ECLI:NL:RBDHA:2024:4410

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Team belastingrecht

zaaknummer: SGR 22/941

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.A. de Kleer),

de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag, verweerder,

de Staat der Nederlanden, de Minister voor Rechtsbescherming, de Staat.

Procesverloop

Verweerder heeft aan eiseres een aanslag leges opgelegd.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 28 december 2021 de aanslag gehandhaafd.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2024. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en mr. F.K. Schellekens. Namens verweerder zijn verschenen mr. F.M.A. van der Zwaag, mr. E.G. Borghols en [naam 2] .

Eiseres en verweerder hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan aan de rechtbank en de wederpartij overgelegd.

Overwegingen

Feiten

1. Eiseres is een projectontwikkelaar. Eiseres heeft op 26 november 2019 bij de gemeente Den Haag (de gemeente) een omgevingsvergunning aangevraagd (de aanvraag) voor een bouwactiviteit op het perceel ter plaatse van de [straatnaam 1] op de hoek met de [straatnaam 2] te Den Haag (de bouwactiviteit). In de aanvraag heeft eiseres de totale kosten van de bouwactiviteit, exclusief omzetbelasting, geschat op € 40.000.000.

2. Voor het in behandeling nemen van de aanvraag heeft verweerder aan eiseres met dagtekening 15 mei 2020 leges ten bedrage van in totaal € 808.157,34 (€ 799.894,79 + € 8.000 + € 262,55) in rekening gebracht (de aanslag).

3. In de Verordening op de heffing en invordering van leges met betrekking tot dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning 2013 (de Verordening) is onder meer het volgende bepaald:

“Artikel 2 Belastbaar Pro feit

Onder de naam “leges” worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het

gemeentebestuur verstrekte diensten, een en ander zoals genoemd in deze verordening en de

daarbij behorende tarieventabel.

(…)

Artikel 5 Tarieven Pro

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel, met inachtneming van het overigens in dit artikel bepaalde.”

4. De gemeenteraad van de gemeente heeft op 8 november 2018 de voor het jaar 2019 geldende tarieventabel behorende bij de Verordening (de Tarieventabel) vastgesteld. In de Tarieventabel is onder meer het volgende bepaald:

“
Art.

Omschrijving

1.1

Voor de toepassing van deze tarieventabel wordt verstaan onder:

1.1.1

bouwkosten:

Het bedrag waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk tot stand te brengen (de aannemingssom, exclusief omzetbelasting) of voor zover deze ontbreekt, een raming van kosten exclusief omzetbelasting die voortvloeien uit de aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in dit hoofdstuk onder bouwkosten verstaan: de prijs exclusief omzetbelasting die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft.

(…)

Art.

Omschrijving

Tarief

(…)

2.1.1

Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:

(…)

2.1.1.2

indien de bouwkosten meer dan € 250.000,- bedragen van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, berekend over elk geheel bedrag van € 50,00

3,19%

en een maximum van

€ 1.000.000

(…)

Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als

bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en

tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in

artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het

tarief, onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.1:

(…)

2.3.3

indien artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de

Wabo van toepassing is (buitenplanse afwijking)

1,89%

van de bouwkosten als bedoeld in onderdeel 2.1.1, met

een maximum van

€ 8.000

(…)

2.6.1

Indien de aanvraag tot het verlenen van een

omgevingsvergunning betrekking heeft op het maken,

hebben, veranderen of veranderen van het gebruik van een

uitweg waarvoor op grond van artikel 2.12 van de APV een

vergunning of ontheffing is vereist, als bedoeld in artikel

2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bedraagt

het tarief:

€ 262,55

5. De ter zake van de Verordening voor 2019 geraamde opbrengsten bedragen € 18.981.000 en de geraamde kosten € 24.074.000 (de kostenonderbouwing). Deze gegevens resulteren in een kostendekkendheid van 78,4%. De kostenonderbouwing is vastgesteld in mei 2018.

6. Blijkens een door verweerder verstrekt overzicht zijn vanaf 2013 de volgende legesopbrengsten geraamd en gerealiseerd:

Legesinkomsten omgevings-

vergunning

Raming

Gerealiseerd

Verschil

% afwijking

2013

€ 18.197.000

€ 18.602.000

€ 405.000

2014

€ 16.000.000

€ 20.600.000

€ 4.600.000

29%

2015

€ 13.516.000

€ 13.216.000

€ - 300.000

-2%

2016

€ 14.209.000

€ 22.928.000

€ 8.719.000

61%

2017

€ 17.071.000

€ 32.175.000

€ 15.104.000

88%

2018

€ 14.470.000

€ 25.770.000

€ 11.300.000

78%

2019

€ 18.981.000

€ 21.858.000

€ 2.877.000

15%

2020

€ 21.763.000

€ 21.175.000

€ - 588.000

-3%

2021

€ 25.140.000

€ 23.615.000

€ - 1.525.000

-6%

2022

€ 24.778.000

€ 16.236.000

€ - 8.542.000

-34%

2023*

€ 25.598.000

€ 17.254.000

€ - 8.344.000

-33%

*
Voorlopige realisatie

Geschil

7. In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd. Specifiek is in geschil of de Verordening en de Tarieventabel onverbindend moeten worden verklaard.

8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aanslag moet worden vernietigd. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat de Verordening en de Tarieventabel onverbindend zijn, omdat de opbrengstnorm is geschonden en de heffingsmaatstaf onvoldoende kenbaar is.

9. Eiseres heeft meer in het bijzonder met betrekking tot de opbrengstnorm, verkort en zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:

Voor de raming zijn verschillende, tegenstrijdige berekeningen gehanteerd waarbij gelijkluidende posten voor verschillende bedragen zijn opgenomen maar de uitkomst desondanks steeds dezelfde is.
De door de gemeente gehanteerde ramingssystematiek op basis van een gewogen gemiddelde van de afgelopen jaren (2x 2016 en 1x 2017) is ongeschikt en in strijd met interne rapporten en daaruit volgende voorschriften.
De opbrengst uit kleine- en middelgrote bouwplannen had redelijkerwijs niet mogen worden geraamd op € 4,2 mln., omdat het gewogen gemiddelde van de afgelopen jaren € 6,53 mln. bedraagt.
Verweerder heeft niet voldaan aan zijn plicht tot het verschaffen van inzicht in de raming van baten, omdat hij bij herhaling overgelegde informatie heeft gecorrigeerd.
Het aantal gerealiseerde grote bouwplannen is veel groter dan het aantal dat op basis van de projectenlijst was geraamd. De geraamde opbrengst is te laag. Onderhavig project is ten onrechte niet in de raming betrokken. Realisaties worden in andere jaren verantwoord dan het jaar waarin de vergunning is aangevraagd.
De gemeente heeft de baten voorzienbaar te laag geraamd. Gelet op de cijfers van de jaren 2016 tot en met 2019 zijn de baten structureel substantieel te laag begroot, met als gevolg dat de tarieven structureel onjuist zijn onderbouwd.
Bij het vaststellen van de tarieven voor 2019 in november 2018 had de gemeente rekening moeten houden met een verhoogde opbrengst voor 2018.
De correctie op de baten in verband met de ‘groene legeskorting’ had in redelijkheid niet mogen worden geraamd op € 2,5 mln. Die correctie is daarnaast ten onrechte in aanmerking genomen, omdat eventuele restituties niet uit hoofde van de Verordening maar uit hoofde van de ‘Regeling groene leges’ worden verstrekt.
De correctie op de baten in verband met de 5%-tariefsverlaging zou € 0,7 mln. moeten bedragen en is, ook na de correctie door verweerder, nog € 125.000 te hoog vastgesteld.
De correctie op de baten in verband met de eliminatie van de omzetbelasting uit de legesgrondslag is circa € 0,6 mln. te hoog vastgesteld.
De hoogte van de correctie op de baten in verband met verminderingsbesluiten is niet onderbouwd.
De kosten voor huisnummering zijn geen lasten ter zake, omdat die kosten onvoldoende verband houden met de toetsing van omgevingsvergunningaanvragen.
Ondanks verzoeken daartoe zijn de kosten voor Haaglanden Brandweer niet gespecificeerd, waardoor ze buiten aanmerking moeten blijven.
De kosten voor digitalisering van het bouwarchief zijn geen lasten ter zake, omdat die kosten onvoldoende verband houden met het in behandeling nemen van nieuwe vergunningaanvragen.
De kosten voor de ‘groene legeskorting’ zijn geen lasten ter zake, omdat die kosten verband houden met een vrijstelling.
Het totaal van lasten ter zake is onrealistisch hoog geraamd; er zijn fors minder kosten gemaakt dan verwacht terwijl een vergelijkbaar onderscheidenlijk hoger aantal bouwaanvragen is ingediend.

10. Eiseres heeft meer in het bijzonder met betrekking tot de kenbaarheid van de heffingsmaatstaf, verkort en zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:

De heffingsgrondslag voldoet niet aan de kenbaarheidseisen omdat de definitie van bouwkosten in de Tarieventabel onduidelijk is. Dit is in strijd met artikel 217 van Pro de Gemeentewet en het legaliteitsbeginsel.
De Verordening geeft geen rekenmethodiek ter bepaling van de bouwkosten. Daarnaast kan de hoogte van de leges mogelijk niet op of vóór het ontstaan van de materiële belastingschuld worden bepaald omdat wordt gesproken over “kosten die voortvloeien uit de aangegane verplichtingen”.
De Gemeentelijke Praktijkrichtlijn (GPR) bepaalt wanneer de ‘groene legeskorting’ kan worden toegepast en dus mede de omvang van de verschuldigde leges. Omdat de GPR niet openbaar toegankelijk is en niet ter inzage is gelegd, is de kenbaarheidseis geschonden.
Ook indien de hoogte van de bouwkosten niet ter discussie is gesteld, dient de heffingsmaatstaf door de rechter te worden getoetst aan de kenbaarheidseis en het legaliteitsbeginsel. Beoordeeld dient namelijk te worden of de heffingsmaatstaf juist is.

11. Verweerder heeft de standpunten van eiseres gemotiveerd weersproken en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

12. Meer in het bijzonder heeft verweerder in zijn verweerschrift ten aanzien van de opbrengstnorm erkend dat de correcties op de baten in verband met de 5%-tariefsverlaging en de eliminatie van de omzetbelasting uit de legesgrondslag te hoog zijn vastgesteld. De legesopbrengst is daarom voor een bedrag van in totaal € 300.000 te laag geraamd en had moeten worden gesteld op in totaal € 19.281.000. Uitgaande van dat bedrag aan baten is sprake van een kostendekkendheid van 80%. Voor het overige heeft verweerder de standpunten van eiseres met betrekking tot de opbrengstnorm, verkort en zakelijk weergegeven, als volgt weersproken:

De verschillende berekeningen van de ramingen dienen verschillende doelen en zijn niet tegenstrijdig.
De raming van de opbrengst is opgesteld op basis van een lijst van op dat moment concrete (grote) projecten, aangevuld met een stelpost die is afgeleid uit de gemiddelde gerealiseerde opbrengst van voorgaande jaren. Daarbij wordt het voorzichtigheidsprincipe gehanteerd. De ramingssystematiek is conform de aanbevelingen uit de doelmatigheidsonderzoeken.
De geraamde opbrengst uit kleine- en middelgrote bouwplannen bedraagt niet € 4,2 mln. maar € 4,7 mln. en dat is niet te laag. De afwijking tussen € 6,53 mln. en € 4,7 mln. is te wijten aan de daling van het legestarief voor kleine bouwplannen met een bouwsom tot € 250.000. Verhoging van de geraamde opbrengst uit kleine- en middelgrote bouwplannen tot € 6,53 mln. zou daarnaast geen invloed hebben op de raming van totale baten, omdat die raming is opgesteld op basis van de projectenlijst aangevuld met een stelpost.
Het corrigeren van cijfers tijdens een procedure betekent niet dat onvoldoende inzicht is gegeven in de ramingen, en ook niet dat de huidige beschikbare informatie onjuist is. Eiseres draagt op dit punt de bewijslast.
Bij de raming op basis van de projectenlijst wordt rekening gehouden met de te verwachten kans van indiening in een bepaald jaar. Voor 2019 is rekening gehouden met 35 concrete projecten die op dat moment bekend waren. Projecten die ten tijde van de raming nog onvoldoende concreet waren of waarvan de indiening in een ander jaar dan 2019 werd verwacht, zijn niet meegenomen.
De ramingen zijn niet onredelijk. Er zijn verschillende (tarief)maatregelen getroffen om meeropbrengsten te voorkomen. Het is toegestaan om voorzichtig te ramen. Meeropbrengsten zijn ook nooit in de algemene middelen gestort, maar in een voorziening.
De correctie op de baten in verband met de ‘groene legeskorting’ is gebaseerd op 500 bouwplannen met een gemiddelde legesvermindering van € 5.000; dat er weinig gebruik van deze regeling zou worden gemaakt was op het moment van het opstellen van de raming niet voorzienbaar. Ten tijde van de raming waren er nog geen betrouwbare ervaringscijfers beschikbaar. Restituties op grond van de ‘groene legeskorting’ worden verstrekt uit hoofde van de Verordening, omdat de Tarieventabel in die mogelijkheid voorziet.
Anders dan eiseres stelt, kan de 5%-tariefsverlaging ook van invloed zijn bij toepassing van de ‘groene legeskorting’. De geraamde opbrengst zou hooguit moeten worden verhoogd met € 30.000.
De correctie op de baten in verband met verminderingsbesluiten is geraamd op basis van ervarings- en realisatiecijfers. De ramingen van terugbetalingen werden jarenlang ver overschreden.
De kosten voor huisnummering betreffen uitsluitend kosten in het kader van het vergunningenproces. Deze kosten hebben geen betrekking op straatnaamgeving.
Van de totale kosten voor Haaglanden Brandweer is € 960.000 toegerekend aan omgevingsvergunningaanvragen en € 500.000 aan andere zaken. Laatstgenoemd bedrag wordt bekostigd uit de algemene middelen.
De kosten voor digitalisering van het bouwarchief zijn lasten ter zake, omdat die kosten nodig zijn voor de (digitale) afdoening van omgevingsvergunningaanvragen. Deze kosten zijn vergelijkbaar met de eveneens toerekenbare kosten van de GBA.
De ‘groene legeskorting’ betreft geen vrijstelling maar een voorwaardelijke vermindering, zodat kosten voor aanvragen daarvan kunnen worden toegerekend aan de Verordening.
Dat de gerealiseerde lasten in 2019 fors lager uitkwamen dan de raming, heeft te maken met twee incidentele meevallers: (i) een vrijval uit de voorziening dubieuze debiteuren van € 2,4 mln. en (ii) een voordeel op het project digitalisering bouwdossier van € 0,7 mln.

13. Verweerder heeft meer in het bijzonder met betrekking tot de kenbaarheid van de heffingsmaatstaf, verkort en zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:

Aan de kenbaarheidsvereisten wordt voldaan. Het begrip ‘bouwkosten’ is in de verordening conform de NEN-norm gedefinieerd. Uit rechtspraak volgt dat het begrip ‘bouwkosten’ reeds op zichzelf duidelijk is en voldoende is gedefinieerd. Op de website van de gemeente is voorts een rekenmodule beschikbaar. Er is voldoende duidelijkheid over de hoogte van de heffingsmaatstaf, zodat van strijd met het legaliteitsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel geen sprake is.
De term “aangegane verplichtingen” moet worden gelezen als de verplichtingen die je denkt te moeten aangaan om het gebouw te realiseren.
Eventuele gebreken in de kenbaarheid van de Gemeentelijke Praktijkrichtlijn (GPR) kunnen niet leiden tot (i) onverbindendheid van de Verordening of (ii) aanpassing van de opbrengstraming. Indien de opbrengstraming wel zou worden aangepast, blijft de kostendekkendheid onder de 100%.
Uit het arrest van de Hoge Raad van 6 april 2018

Beoordeling van het geschil

Vooraf: afwijzing uitstelverzoek eiseres

14. Eiseres heeft bij brief van 30 januari 2024 verzocht om uitstel van de zitting omdat haar gemachtigde wegens de voorjaarsvakantie verhinderd was geraakt om op de zittingsdatum voor de rechtbank te verschijnen. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen omdat het is gedaan ruim buiten de door de rechtbank gestelde termijn, eindigend op 26 december 2023, waarin partijen eventuele verhindering op de voorgenomen zittingsdatum kenbaar konden maken en, gelet op die omstandigheid, de voor het verzoek aangevoerde reden naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gewichtig is om uitstel van de zitting te rechtvaardigen.

Opbrengstnorm

15. Artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:

“In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.”

16. Onder meer in zijn arresten van 24 april 2009,^[2]4 april 2014,^[3]en 18 april 2014^[4]heeft de Hoge Raad een aantal regels inzake de stelplicht en bewijslast geformuleerd die in acht moeten worden genomen bij de beoordeling van een geschil over de overschrijding van de opbrengstlimiet. Als eiseres aan de orde stelt dat de tarieven in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde kosten hebben overschreden, dient verweerder inzicht te verschaffen in de betreffende ramingen (de eerste stap). Verder moet verweerder, voor zover eiseres gemotiveerd in twijfel trekt of bepaalde baten op de juiste bedragen zijn geraamd dan wel of bepaalde kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen (de tweede stap).

17. In de eerste stap moet verweerder (slechts) inzichtelijk maken op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de kostenonderbouwing, de projectenlijst van grote bouwplannen en hetgeen hij overigens heeft aangevoerd, inzichtelijk gemaakt op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Ook heeft verweerder inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de legestarieven voor 2019 berust op ramingen van de baten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar, dan wel op gegevens die op de geraamde baten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren. Dat verweerder in de loop van onderhavige procedure enkele cijfers in de ramingen heeft gecorrigeerd, onderscheidenlijk nader heeft gespecificeerd, maakt niet dat hij onvoldoende inzicht in die ramingen heeft verschaft.

18. Eiseres heeft ten aanzien van de door haar aan de orde gestelde baten en kosten voldoende gemotiveerd in twijfel getrokken of de betreffende baten op de juiste bedragen zijn geraamd en of de betreffende kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen. In de tweede stap dient verweerder over de door eiseres in twijfel getrokken ramingen van baten en kosten nadere inlichtingen te verstrekken teneinde deze twijfels – naar vermogen – weg te nemen. Van verweerder kan daarbij niet worden verlangd dat hij bewijst dat de twijfels van eiseres ongegrond zijn; op verweerder rust een inspanningsverplichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de door hem verstrekte, uitvoerige informatie met betrekking tot de verschillende posten in de ramingen en de ramingssystematiek in het algemeen, die is samengevat onder 12, aan deze inspanningsverplichting voldaan.

19. Voor zover eiseres heeft willen stellen dat de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn, volgt de rechtbank haar daarin niet. Eiseres draagt in dat verband de bewijslast. Eiseres heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij de door verweerder verstrekte informatie, maar niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die in die informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn.

20. Ten slotte dient de rechtbank, uitgaande van de feiten die zij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de ramingen van de baten juist zijn en de kosten kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. In het licht daarvan moet vervolgens worden beoordeeld of voor de op grond van de Verordening in 2019 geheven leges de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden.

21. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de ramingen van de baten juist en kunnen de kosten worden aangemerkt als lasten ter zake. Daarbij gaat de rechtbank uit van (de juistheid van) de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen. Er is pas plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan baten en lasten, indien de gemeente deze baten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Naar het oordeel van de rechtbank is voor correcties die verweerder niet reeds heeft doorgevoerd geen aanleiding. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

22. De gronden van eiseres richten zich met name op de hoogte van de door de gemeente geraamde baten. De rechtbank stelt voorop dat de raming van baten is gebaseerd op een prognose van het te verwachten aantal bouwaanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Omdat die prognose naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zal zijn, kan bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht worden verlangd en mag een gemeente voorzichtigheid betrachten bij het ramen van de baten.^[5]

23. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de gemeente de baten structureel substantieel te laag heeft begroot. Weliswaar zijn de geraamde baten in de jaren 2016 tot en met 2019 (fors) lager dan de gerealiseerde baten, maar gelet op het onder 6 weergegeven overzicht is naar het oordeel van de rechtbank van een structureel en substantieel te lage begroting van de baten geen sprake. Uit dat overzicht blijkt immers dat het verschil tussen de geraamde en gerealiseerde baten in 2019 in vergelijking met 2017 en 2018 al flink is afgenomen en dat vanaf 2020 de gerealiseerde baten steeds lager liggen dan de geraamde baten. Verweerder heeft voorts toegelicht welke (tarief)maatregelen de gemeente in de legesverordeningen voor 2018, 2019 en 2020 heeft getroffen om meeropbrengsten te voorkomen.

24. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde projecten, waaronder dat van haar, ten onrechte niet in de projectenlijst van grote bouwplannen voor 2019 zijn opgenomen. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat niet in de lijst opgenomen projecten ten tijde van de raming al voldoende concreet waren en toegelicht dat ook het onderhavige project niet voor 2019 in aanmerking is genomen omdat de verwachting eerst was dat indiening daarvan nog in 2018 zou plaatsvinden maar vervolgens bij de indiening van het project op 26 november nog onvoldoende concreet was. Het is de rechtbank niet gebleken dat voor de projecten op de projectenlijst een voorzienbaar te lage kans van indiening is gehanteerd. Het standpunt van eiseres dat verweerders systematiek van ramen op dit punt steeds tot grote veranderingen leidt en dat meer rekening zou moeten worden gehouden met toekomstige economische verwachtingen, volgt de rechtbank evenmin. Daarbij wijst de rechtbank erop dat pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, als de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242). Daarvan is hier geen sprake, gelet op de door verweerder ter zitting gegeven nadere verklaring dat de grote bouwplannen logischerwijze veel effect sorteren op de ramingen vanwege de omvang van daarmee gemoeide bedragen, dat de markt grillig en onvoorspelbaar is en er steeds een verklaring was voor overschrijdingen.

25. Het is de rechtbank voorts niet gebleken dat de correctie op de baten in verband met de ‘groene legeskorting’ redelijkerwijs niet op € 2.500.000 had kunnen worden geraamd. Deze regeling is geïntroduceerd met ingang van 1 januari 2018, zodat de invloed van die regeling op de baten ten tijde van de vaststelling van de kostenonderbouwing, in mei 2018, met (zeer) beperkte ervaringscijfers moest worden ingeschat. Verweerder heeft onweersproken verklaard dat de invoering van de groene legeskorting vooraf is gegaan door uitgebreide voorlichting. Dat van de groene legeskorting uiteindelijk (veel) minder gebruik is gemaakt dan de gemeente van tevoren had verwacht, maakt op zichzelf niet dat die verwachting onredelijk was. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voor de groene legeskorting in aanmerking genomen correctie op de baten ten tijde van de raming voorzienbaar te hoog was.

26. Met betrekking tot de geraamde kosten heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde daarin begrepen posten niet kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. Daartoe heeft eiseres, tegenover hetgeen verweerder dienaangaande heeft aangevoerd, onvoldoende onderbouwd op grond van welke feiten bepaalde kosten niet of slechts zijdelings verband houden met de belaste diensten ter zake waarvan de leges worden geheven.

27. Ook overigens zijn er geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat de gemeente bepaalde baten of lasten niet in redelijkheid op de in aanmerking genomen bedragen heeft kunnen ramen.

28. In het licht van het voorgaande is van een schending van de opbrengstnorm geen sprake.

29. Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld omdat hij verschillende cijfers in de raming onjuist heeft vastgesteld en die onjuiste cijfers pas heeft gecorrigeerd nadat bezwaar en beroep is ingesteld, volgt de rechtbank haar daarin niet. Het enkele feit dat verweerder enkele cijfers in de raming heeft gecorrigeerd, maakt, mede gelet op hetgeen onder 22 en 23 is overwogen, niet dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld.

Kenbaarheid heffingsmaatstaf

30. Artikel 217 van Pro de Gemeentewet luidt:

“Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.”

31. De eisen die artikel 217 van Pro de Gemeentewet stelt aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven, strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden.^[6]Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd (de heffingsmaatstaf).^[7]

32. Naar het oordeel van de rechtbank is de heffingsmaatstaf in dit geval voldoende kenbaar. In de Tarieventabel is de heffingsmaatstaf gebaseerd op de hoogte van de bouwkosten. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de voor het begrip ‘bouwkosten’ gehanteerde definitie overeenstemt met de definitie daarvan in het normblad van het Nederlands normalisatie-instituut NEN 2699:2017 (de NEN-norm). De rechtbank acht die definitie voldoende duidelijk geformuleerd en afgebakend om een belastingschuldige in staat te stellen het in zijn situatie relevante bedrag aan bouwkosten te bepalen en daaruit dus ook de omvang van zijn belastingschuld af te leiden.

32. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de belastingschuld niet op of vóór het ontstaan daarvan kan worden bepaald. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de definitie van bouwkosten voldoende duidelijk dat, indien een aannemingssom ontbreekt, de bouwkosten worden gesteld op de kosten van alle verplichtingen die naar verwachting voor de volledige fysieke realisatie van een bouwwerk moeten worden aangegaan – en dus niet op slechts de kosten van de ten tijde van een aanvraag feitelijk aangegane verplichtingen.

34. De stelling van eiseres dat de GPR, waarnaar wordt verwezen in de Regeling vermindering leges voor duurzame bouwplannen 2018, niet openbaar toegankelijk is en niet ter inzage is gelegd, kan haar niet baten. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij in het onderhavige geval geen beroep heeft gedaan of een geslaagd beroep had kunnen doen op toepassing van de ‘groene legeskorting’. Naar het oordeel van de rechtbank brengt dit mee dat eventuele gebreken in de kenbaarheid van de GPR niet kunnen resulteren in vernietiging of vermindering van de aanslag. De rechtbank komt wegens een gebrek aan procesbelang van eiseres op dit punt dan ook niet toe aan beantwoording van de vraag of de GPR voldoende kenbaar is.

35. Gelet op wat hiervoor is overwogen is van strijd met artikel 217 van Pro de Gemeentewet of het legaliteitsbeginsel geen sprake.

Conclusie

36. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.

Overschrijding redelijke termijn

37. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Behoudens in geval van bijzondere omstandigheden wordt een periode van twee jaar voor de bezwaar- en beroepsfase in dit verband als redelijk beschouwd. Hiervan komt een half jaar toe aan de bezwaarfase.

38. Het bezwaarschrift is door verweerder ontvangen op 26 juni 2020, de uitspraak op bezwaar is van 28 december 2021 en deze uitspraak van de rechtbank wordt gedaan op 26 maart 2024. De redelijke termijn is derhalve overschreden met 1 jaar en 9 maanden, in totaal 639 dagen. Dit betekent dat eiseres recht heeft op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 2.000 (€ 500 per half jaar overschrijding). Van de overschrijding van de redelijke termijn dient een periode van 367 dagen te worden toegerekend aan de bezwaarfase. Verweerder dient daarom van de schadevergoeding van € 2.000 een bedrag van € 1.149 (367/639 deel) te vergoeden en de Staat € 851 (272/639 deel).

Proceskosten

39. Nu aan eiseres een vergoeding van immateriële schade wordt toegekend, ziet de rechtbank aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten stelt de rechtbank met inachtneming van het bepaalde in het arrest van de Hoge Raad van 10 november 2023^[8]en het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op (afgerond) € 219 (1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding met een waarde per punt van € 875 en wegingsfactor van 0,25). Ook het geheven griffierecht moet worden vergoed. Nu de overschrijding van de redelijke beslistermijn aan zowel verweerder als de rechtbank is toe te rekenen, dienen de proceskosten en het griffierecht door verweerder en de Staat ieder voor de helft te worden voldaan.^[9]

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 1.149;
veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 851;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 109,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 109,50;
draagt verweerder op € 182,50 van het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden;
draagt de Staat op € 182,50 van het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Arts, voorzitter, en mr. A.D. van Riel en mr. A. van Welie, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Emden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).

Dat kan digitaal via www.rechtspraak.nl, daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.

Bij het instellen van het hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het hogerberoepschrift is, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend.

Verder vermeldt u ten minste het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de datum van verzending;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).

Ongegrondverklaring beroep tegen legesaanslag omgevingsvergunning wegens correcte opbrengstnorm en kenbaarheid heffingsmaatstaf