opgenomen over de door verweerder betrokken stedenbouwkundige bezwaren, kon verweerder zich ook voor deze [object] in redelijkheid, wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening, op het standpunt stellen dat hij geen gebruik heeft hoeven maken van zijn bevoegdheid tot verlening van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan.

13.2.

Voor zover eiseres heeft bedoeld te betogen dat sprake is van een overduidelijke fout in het bestemmingsplan, als bedoeld in onderdeel 3.3, onder 2, van het Afwijkingenbeleid, slaagt dit betoog niet, omdat van een overduidelijke fout geen sprake is.

13.3.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

De last onder dwangsom

14. Eiseres betoogt in de gronden van haar beroep dat verweerder van handhaving had moeten afzien. Verweerder heeft volgens haar onvoldoende rekening gehouden met de mogelijkheid tot legalisatie van de opgerichte [object] . Gelet op wat zij naar voren heeft gebracht tegen de weigering van verlening van een omgevingsvergunning voor de drie [object] , heeft verweerder haar ten onrechte geen vergunning verleend. Verweerder heeft dan ook ten onrechte geen concreet zicht op legalisatie aangenomen, aldus eiseres.
Voor zover de rechtbank haar niet volgt in haar betoog over het zicht op legalisatie, betoogt eiseres dat verweerder vanwege de onevenredigheid ervan van handhaving had moeten afzien. De door haar gehouden [dieren 3] veroorzaken geen overlast en voor zover dat anders zou zijn, kan de overlast worden beperkt door het verbinden van voorwaarden aan de omgevingsvergunning.

14.1.

De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat sprake is van een overtreding. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[2]

14.2.

Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit. In beginsel volstaat het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.^[3]Nu verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom al had afgewezen en deze afwijzing nadien heeft gehandhaafd, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is.

14.3.

De rechtbank begrijpt dat eiseres de [object] graag zou willen laten staan en dat dit haar beter uitkomt bij haar bedrijfsvoering, maar verweerder heeft in wat zij heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoorde te worden afgezien. Verweerder heeft hierbij terecht betrokken dat eiseres door de [object] zonder omgevingsvergunning te plaatsen het risico heeft geaccepteerd dat hiertegen handhavend kon worden opgetreden. Verder biedt, zoals verweerder terecht naar voren heeft gebracht, de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.^[4]

14.4.

Deze beroepsgrond slaagt ook niet.

Conclusie en gevolgen

15. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van
mr.J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.