Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/7216
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 januari 2024 in de zaak tussen
1. [eiser 1]uit [woonplaats 1] ,
2. [eiser 2]uit [woonplaats 2] ,
eisers
(gemachtigde: mr. J. Hemelaar),
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Yahyoüi, werkzaam bij de Omgevingsdienst West-Holland).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers wegens het uitblijven van een tijdige beslissing op bezwaar. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak ook het beroep van eisers tegen de last onder dwangsom die aan hen is opgelegd, omdat zij een perceel grond in strijd met het bestemmingsplan gebruiken en omdat op dat perceel bouwwerken aanwezig zijn zonder omgevingsvergunning.
1.1.
Verweerder heeft de last onder dwangsom opgelegd met het besluit van 17 augustus 2020 (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 25 november 2021 op het bezwaar van eisers heeft verweerder, deels in afwijking van het advies van de regionale commissie bezwaarschriften, de last onder dwangsom aangepast en heeft verweerder aan eisers een dwangsom van € 1.442,- toegekend omdat niet tijdig is beslist op hun bezwaarschrift.
1.2.
Eisers hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 25 januari 2022 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek toegewezen en het primaire en het bestreden besluit geschorst tot deze uitspraak.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, bijgestaan door de heer [naam] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eisers zijn eigenaar van het perceel, kadastraal bekend Noordwijk [perceelnummer] in Noordwijkerhout. De eigenaar van een naastgelegen perceel heeft verweerder in februari 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen een paardenhouderij, de uitoefening van paardensport en een caravanstalling op het perceel. Naar aanleiding van dit verzoek heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst West-Holland op 2 maart 2020 geconstateerd dat het perceel is verdeeld in twee gedeeltes. Gedeelte 1 wordt gebruikt conform de bestemming ‘Agrarisch – Bollenteelt – Bollenzone 1’. Gedeelte 2 wordt gebruikt in afwijking van de bestemming, namelijk ten dienste van het houden, stallen en weiden van paarden en daartoe zijn diverse bouwwerken aanwezig. Het gaat dan om opslagschuurtjes, schuurtjes met paardenboxen, een kantine en een opslagcontainer. Verder is er een loods voor het stallen van een caravan, aldus het constateringsrapport van 2 maart 2020. In totaal staan er 11 bouwwerken op gedeelte 2.
2.1.
Met het primaire besluit heeft verweerder eisers opgedragen om de geconstateerde overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen acht weken na verzenddatum van het besluit ongedaan te maken. Verweerder heeft zes lastonderdelen opgelegd onder A tot en met F, op straffe van een dwangsom per lastonderdeel:
A: Gebruik van het perceel in strijd met de bestemming.
Deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo moeten eisers beëindigen door het gebruik te staken en gestaakt te houden. “Dit kunnen zij doen door alle paarden dan wel andere dieren van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden dan wel ander gebruik, waaronder een eventuele moestuin, te beëindigen en beëindigd te houden.”
B: Gebruik van de bollenschuur in strijd met de omgevingsvergunning.
Deze overtreding van artikel 2.3, onder b, van de Wabo moeten eisers beëindigen door het huidige gebruik van de bollenschuur te staken en gestaakt te houden. “Dit kunnen zij doen door alle spullen die niet ten dienste staan van de bestemming ‘Agrarisch-Bollenteelt-Bollenzone 1’, te verwijderen en verwijderd te houden.”
C: In stand laten van bouwwerk nummer 3, dat zonder een omgevingsvergunning is gebouwd.
Deze overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo moeten eisers beëindigen door het bouwwerk nummer 3 te verwijderen en verwijderd te houden.
D: In stand laten van overige bouwwerken, die zonder een omgevingsvergunning zijn gebouwd.
Deze overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo moeten eisers beëindigen “door bouwwerken, in totaal 120 m² en uitgezonderd de bollenschuur, te verwijderen en verwijderd te houden. Welke bouwwerken zij verwijderen, is aan hen.”
E: Gebruik van overige bouwwerken in strijd met de bestemming.
Deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo moeten eisers beëindigen “door alle objecten waaronder de caravan, paarden, moestuin uit de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.”
F: Gebruik van het perceel in strijd met de bestemming door aanwezigheid van overige objecten.
Deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c, Wabo moeten eisers beëindigen door “alle objecten, de caravan, de aanhangwagen, paardenkoetsje, container, losliggende onderdelen, die niet ten dienste van de bestemming worden gebruikt en op het perceel buiten de bouwwerken aanwezig zijn, te verwijderen en verwijderd te houden.”
2.2.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Deels in afwijking van het advies van de regionale commissie bezwaarschriften heeft verweerder lastonderdeel D uit het primaire besluit gewijzigd. Het totale oppervlakte aan bouwwerken dat moet worden verwijderd is vermeerderd van 120 m² naar 129 m² en het betreft alleen nog de bouwwerken met nummers 5, 6 (achterste deel kas), 8, 9, 10 en 11, waarbij eisers de keuze is gelaten welke van deze bouwwerken ze verwijderen. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit met een aangepaste motivering in stand gelaten.
Wat zijn de regels?
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2015 (bestemmingsplan). [1] Het betrokken perceel heeft de bestemming ‘Agrarisch – Bollenteelt – Bollenzone 1’. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor de uitoefening van een bollenteeltbedrijf. [2] Het bestemmingsplan verstaat onder bollenteelt de teelt van bloembollen, bolbloemen en koolgewassen. [3]
3.2.
Er is geen omgevingsvergunning vereist voor het bouwen van een bouwwerk of het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als de activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in het achtererfgebied. Hiervoor geldt als eis, voor zover hier van belang, dat de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet meer bedraagt dan in totaal 150 m². [6]
3.3.
Volgens vaste rechtspraak [7] zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Beroep niet tijdig beslissen
4. Eisers hebben beroep ingesteld, omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op hun bezwaar tegen de last onder dwangsom. Nu verweerder alsnog op het bezwaar heeft beslist en de verschuldigde dwangsom heeft toegekend, is het procesbelang van eisers komen te vervallen. De rechtbank verklaart het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
Beroep last onder dwangsom
5. Aan de hand van de beroepsgronden van eisers beoordeelt de rechtbank eerst of verweerder heeft kunnen vaststellen dat eisers artikel 2.1, eerste lid, onder c, artikel 2.3, onder b en artikel 2.3a van de Wabo hebben overtreden en of verweerder daarom in beginsel bevoegd was tot oplegging van een last onder dwangsom.
De rechtbank zal vervolgens in het licht van de beroepsgronden beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat verweerder had moeten afzien van handhaving.
Bouwwerken waarop de last onder dwangsom ziet
6. De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom niet ziet op bouwwerk nummer 1: de bollenschuur met een oppervlakte van 60 m² (hoofdgebouw). Verder is de last onder dwangsom wat betreft de bouwwerken met nummers 2, 3, 4, 6 (voorste deel van de kas) en 7 feitelijk komen te vervallen in het bestreden besluit. Verweerder heeft namelijk na heroverweging bepaald dat de rechtszekerheid zich verzet tegen handhavend optreden wat betreft de bouwwerken met nummers 2, 3, 4, 6 (voorste gedeelte van de kas) en 7. Verweerder heeft lastonderdeel D daarom in het bestreden besluit beperkt tot de bijgebouwen met nummers 5, 6 (achterste deel van de kas), 8, 9, 10 en 11.
6.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder lastonderdeel C, dat ziet op bouwwerk nummer 3, echter gehandhaafd. Eisers wijzen erop dat verweerder dit lastonderdeel C ook had moeten intrekken. Ter zitting bleek dat verweerder het op dit punt eens is met eisers. Verweerder heeft bevestigd af te zien van handhavend optreden wat betreft bouwwerk nummer 3, omdat aannemelijk is dat eisers bouwwerk 3 in eigendom hebben gekregen voordat het verbod van artikel 2.3a van de Wabo in werking trad (op 1 april 2007).
6.2.
De beroepsgrond slaagt dus.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom hiermee alleen nog ziet op de bijgebouwen 5, 6 (achterste deel van de kas), 8, 9, 10 en 11.
Overtreding deels beëindigd na het primaire besluit?
7. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en de last onder dwangsom moet worden herroepen, omdat zij vóór het bestreden besluit de bouwwerken 10 en 11 hadden verwijderd en de opslag van bouwmaterialen in de bollenschuur hadden beëindigd. Bovendien zouden zij inmiddels de paardenbak met het stalenframe en de caravan hebben verwijderd.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de heroverweging van besluiten met herstelsancties moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. [8]
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op dit punt geen aanleiding heeft hoeven zien om het bezwaar gegrond te verklaren. Dat eisers na het primaire besluit op onderdelen hebben voldaan aan de last onder dwangsom is weliswaar een nieuwe ontwikkeling in de bezwaarfase, maar het doel en de strekking van het handhavingsinstrument van een last onder dwangsom verzet zich ertegen dat verweerder dit meenam in zijn heroverweging. Dit zou immers betekenen dat voor een overtreding nooit meer een last onder dwangsom zou kunnen worden opgelegd, als de overtreder uiteindelijk in de bezwaarfase besluit alsnog de overtreding te beëindigen.
7.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Overtredingen in lastonderdelen C, D en E - bouwovergangsrecht?
8. Eisers stellen zich op het standpunt dat hen een beroep toekomt op het overgangsrecht voor bouwwerken, zoals neergelegd in artikel 41.1 van de planregels van het bestemmingsplan. Het bouwovergangsrecht staat volgens hen eraan in de weg dat handhavend wordt opgetreden. Ter zitting verklaarden eisers dat het bouwwerk met nummer 5 tussen 2003 en 2005 is gebouwd, bouwwerk met nummer 6 (achterste deel) tussen 1999 en 2003 en de bouwwerken met nummers 8 en 9 na 2008. Eisers erkenden daarbij dat de bouwwerken 5, 6 (achterste deel), 8 en 9 in strijd waren met het toen geldende bestemmingsplan en dat zij zonder vergunning zijn gebouwd.
8.1.
Op grond van artikel 41, eerste lid, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan is het overgangsrecht voor bouwwerken niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan. Eisers komt daarom voor de bouwwerken 5, 6 (achterste deel), 8 en 9 geen beroep op het bouwovergangsrecht toe.
8.2.
Ook wat betreft de bouwwerken met nummers 10 en 11 is de rechtbank van oordeel dat eisers geen beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken toekomt, vanwege artikel 41, eerste lid, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan. Eisers hebben namelijk niet aangetoond dat deze twee bouwwerken onder het voorgaande bestemmingsplan legaal waren opgericht. Eisers hebben zich beroepen op een luchtfoto uit 1968. Ter zitting erkenden eisers echter dat op deze foto niet is te zien welke gebouwen er in 1968 op gedeelte 2 van het perceel stonden. Verweerder heeft in het bestreden besluit vastgesteld dat de bouwwerken met nummer 10 en 11 na 2008 zonder vergunning zijn gebouwd of vergroot. Eisers hebben dit niet nader onderbouwd betwist.
8.3.
Wat betreft de bouwwerken met nummers 2, 3, 4, 6 (voorste deel) en 7 is de last onder dwangsom vervallen, zoals de rechtbank onder punt 6 vaststelde. De rechtbank komt daarom niet toe aan beoordeling van de door eisers opgeworpen vraag of hen een beroep op het bouwovergangsrecht toekomt voor deze bouwwerken.
8.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Overtredingen in lastonderdelen A, B, E en F – gebruiksovergangsrecht?
9. Eisers betogen over de lastonderdelen A, B, E en F dat zij gedeelte 2 van het perceel en de daarop aanwezige bouwwerken weliswaar in strijd met de bestemming gebruiken (met uitzondering van de caravan, zie punt 10-10.4), maar dat dit geen overtreding vormt, omdat hen een beroep op het gebruiksovergangsrecht toekomt. Eisers stellen dat het huidige gebruik van gedeelte 2 van het perceel sinds 1966 niet is gewijzigd. Het gebruik bestaat sindsdien onveranderd uit paardenhouderij, het houden van legkippen en het kweken van groente en fruit voor eigen gebruik, aldus eisers. Ter zitting lichtten eisers toe dat het gebruik altijd agrarisch is geweest en nooit bollenteelt.
9.1.
Zoals ook uit het verweerschrift in bezwaar volgt, stelt verweerder zich op het standpunt dat het beroep op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt, omdat het gebruik van gedeelte 2 van het perceel tussen 1983 en 1995 is gewijzigd naar grasland voor het weiden van paarden, in strijd met het toen geldende bestemmingsplan Buitengebied uit 1981.
9.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
9.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat degene, die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, aannemelijk moet maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. [9] Het is ook vaste rechtspraak dat het feit dat de peildatum in het verre verleden ligt en het daardoor moeilijk is om aannemelijk te maken dat het strijdig gebruik gedurende de gehele periode heeft plaatsgevonden, voor risico komt van degene die zich op het overgangsrecht beroept. [10] Dit betekent dat het aan eisers is om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet en dat zij hiervan het bewijsrisico dragen.
9.4.
Volgens het bestemmingsplan mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en dat daarmee in strijd is, worden voortgezet. [11] Dit geldt niet voor gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. [12]
9.5.
Partijen zijn het erover eens wat de eerdere bestemmingsplannen voor bestemming toekenden aan het perceel van eisers. Onder het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied 2005” was de bestemming “Agrarische doeleinden bollenteelt Ab”, bedoeld voor “bollenteelt, alsmede bestemd voor uitsluitend binnen de bouwvlakken, met de nadere aanwijzing ‘gemend teeltbedrijf’, gemende teeltbedrijven, uitsluitend ter plaatse van de nadere aanwijzing (ohe): een ondergeschikt agrarisch handels- en exportbedrijf’”. De overgangsrechtbepaling van het bestemmingsplan “Buitengebied 2005” luidde: “Het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet.” Dit gold niet voor gebruik dat al strijdig was met het aan bestemmingsplan Buitengebied 2005 voorafgaande bestemmingsplan.
9.6.
Aan bestemmingsplan Buitengebied 2005 ging het bestemmingsplan Buitengebied uit 1981 vooraf. Het perceel had onder het bestemmingsplan Buitengebied de bestemming “Agrarisch gebied A” en was daarmee bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden. Het bestemmingsplan Buitengebied verstond onder agrarisch bedrijf “een akker- en weidebouwbedrijf, het fruitteelt-, tuinbouw-, boomkwekerij, bollen-, bloemen en sierteeltbedrijf, de varkens-, pluimvee- en kalverhouderij, ofwel een uit twee of meer van genoemde bedrijfstakken samengesteld bedrijf, al dan niet met vee, met uitzondering van een paardenfokkerij en een paardenhouderij, een agrarisch handelsbedrijf en een champignonkwekerij.”
9.7.
De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het huidige gebruik van het perceel sinds 1966 ongewijzigd is. Ook voor het gebruik van het perceel hebben eisers zich beroepen op een luchtfoto uit 1968. Ter zitting erkenden eisers echter dat op deze foto niet is te zien wat het gebruik van dit deel van het perceel en van de bouwwerken toen was. De rechtbank volgt verweerder daarom in zijn stelling dat het aannemelijk is dat het gebruik van het perceel na 1983 is gewijzigd in grasland voor het weiden van paarden. Omdat dit gebruik in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan Buitengebied komt eisers geen beroep op het gebruiksovergangsrecht toe.
Vormt het gebruik van de caravan een overtreding (lastonderdelen E en F)?
10. Eisers betogen verder dat de verplichting om de caravan te verwijderen ten onrechte tweemaal is opgelegd, zowel in lastonderdeel E als in lastonderdeel F. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verplichting om de caravan te verwijderen ten onrechte tweemaal is opgelegd. Volgens verweerder zou lastonderdeel F daarom reeds moeten worden herroepen. De beroepsgrond slaagt dus.
10.1.
De rechtbank stelt vast dat daarmee lastonderdeel E overblijft. Daarover stellen eisers dat verweerder hen ten onrechte heeft verplicht de caravan te verwijderen. De caravan was juist ten dienste van het onderhoud van het gehele perceel dus ook ten dienste van het gedeelte van het perceel waarop bollenteelt plaatsvindt conform de bestemming.
10.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat opslag van materialen voor onderhoud van het perceel is toegestaan en dat voor zover de caravan daarvoor wordt gebruikt, hij niet hoeft te worden verwijderd. Echter, verweerder heeft geconstateerd dat de caravan (ook) wordt gebruikt voor de opslag van bouwmaterialen en/of diverse zaken voor paarden en dat is in strijd met het bestemmingsplan.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat de caravan ook wordt gebruikt in overeenstemming met de bestemming. In zoverre is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo geen sprake en is verweerder niet bevoegd handhavend op treden. Voor zover de caravan wordt gebruikt in strijd met de bestemming is wel sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en is verweerder in beginsel bevoegd handhavend op te treden. De rechtbank is echter van oordeel dat de (ten onrechte tweemaal) opgelegde plicht om de caravan te verwijderen niet evenredig is omdat de overtreding met minder vergaande maatregelen ongedaan gemaakt had kunnen worden.
10.4.
De beroepsgrond slaagt.
Overtreding: vergunningvrije bijgebouwen (lastonderdeel D)?
11. In het constateringsrapport is vermeld dat er in totaal 11 bouwwerken op gedeelte 2 van het perceel staan met een totale oppervlakte van 339 m². Bouwwerk nummer 1 is de bollenschuur met een oppervlakte van 60 m².
11.1.
In de last onder dwangsom en in het bestreden besluit is bouwwerk nummer 1 aangemerkt als hoofdgebouw en de bouwwerken met nummers 2 en 4 tot en met 11 zijn als bijgebouwen aangemerkt. In het bestreden besluit is bouwwerk met nummer 3 ook als bijgebouw aangemerkt. In lastonderdeel D heeft verweerder met toepassing van de vergunningvrijregeling voor bijgebouwen [13] bepaald dat 150 m² aan bijgebouwen vergunningvrij op het perceel mag staan. De resterende 120 m² aan bijgebouwen moeten eisers verwijderen en verwijderd houden, waarbij aan eisers de keuze is gelaten welke gebouwen zij verwijderen om aan dit lastonderdeel te voldoen. In het bestreden besluit heeft verweerder bepaald dat niet 120 m² maar 129 m² aan bijgebouwen moet worden verwijderd. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit bepaald dat eisers alleen m² aan bebouwing hoeven te verwijderen wat betreft de bouwwerken met nummers 5, 6 (achterste deel kas), 8, 9, 10 en 11.
11.2.
Eisers betogen dat lastonderdeel D zonder motivering in het bestreden besluit is verzwaard van 120 m² naar 129 m² te verwijderen oppervlakte aan bebouwing.
11.3.
Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet meer in geschil is dat verweerder het totale oppervlakte aan bebouwing (279 m²) op juiste wijze heeft berekend door alle vergunde en niet-vergunde bijgebouwen mee te tellen. Eisers hebben hun beroepsgrond, dat bijgebouwen die onder de rechtszekerheid vallen hierbij niet mogen worden meegerekend, ter zitting ingetrokken. Ter zitting is verder gebleken dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte bouwwerk nummer 3 heeft meegeteld bij de beoordeling aan de vergunningvrijregeling voor bijgebouwen. Bouwwerk nummer 3 is namelijk geen bijgebouw dat op het achtererf staat. Bouwwerk nummer 3 heeft een oppervlakte van 9 m² en door dit bouwwerk mee te tellen is in het bestreden besluit het totale oppervlakte aan bijgebouwen dat moet worden verwijderd verhoogd naar 129 m². De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat in het bestreden besluit het totale oppervlakte aan bijgebouwen dat moet worden verwijderd ten onrechte is verhoogd van 120 m² naar 129 m².
11.4.
De beroepsgrond slaagt.
Moestuin: meerdere lasten voor dezelfde gedraging?
12. Eisers betogen dat de last onder dwangsom moet worden herroepen, omdat meerdere lastonderdelen zijn gericht tegen de aanwezigheid van dezelfde moestuin.
12.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er twee moestuinen aanwezig zijn: één in een kas en één buiten. Lastonderdeel E is gericht tegen de moestuin die zich in de kas bevindt, en lastonderdeel A tegen de in de openlucht gelegen moestuin.
12.2.
Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat er twee moestuinen aanwezig zijn, waarvan één in een kas en één buiten gelegen. De rechtbank is van oordeel dat iedere moestuin een op zichzelf staande overtreding vormt, waarvoor verweerder in beginsel bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen.
12.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
13. De rechtbank is gelet op de punten 6 tot en met 12.2 van oordeel dat verweerder in beginsel bevoegd was tot oplegging van de last onder dwangsom, met uitzondering van lastonderdeel F voor zover het de caravan betreft en met uitzondering van lastonderdeel D voor zover bouwwerk met nummer 3 daarin is meegenomen. De rechtbank beoordeelt hierna of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat verweerder had moeten afzien van handhaving.
Bijzondere omstandigheden – vertrouwensbeginsel?
14. Eisers stellen dat verweerder had moeten afzien van handhaving omdat zij gerechtvaardigd hebben vertrouwd op uitlatingen van verweerder. Zij wijzen daarbij op een brief van verweerder aan de gemeenteraad van, ter zitting gebleken niet 24 maar, 11 november 2020 en op uitlatingen van de verantwoordelijke wethouder op TV West in een uitzending van 12 november 2020. Eisers menen dat zij er daarom vanuit mochten gaan dat niet handhavend werd opgetreden tegen gebruik dat voor 1996 was aangevangen. De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo, dat zij menen dat verweerder bij zijn heroverweging in bezwaar alsnog had moeten afzien van handhaving vanwege het in de bezwaarfase opgewekte vertrouwen.
14.1.
De rechtbank beantwoordt eerst de vraag of de uitlatingen een toezeggingen zijn van verweerder. [14] De rechtbank stelt vast dat verweerder in een brief van 11 november 2020 aan de gemeenteraad met als onderwerp “Schriftelijke vragen over aanpak oneigenlijk gebruik van bollengrond” te kennen heeft gegeven dat ook wanneer tientallen jaren niet handhavend is opgetreden, de beginselplicht tot handhaving blijft bestaan. In dat geval zal verweerder rekening houden met dat tijdsverloop bijvoorbeeld door een langere hersteltermijn te hanteren. Verder vermeldt verweerder in de brief dat “In het kader van het huidige project is afgesproken dat situaties, die aantoonbaar van voor 1996 zijn (voor het Pact van Teylingen 1996) en waarvoor geen officiële handhavingscorrespondentie heeft plaats gevonden, buiten dit handhavingstraject worden gehouden.”
Daarnaast heeft de wethouder in een uitzending van TV West op 12 november 2020 gezegd dat “Het gaat er niet om dat er bijvoorbeeld een paard in de wei loopt. Maar bij een paard komt ook vaak weer een stalletje. Of een schuur om iets op te slaan. (…) En als een eigenaar kan bewijzen dat van ver voor 1995 er al het op die manier gebruikt wordt bijvoorbeeld met oude foto’s of iets dergelijks dan zal een bepaalde situatie volgens overgangsrecht gelegaliseerd worden.”
14.2.
De rechtbank is van oordeel dat zowel de brief als de uitlating van de wethouder als een toezegging moet worden beschouwd. Hoewel de brief van 11 november 2020 en de uitlating van de wethouder op TV West niet zijn gericht aan eisers, gaat het om uitlatingen van verweerder die zijn toegesneden op de concrete situatie van eisers en alle andere eigenaren van gronden met de bestemming bollenteelt in de gemeente Noordwijk die hun grond in strijd met die bestemming gebruiken. Aan de brief kon iedere weldenkende burger de verwachting ontlenen dat niet zal worden overgegaan tot handhaving, als het huidige gebruik van het betreffende perceel dateert van voor 1996 en er geen officiële handhavingscorrespondentie is. Eisers konden daarom in bezwaar verwachten dat verweerder het primaire besluit tot oplegging van de last onder dwangsom zou herzien, als zij aan deze twee voorwaarden voldoen.
Aan de uitlating op TV West kon iedere weldenkende burger de verwachting ontlenen dat niet zal worden overgegaan tot handhaving als een eigenaar kan bewijzen dat het huidige gebruik van voor 1995 dateert. Anders dan verweerder meent, heeft de wethouder namelijk gezegd dat er in dat geval “zal” worden gelegaliseerd.
14.3.
Verweerder heeft gewezen op zijn brief van 26 april 2021 aan de gemeenteraad met als onderwerp “handhaving strijdig gebruik ISG-gebied”, waarin in essentie is vermeld dat er een derde voorwaarde geldt waaraan moet zijn voldaan voordat wordt afgezien van handhaving. De derde voorwaarde is dat er geen overwegende ruimtelijke ordeningsbezwaren bestaan tegen het huidige gebruik.
14.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met zijn brief van 11 november 2020 en met de uitlating van de wethouder op 12 november 2020 bij eisers het vertrouwen heeft gewekt dat het primaire besluit na heroverweging zou worden herzien, als het huidige gebruik van het betreffende perceel dateert van voor 1996 en er geen officiële handhavingscorrespondentie is. Dat vijf maanden later een derde voorwaarde wordt verwoord kan dat eerder al opgewekte vertrouwen niet met terugwerkende kracht wegnemen. Echter, met de brief van 26 april 2021 heeft verweerder duidelijk gemaakt dat in ieder geval vanaf dat moment een derde voorwaarde gold waaraan moet zijn voldaan voordat verweerder afziet van handhaving. Dat betekent dat eisers vanaf 26 april 2021 ermee moesten rekenen dat deze derde voorwaarde ook voor hen gold.
14.5.
De rechtbank komt evenwel tot het oordeel dat, zelfs als eisers aan de drie voorwaarden voldoen, zij geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen doen. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
14.6.
De rechtbank stelt voorop dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
14.7.
De rechtbank is van oordeel dat het belang van de gerechtvaardigde verwachtingen van eisers zwaar weegt. Daartegenover staan belangen van derden en het algemeen belang dat gediend is bij handhaving. De belangen van derden zijn in dit geval de belangen van de eigenaar van het naastgelegen perceel die om handhaving heeft verzocht. In het handhavingsverzoek stelt deze eigenaar hinder te ondervinden van het dagelijkse verkeer van personenauto’s, paardenvrachtwagens, caravans en aanhangers.
Het algemeen belang dat gediend is bij handhaving weegt zwaar. Wettelijke regels over omgevingsvergunningplicht en het bestemmingsplan moeten worden nageleefd. Daarmee is een goede ruimtelijke ordening gediend. Dit algemeen belang hoeft echter niet doorslaggevend te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.
14.8.
De rechtbank is van oordeel dat het algemeen belang en het belang van de eigenaar van het naastgelegen perceel tezamen zwaarder wegen dan het belang van eisers bij voortzetting van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van hun perceel grond. Op zitting is ook niet duidelijk geworden dat eisers in de bezwaarfase anders zijn gaan handelen omdat zij verwachtten dat het primaire besluit zou worden herzien. Aan de leeftijd van eisers of aan het feit dat zij juridische kosten hebben gemaakt in de bezwaarfase en mogelijk in onzekerheid hebben verkeerd hoefde verweerder in dit verband geen doorslaggevend belang te hechten. Dit betekent dat verweerder in redelijk tot handhaving heeft kunnen overgaan.
14.9.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kosten bezwaar
15. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte geen tegemoetkoming in de kosten van het bezwaar heeft toegekend. Volgens eisers is verweerder in het bestreden besluit inhoudelijk tegemoetgekomen aan de bezwaren van eisers.
15.1.
De rechtbank volgt verweerder in zijn ter zitting toegelichte standpunt dat hij het primaire besluit niet heeft herroepen en dat er daarom geen aanleiding was voor een vergoeding van de kosten die eisers hebben gemaakt.
15.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen voor zover het betreft lastonderdeel C, lastonderdeel D voor zover daarbij het te verwijderen oppervlakte aan bebouwing is bepaald op 129 m² en de lastonderdelen E en F voor zover daarbij is bepaald dat de caravan moet worden verwijderd. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing nemen en lastonderdeel C herroepen. Verder zal de rechtbank bepalen dat in lastonderdeel D het te verwijderen oppervlakte aan bebouwing 120 m² is. Daarnaast zal de rechtbank de lastonderdelen E en F herroepen voor zover daarbij is bepaald dat de caravan moet worden verwijderd.
17. Het beroep wegens het niet tijdig beslissen op de bezwaren van eisers is niet-ontvankelijk, omdat zij geen procesbelang meer hebben bij dit beroep.
18. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Om dezelfde reden krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Omdat eisers terecht een beroep niet tijdig beslissen hebben ingediend, ziet de rechtbank ook aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten ten aanzien van dit beroep. Eisers hebben tevens gevraagd om vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.435,50 (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 624,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting van de rechtbank met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5 (licht). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak over het niet tijdig nemen van een besluit van licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep wegens het niet tijdig beslissen op de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 25 november 2021 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2021 voor zover het onderdeel C van de last betreft en herroept het primaire besluit van 17 augustus 2020 in zoverre;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2021 voor zover het onderdeel D van de last betreft voor zover daarin het oppervlakte is bepaald op 129 m² en stelt het te verwijderen oppervlakte op 120 m²;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2021 voor zover het onderdeel E van de last betreft voor zover daarin is bepaald dat de caravan moet worden verwijderd en verwijderd moet worden gehouden en herroept het primaire besluit van 17 augustus 2020 in zoverre;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2021 voor zover het onderdeel F van de last betreft voor zover daarin is bepaald dat de caravan moet worden verwijderd en verwijderd moet worden gehouden en herroept het primaire besluit van 17 augustus 2020 in zoverre;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 25 november 2021;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.435,50 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.