Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummer BK-24/503
Uitspraak van 19 november 2025
in het geding tussen:
[X] B.V. te [Z] , belanghebbende,
(gemachtigde: E. Staas)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag, de Heffingsambtenaar,
(vertegenwoordiger: […] )
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 26 maart 2024, nummer SGR 22/941.
Procesverloop
1.1.
De Heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 15 mei 2020 van belanghebbende leges tot een bedrag van € 808.157,34 gevorderd (de aanslag).
1.2.
Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het tegen de aanslag gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
1.3.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. In verband daarmee is een griffierecht van € 365 geheven. De Rechtbank heeft als volgt beslist, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
“De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 1.149;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 851;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 109,50;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 109,50;
- draagt verweerder op € 182,50 van het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden;
- draagt de Staat op € 182,50 van het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.”
1.4.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. In verband daarmee is een griffierecht van € 559 geheven. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
De Heffingsambtenaar heeft op 22 november 2024 positief beslist op het verzoek van belanghebbende van 31 januari 2020 om toekenning van de ‘groene legeskorting’ en heeft in verband hiermee de aanslag ambtshalve verminderd met € 25.000 tot € 783.157,34.
1.6.
De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van 9 oktober 2025. Partijen zijn verschenen. Belanghebbende heeft een pleitnota overgelegd. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Feiten
2.1.
Belanghebbende heeft op 26 november 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd. Daaraan wordt het volgende ontleend:
Aanvraaggegevens
Aanvraagnummer
[…]
Aanvraagnaam
[naam]
(…)
Projectomschrijving
Nieuwbouw woningen met eigen bergingen en gedeelde fietsenstallingen, (casco) commerciële ruimten, gebouwde parkeervoorzieningen, een semi-openbare daktuin alsmede een openbaar hof. 22 woningen met entree en horecafunctie op de begane grond in het [locatie]
, dat met hergebruik van de oorspronkelijke staalconstructie nieuw wordt teruggebouwd. 183 woningen (91 in de zgn. […] en 92 in de zgn. […] ) met entrees op
de begane grond en commerciële functies in de eerste vier bouwlagen.
Opmerking
Graag treden wij in nader overleg met de afdeling Vergunning & Handhaving als voor een volledige beoordeling c.q. toetsing nog indieningsbescheiden ontbreken.
Gefaseerd
Nee
Blokkerende elementen weglaten
Ja
Locatie
1. Kadastraal perceelnummer
Burgerlijke gemeente
[plaats]
Kadastrale gemeente
[plaats]
Kadastrale sectie
[…]
(…)
(…)
Kadastraal perceelnummer
[…]
Bouwplannaam
[naam]
(…)
(…)
Eventuele toelichting op de locatie
Locatie plaatselijk bekend als ' […] '.
(…)
(…)
Bouwen
Overig bouwwerk bouwen
1.
De bouwwerkzaamheden
De bouwwerkzaamheden
Het bouwwerk wordt nieuw geplaatst
Toelichting
Woning bouwen betreft 22 woningen in het [locatie] , 91 woningen in de […] en 92 woningen in de […] , totaal 205 woningen, plus 196 bebouwde parkeerplaatsen (dubbelgebruik met commercieel) en 205 bergingen.
(…)
(…)
9. Gebruik
Waar gebruikt u het bouwwerk en/of het terrein momenteel voor?
Overige gebruiksfuncties
Geef aan waar u het bouwwerk en/
of terrein momenteel voor gebruikt
Het braakliggende terrein wordt momenteel gebruikt als parkeer- en evenemententerrein.
Waar gaat u het bouwwerk voor gebruiken?
Wonen & overige gebruiksfuncties
Wat wordt de gebruiksoppervlakte
van de woning in m2 na uitvoering
van de bouwwerkzaamheden?
13981
Wat wordt de vloeroppervlakte
van het verblijfsgebied van de
woning in m2 na uitvoering van de
bouwwerkzaamheden?
7690
Geef aan waar u het bouwwerk
voor gaat gebruiken.
De 205 woningen worden na realisatie opgeleverd aan een belegger, die de woningen (62 sociaal) gaat verhuren.
(…)
Bijlagen
(…)
Kosten
Wat zijn de geschatte kosten voor het totale project in euro’s exclusief BTW
€ 40.000.000
2.2.
In de aanslag is de Heffingsambtenaar uitgegaan van de door belanghebbende geschatte bouwkosten exclusief BTW van € 40.000.000. De aanslag houdt verder, voor zover van belang, het volgende in:
Onderdeel
tarieventabel
verordening
Omschrijving
Heffings-
grondslag
Tarief
Bedrag
2.3.3
Omgevingsvergunning
buitenplanse afwijking met
bouwactiviteit […] (*)
€ 40.000.000
1,890%
€ 8.000,00
2.1.1.2
Omgevingsvergunning
Bouwactiviteit
[…] : (*)
€ 40.000.000
3,190%
€ 799.894,79
2.6.1
Omgevingsvergunning maken, hebben, veranderen, veranderen gebruik uitweg/inrit Bouwactiviteit […] : (*)
1
€ 262,55
€ 262,55
(*) Bouwactiviteit […] is in de aanslag omschreven als: Het bouwen van 205 woningen met bergingen en gedeelde fietsenstallingen, 612 m2 horeca, 4.243 m2 kantoren, parkeergarage (196 parkeerplaatsen) en een daktuin ter plaatse van [straat 1] ongenummerd hoek [straat 2] ongenummerd ( [naam] )
2.3.
In de bezwaarfase heeft de Heffingsambtenaar op verzoek aan belanghebbende de volgende stukken verstrekt:
- een gespecificeerd overzicht van de baten- en lastentoerekening ten behoeve van de Legsverordening omgevingsvergunning 2013 gebaseerd op de basisbegrotingen voor de kalenderjaren 2017, 2018 en 2019;
- de projectenlijsten grote bouwplannen bouwsom meer dan € 1.000.000,00 voor de basisbegrotingen 2017, 2018 en 2019; en
- de publicatie van de Legesverordening omgevingsvergunning 2013 voor het kalenderjaar 2019 waarop de aanslag is gebaseerd.
Tevens heeft de Heffingsambtenaar gemeld dat de gemeentelijke begrotingen voor de jaren 2017, 2018 en 2019 op de website van de gemeente te vinden zijn, onder vermelding van de zogenoemde RIS-nummers (RaadsInformatieSysteem).
2.4.
In de uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het volgende overzicht van de begrote baten en lasten voor de leges voor het jaar 2019 gegeven:
Ook heeft de Heffingsambtenaar met betrekking tot de raming van de baten de volgende twee tabellen weergegeven in de uitspraak op bezwaar:
2.5.
In de uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar vermeld dat de aftrekpost in verband met de 5%-tariefsverlaging bij nader inzien € 108.000 te hoog is ingeschat, omdat deze ten onrechte ook is berekend over grote bouwplannen waarvoor het maximumtarief van € 1.000.000 geldt.
2.6.
In beroep heeft de Heffingsambtenaar hieraan nog een tabel van de geraamde baten toegevoegd met een nadere uitsplitsing in grote en kleine bouwplannen en een weergave van de vermindering van de geraamde baten wegens diverse maatregelen:
2.7.
In beroep heeft de Heffingsambtenaar toegelicht dat in de raming van de baten de aftrekpost wegens wijziging van de heffingsmaatstaf van ‘bouwsom inclusief BTW’ naar ‘bouwsom exclusief BTW’ bij nader inzien € 200.000 te hoog is ingeschat, omdat ten onrechte niet is gerekend met 21% BTW. De Heffingsambtenaar heeft in verband met deze correctie en de eerdere correctie van de aftrekpost voor de 5%-tariefsverlaging de volgende gecorrigeerde begroting van baten en lasten overgelegd:
2.8.
In beroep heeft de Heffingsambtenaar een overzicht overgelegd van de geraamde en gerealiseerde legesopbrengsten in de jaren 2013-2023:
Verordening, tarieventabel en Regeling vermindering leges voor duurzame bouwplannen
3.1.
De raad van de gemeente Den Haag heeft in zijn openbare vergadering van 22 november 2012 de Legesverordening omgevingsvergunning 2013 vastgesteld (de Verordening). Bij de Verordening behoort een tarieventabel. De Verordening is in werking getreden op 1 januari 2013. Daarna is de bij de Verordening behorende tarieventabel jaarlijks gewijzigd. De voor het jaar 2019 geldende tarieventabel is door de raad van de gemeente Den Haag vastgesteld in zijn openbare vergadering van 8 november 2018 (de Tarieventabel). De Tarieventabel is in werking getreden op 1 januari 2019.
3.2.
In de Verordening is onder meer bepaald:
Onder de naam “leges” worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of handelingen zijn verricht.
(…)
Artikel 5 Tarieven Pro
De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel, met in achtneming van het overigens in dit artikel bepaalde.
(…)
Artikel 6 Wijze Pro van heffing en bekendmaking
1. De leges worden geheven bij wege van schriftelijke kennisgeving (…)
2. Het gevorderde bedrag wordt aan de belastingschuldige bekend gemaakt door toezending of uitreiking van de schriftelijke kennisgeving.
Artikel 7 Tijdstip Pro van ontstaan van de belastingschuld en termijnen van betaling
De leges zijn verschuldigd bij het aanvragen van een in deze verordening omschreven dienst.
(…)”
3.3.
In de Tarieventabel 2019 is onder meer bepaald:
“Afdeling 1 Begripsomschrijvingen
Art.
Omschrijving
1.1
Voor de toepassing van deze tarieventabel wordt verstaan onder:
1.1.1
bouwkosten:
Het bedrag waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk tot stand te brengen (de aannemingssom, exclusief omzetbelasting) of voor zover deze ontbreekt, een raming van kosten exclusief omzetbelasting die voortvloeien uit de aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in dit hoofdstuk onder bouwkosten verstaan: de prijs exclusief omzetbelasting die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft.
(…)
(…)
(…)
Afdeling 2 Omgevingsvergunning
Art.
Omschrijving
tarief
2
Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven overeenkomstig het bepaalde in afdeling 2. (…)
2.1
Bouwactiviteiten
2.1.1
Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:
2.1.1.1
indien de bouwkosten € 250.000,- of minder bedragen van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, berekend over elk geheel bedrag van € 50,00 (…)
1,0%
2.1.1.2
indien de bouwkosten meer dan € 250.000,- bedragen van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, berekend over elk geheel bedrag van € 50,00 (…)
3,19%
en een maximum van
€ 1.000.000
2.1.2
Indien na gereed melding door het college is vastgesteld dat gebouwd is conform de “Regeling vermindering leges voor duurzame bouwplannen 2018”, raadsbesluit van 2 november 2017, (hierna: de Regeling), wordt het op grond van de onderdelen 2.1 t/m 2.1.1.2 van deze tarieventabel verschuldigde legesbedrag als volgt verminderd:
2.1.2.1.
Indien gebouwd is conform het bepaalde in artikel 2 van Pro de Regeling, wordt het verschuldigde legesbedrag verminderd met 75% met een maximum van € 25.000 per aanvraag.
2.1.2.2.
Indien gebouwd is conform het bepaalde in artikel 3 van Pro de Regeling, wordt het verschuldigde legesbedrag verminderd met 100% met een maximum van € 25.000 per aanvraag
(…)
(…)
(…)
2.3
Planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouwactiviteit
Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief, onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.1:
(…)
(…)
(…)
2.3.3
indien artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo van toepassing is (buitenplanse afwijking)
1,89%
van de bouwkosten als bedoeld in onderdeel 2.1.1, met een maximum van
€ 8.000
(…)
(…)
(…)
2.6
Uitweg/inrit
2.6.1
Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op het maken, hebben, veranderen of veranderen van het gebruik van een uitweg waarvoor op grond van artikel 2.12 van de APV een vergunning of ontheffing is vereist, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bedraagt het tarief:
€ 262,55
(…)
(…)
(…)
(…)”
3.4.
De raad van de gemeente Den Haag heeft in zijn openbare vergadering van 2 november 2017 de Regeling vermindering leges voor duurzame bouwplannen Den Haag 2018 (Regeling vermindering leges) vastgesteld. Hierin is opgenomen:
Indien door het college is vastgesteld dat een omgevingsvergunning is uitgevoerd met een duurzaamheidsniveau van minimaal GPR 8 voor alle thema's, behalve toekomstwaarde: daarvoor minimaal 7,5, wordt het verschuldigde legesbedrag voor de activiteit bouwen verminderd met 75%, tot een maximum van €25.000,- per project. In GPR wordt de gecombineerde berekeningswijze voor energie en milieu toegepast.
Artikel 3 Nieuwbouw Pro, extra duurzaam
Indien door het college is vastgesteld dat een omgevingsvergunning is uitgevoerd met een duurzaamheidsniveau van minimaal 8,5 GPR voor alle thema’s, behalve toekomstwaarde, daarvoor minimaal 8, wordt het verschuldigde legesbedrag voor de activiteit bouwen verminderd met 100%, tot een maximum van €25.000,- per project. In GPR wordt de gecombineerde berekeningswijze voor energie en milieu toegepast.”
Oordeel van de Rechtbank
4. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
“
Opbrengstnorm
Opbrengstnorm
15. Artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:
“In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.”
16. Onder meer in zijn arresten van 24 april 2009,[2] 4 april 2014,[3] en 18 april 2014[4] heeft de Hoge Raad een aantal regels inzake de stelplicht en bewijslast geformuleerd die in acht moeten worden genomen bij de beoordeling van een geschil over de overschrijding van de opbrengstlimiet. Als eiseres aan de orde stelt dat de tarieven in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde kosten hebben overschreden, dient verweerder inzicht te verschaffen in de betreffende ramingen (de eerste stap). Verder moet verweerder, voor zover eiseres gemotiveerd in twijfel trekt of bepaalde baten op de juiste bedragen zijn geraamd dan wel of bepaalde kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen (de tweede stap).
17. In de eerste stap moet verweerder (slechts) inzichtelijk maken op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de kostenonderbouwing, de projectenlijst van grote bouwplannen en hetgeen hij overigens heeft aangevoerd, inzichtelijk gemaakt op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Ook heeft verweerder inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de legestarieven voor 2019 berust op ramingen van de baten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar, dan wel op gegevens die op de geraamde baten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren. Dat verweerder in de loop van onderhavige procedure enkele cijfers in de ramingen heeft gecorrigeerd, onderscheidenlijk nader heeft gespecificeerd, maakt niet dat hij onvoldoende inzicht in die ramingen heeft verschaft.
18. Eiseres heeft ten aanzien van de door haar aan de orde gestelde baten en kosten voldoende gemotiveerd in twijfel getrokken of de betreffende baten op de juiste bedragen zijn geraamd en of de betreffende kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen. In de tweede stap dient verweerder over de door eiseres in twijfel getrokken ramingen van baten en kosten nadere inlichtingen te verstrekken teneinde deze twijfels - naar vermogen - weg te nemen. Van verweerder kan daarbij niet worden verlangd dat hij bewijst dat de twijfels van eiseres ongegrond zijn; op verweerder rust een inspanningsverplichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de door hem verstrekte, uitvoerige informatie met betrekking tot de verschillende posten in de ramingen en de ramingssystematiek in het algemeen, die is samengevat onder 12, aan deze inspanningsverplichting voldaan.
19. Voor zover eiseres heeft willen stellen dat de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn, volgt de rechtbank haar daarin niet. Eiseres draagt in dat verband de bewijslast. Eiseres heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij de door verweerder verstrekte informatie, maar niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die in die informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn.
20. Ten slotte dient de rechtbank, uitgaande van de feiten die zij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de ramingen van de baten juist zijn en de kosten kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. In het licht daarvan moet vervolgens worden beoordeeld of voor de op grond van de Verordening in 2019 geheven leges de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden.
21. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de ramingen van de baten juist en kunnen de kosten worden aangemerkt als lasten ter zake. Daarbij gaat de rechtbank uit van (de juistheid van) de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen. Er is pas plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan baten en lasten, indien de gemeente deze baten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Naar het oordeel van de rechtbank is voor correcties die verweerder niet reeds heeft doorgevoerd geen aanleiding. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
22. De gronden van eiseres richten zich met name op de hoogte van de door de gemeente geraamde baten. De rechtbank stelt voorop dat de raming van baten is gebaseerd op een prognose van het te verwachten aantal bouwaanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Omdat die prognose naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zal zijn, kan bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht worden verlangd en mag een gemeente voorzichtigheid betrachten bij het ramen van de baten.[5]
23. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de gemeente de baten structureel substantieel te laag heeft begroot. Weliswaar zijn de geraamde baten in de jaren 2016 tot en met 2019 (fors) lager dan de gerealiseerde baten, maar gelet op het onder 6 weergegeven overzicht is naar het oordeel van de rechtbank van een structureel en substantieel te lage begroting van de baten geen sprake. Uit dat overzicht blijkt immers dat het verschil tussen de geraamde en gerealiseerde baten in 2019 in vergelijking met 2017 en 2018 al flink is afgenomen en dat vanaf 2020 de gerealiseerde baten steeds lager liggen dan de geraamde baten. Verweerder heeft voorts toegelicht welke (tarief)maatregelen de gemeente in de legesverordeningen voor 2018, 2019 en 2020 heeft getroffen om meeropbrengsten te voorkomen.
24. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde projecten, waaronder dat van haar, ten onrechte niet in de projecten lijst van grote bouwplannen voor 2019 zijn opgenomen. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat niet in de lijst opgenomen projecten ten tijde van de raming al voldoende concreet waren en toegelicht dat ook het onderhavige project niet voor 2019 in aanmerking is genomen omdat de verwachting eerst was dat indiening daarvan nog in 2018 zou plaatsvinden maar vervolgens bij de indiening van het project op 26 november nog onvoldoende concreet was. Het is de rechtbank niet gebleken dat voor de projecten op de projectenlijst een voorzienbaar te lage kans van indiening is gehanteerd. Het standpunt van eiseres dat verweerders systematiek van ramen op dit punt
steeds tot grote veranderingen leidt en dat meer rekening zou moeten worden gehouden met toekomstige economische verwachtingen, volgt de rechtbank evenmin. Daarbij wijst de rechtbank erop dat pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, als de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242). Daarvan is hier geen sprake, gelet op de door verweerder ter zitting gegeven nadere verklaring dat de grote bouwplannen logischerwijze veel effect sorteren op de ramingen vanwege de omvang van daarmee gemoeide bedragen, dat de markt grillig en onvoorspelbaar is en er steeds een verklaring was voor overschrijdingen.
25. Het is de rechtbank voorts niet gebleken dat de correctie op de baten in verband met de ‘groene legeskorting’ redelijkerwijs niet op € 2.500.000 had kunnen worden geraamd. Deze regeling is geïntroduceerd met ingang van 1 januari 2018, zodat de invloed van die regeling op de baten ten tijde van de vaststelling van de kostenonderbouwing, in mei 2018, met (zeer) beperkte ervaringscijfers moest worden ingeschat. Verweerder heeft onweersproken verklaard dat de invoering van de groene legeskorting vooraf is gegaan door uitgebreide voorlichting. Dat van de groene legeskorting uiteindelijk (veel) minder gebruik is gemaakt dan de gemeente van tevoren had verwacht, maakt op zichzelf niet dat die verwachting onredelijk was. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voor de groene legeskorting in aanmerking genomen correctie op de baten ten tijde van de raming voorzienbaar te hoog was.
26. Met betrekking tot de geraamde kosten heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde daarin begrepen posten niet kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. Daartoe heeft eiseres, tegenover hetgeen verweerder dienaangaande heeft aangevoerd, onvoldoende onderbouwd op grond van welke feiten bepaalde kosten niet of slechts zijdelings verband houden met de belaste diensten ter zake waarvan de leges worden geheven.
27. Ook overigens zijn er geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat de gemeente bepaalde baten of lasten niet in redelijkheid op de in aanmerking genomen bedragen heeft kunnen ramen.
28. In het licht van het voorgaande is van een schending van de opbrengstnorm geen sprake.
29. Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld omdat hij verschillende cijfers in de raming onjuist heeft vastgesteld en die onjuiste cijfers pas heeft gecorrigeerd nadat bezwaar en beroep is ingesteld, volgt de rechtbank haar daarin niet. Het enkele feit dat verweerder enkele cijfers in de raming heeft gecorrigeerd, maakt, mede gelet op hetgeen onder 22 en 23 is overwogen, met dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld.
Kenbaarheid heffingsmaatstaf
30. Artikel 217 van Pro de Gemeentewet luidt:
“Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.”
31. De eisen die artikel 217 van Pro de Gemeentewet stelt aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven, strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden.[6] Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd (de heffingsmaatstaf).[7]
32. Naar het oordeel van de rechtbank is de heffingsmaatstaf in dit geval voldoende kenbaar. In de Tarieventabel is de heffingsmaatstaf gebaseerd op de hoogte van de bouwkosten. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de voor het begrip ‘bouwkosten’ gehanteerde definitie overeenstemt met de definitie daarvan in het normblad van het Nederlands normalisatie-instituut NEN 2699:2017 (de NEN-norm). De rechtbank acht die definitie voldoende duidelijk geformuleerd en afgebakend om een belastingschuldige in staat te stellen het in zijn situatie relevante bedrag aan bouwkosten te bepalen en daaruit dus ook de omvang van zijn belastingschuld af te leiden.
33. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de belastingschuld niet op of vóór het ontstaan daarvan kan worden bepaald. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de definitie van bouwkosten voldoende duidelijk dat, indien een aannemingssom ontbreekt, de bouwkosten worden gesteld op de kosten van alle verplichtingen die naar verwachting voor de volledige fysieke realisatie van een bouwwerk moeten worden aangegaan - en dus niet op slechts de kosten van de ten tijde van een aanvraag feitelijk aangegane verplichtingen.
34. De stelling van eiseres dat de GPR, waarnaar wordt verwezen in de Regeling vermindering leges voor duurzame bouwplannen 2018, niet openbaar toegankelijk is en niet ter inzage is gelegd, kan haar niet baten. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij in het onderhavige geval geen beroep heeft gedaan of een geslaagd beroep had kunnen doen op toepassing van de ‘groene legeskorting’. Naar het oordeel van de rechtbank brengt dit mee dat eventuele gebreken in de kenbaarheid van de GPR niet kunnen resulteren in vernietiging of vermindering van de aanslag. De rechtbank komt wegens een gebrek aan procesbelang van eiseres op dit punt dan ook niet toe aan beantwoording van de vraag of de GPR voldoende kenbaar is.
35. Gelet op wat hiervoor is overwogen is van strijd met artikel 217 van Pro de Gemeentewet of het legaliteitsbeginsel geen sprake.
Conclusie
36. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Overschrijding redelijke termijn
37. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Behoudens in geval van bijzondere omstandigheden wordt een periode van twee jaar voor de bezwaar- en beroepsfase in dit verband als redelijk beschouwd. Hiervan komt een halfjaar toe aan de bezwaarfase.
38. Het bezwaarschrift is door verweerder ontvangen op 26 juni 2020, de uitspraak op bezwaar is van 28 december 2021 en deze uitspraak van de rechtbank wordt gedaan op 26 maart 2024. De redelijke termijn is derhalve overschreden met 1 jaar en 9 maanden, in totaal 639 dagen. Dit betekent dat eiseres recht heeft op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 2.000 (€ 500 per halfjaar overschrijding). Van de overschrijding van de redelijke termijn dient een periode van 367 dagen te worden toegerekend aan de bezwaarfase. Verweerder dient daarom van de schadevergoeding van € 2.000 een bedrag van € 1.149 (367/639 deel) te vergoeden en de Staat € 851 (272/639 deel).
Proceskosten
39. Nu aan eiseres een vergoeding van immateriële schade wordt toegekend, ziet de rechtbank aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten stelt de rechtbank met inachtneming van het bepaalde in het arrest van de Hoge Raad van 10 november 2023[8] en het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op (afgerond) €219 (1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding met een waarde per punt van € 875 en wegingsfactor van 0,25). Ook het geheven griffierecht moet worden vergoed. Nu de overschrijding van de redelijke beslistermijn aan zowel verweerder als de rechtbank is toe te rekenen, dienen de proceskosten en het griffierecht door verweerder en de Staat ieder voor de helft te worden voldaan.[9]
(…)
[4] ECLI:NL:HR:2014:938.
[5] ECLI:NL:HR:2014:780.
[6] Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 63.
[7] ECLI:NL:HR:2019:1000, overweging 2.4.1.
[8] ECLI:NL:HR:2023:1526.
[9] HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, overweging 3.14.2.”
Geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
5.1.
In hoger beroep is in geschil of:
1. de tarieven van de leges omgevingsvergunning in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de voor het jaar 2019 geraamde baten de voor dat jaar geraamde lasten ter zake te boven gaan;
2. de in de Tarieventabel opgenomen heffingsmaatstaf van de leges omgevingsvergunning onvoldoende kenbaar is.
Belanghebbende beantwoordt de beide vragen bevestigend en de Heffingsambtenaar ontkennend.
5.2.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, behalve voor zover daarin is beslist op de verzoeken van belanghebbende tot vergoeding van de door belanghebbende geleden immateriële schade en de door belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep gemaakte proceskosten, alsmede het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en de aanslag, alsmede tot veroordeling van de Heffingsambtenaar in de door belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten.
5.3.
De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Zijn de tarieven van de leges omgevingsvergunning in de Tarieventabel zodanig vastgesteld dat de voor het jaar 2019 geraamde baten de voor dat jaar geraamde lasten ter zake te boven gaan?
6.1.
De Rechtbank heeft deze vraag ontkennend beantwoord. De beoordeling van hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd, leidt tot de conclusie dat de Rechtbank op goede gronden, in het bijzonder hetgeen is overwogen in de onderdelen 15 tot en met 29 van haar uitspraak, die hier als overgenomen moeten worden beschouwd, een juiste beslissing heeft genomen. Dit oordeel is gebaseerd op het navolgende.
6.2.
De Rechtbank heeft bij de beantwoording van de vraag of de tarieven van de leges omgevingsvergunning in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de voor het jaar 2019 geraamde baten de voor dat jaar geraamde lasten ter zake overschrijden, terecht de ‘vuistregels’ gevolgd die de Hoge Raad in de arresten van 4 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, heeft geschetst. Bij de beoordeling van hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn eveneens deze vuistregels gehanteerd.
6.3.
Bij de beoordeling staat voorop dat op belanghebbende de last rust aannemelijk te maken dat de voor het jaar 2019 geraamde baten de voor dat jaar geraamde lasten ter zake hebben overschreden. Aan deze bewijslast doen de zo-even genoemde ‘vuistregels’ niet af.
Eerste ‘vuistregel’
6.4.
De eerste ‘vuistregel’ houdt in dat, als de belanghebbende stelt dat voor een bepaald jaar – in dit geval 2019 – de geraamde baten – in dit geval de geraamde opbrengsten van de leges – de voor dat jaar geraamde lasten ter zake te boven gaan, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de ramingen van de baten en de lasten.
Het verschaffen van inzicht in de ramingen van de legesopbrengsten in een bepaald jaar – in dit geval 2019 – is iets wezenlijk anders dan het bewijzen dat de geraamde legesopbrengsten waarvan de gemeentelijke wetgever (de gemeenteraad) bij de vaststelling van de tarieven van de leges omgevingsvergunning voor dat jaar is uitgegaan, juist, althans niet te laag, zijn. Met de overgelegde overzichten van de raming van baten en lasten en de daarbij gegeven toelichtingen heeft de Heffingsambtenaar voldaan aan de plicht inzicht te verschaffen volgens de eerste ‘vuistregel’.
Tweede ‘vuistregel’
6.5.
De tweede ‘vuistregel’ houdt – wat betreft de geraamde baten – in dat, als de belanghebbende in twijfel trekt dat een of meer baten in de ramingen in aanmerking is (zijn) genomen en/of dat één of meer baten tot het/de juiste bedrag(en) in aanmerking is/zijn genomen, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze bate(n) moet verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen.
6.6.
In haar hogerberoepschrift heeft belanghebbende de motivering van haar twijfels aan de juistheid van de raming van de legesopbrengsten voor 2019 als volgt samengevat:
- De door de gemeente gehanteerde ramingssystematiek op basis van een meerjarig gemiddelde van de drie voorafgaande jaren leidt, zoals ook blijkt uit het Doelmatigheidsonderzoek 2011 van de gemeente Den Haag, tot onbetrouwbare ramingen.
- De baten zijn gelet op de gerealiseerde baten structureel te laag geraamd sinds 2013. Op basis van de beschikbare cijfers en gegevens over de ontwikkeling van de economie en de bouwkosten hadden de baten voor 2019 niet in redelijkheid op het betreffende bedrag geraamd kunnen worden.
- De bijstelling naar beneden van de geraamde legesopbrengsten wegens vermindering van de leges voor duurzame bouwplannen van € 2,5 miljoen was niet realistisch. De Regeling vermindering leges stelde veel strengere eisen aan de bouwplannen dan die in het Bouwbesluit. Er is dan ook niet meer dan € 0,2 miljoen aan verminderingen verleend in 2018, € 0,3 miljoen in 2019, € 0,125 miljoen in 2020 en € 0,431 miljoen in 2021.
Belanghebbende verbindt aan de bovenstaande twijfels over de juistheid van de raming van de legesopbrengsten voor 2019 de conclusie dat de Verordening onverbindend is.
6.7.
De Heffingsambtenaar heeft om de onder 6.6 genoemde twijfels van belanghebbende naar vermogen weg te nemen – samengevat – het volgende aangevoerd:
- Uit het ‘Overzicht gerealiseerde legesinkomsten 2013-2023’ (zie onder 2.8) blijkt dat de gemeente goed erin is geslaagd om de grote overschrijdingen van de geraamde legesopbrengsten terug te dringen. Uit dit overzicht blijkt dat de baten niet structureel te laag zijn geraamd en ook niet structureel de lasten overtreffen.
- Het ramen van de lasten en baten in een toekomstig jaar is lastig, met veel ten tijde van de raming onbekende en niet te beïnvloeden factoren. Daarom heeft de Hoge Raad ook beslist dat een gemeente bij het ramen voorzichtig mag zijn, waarbij de Heffingsambtenaar verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780. De gemeente heeft zich ingespannen om de baten en de lasten ter zake van het jaar 2019 zo goed mogelijk te ramen.
- De gemeente werkt doorgaans met een driejarengemiddelde van gerealiseerde baten en lasten voor een initiële raming van de baten en lasten van het betreffende jaar. Daarbij wordt gebruik gemaakt van realisatiecijfers die bekend zijn ten tijde van het maken van de raming. Voor 2019 zagen de meest recente realisatiecijfers op de jaren 2015-2017. Voor 2019 is echter niet uitgegaan van de gemiddelde realisatie over de jaren 2015-2017, maar is het gemiddelde genomen van tweemaal de realisatie over 2016 en eenmaal de realisatie over 2017. Dit heeft de gemeente gedaan, omdat in 2015 beduidend lagere baten zijn gerealiseerd en de batenraming voor 2019 hierdoor onredelijk laag zou uitkomen.
- Naast het meerjarengemiddelde wordt gebruikgemaakt van een grote-projectenlijst, waarin de gemeente continu monitort welke grote projecten er verwacht worden en met welke mate van zekerheid de aanvragen zullen binnenkomen. Daarbij is veel onzeker. Na het zomerreces wordt de grote-projectenlijst in augustus/september een laatste keer beoordeeld op juistheid en compleetheid vóórdat deze wordt gebruikt voor het maken van de raming van baten en lasten. Als er veel grote projecten op de grote-projectenlijst staan is dat een reden om de raming op basis van het gemiddelde over drie eerdere jaren naar boven bij te stellen. Als er heel weinig projecten op de grote-projectenlijst staan, is er reden om de raming op basis van het gemiddelde over drie eerdere jaren naar beneden bij te stellen. Toen de legesopbrengsten voor 2019 werden geraamd, leken zich in dat jaar echter geen uitschieters naar boven of beneden te zullen voordoen.
- Ten tijde van het maken van de begroting waren er nog nauwelijks ervaringscijfers beschikbaar en was niet te voorzien dat in 2019 weinig gebruik gemaakt zou gaan worden van de Regeling vermindering leges. De gemeente heeft bij het maken van de raming wel geconstateerd dat er in de eerste helft van 2018 weinig verminderingsaanvragen zijn gedaan, maar heeft ingeschat dat in de tweede helft van 2018 meer aanvragen zouden binnenkomen, onder andere in verband met de invoering van de Omgevingswet. Op belanghebbendes aanvraag om legesvermindering op grond van de Regeling vermindering leges is inmiddels positief beslist.
- Ten tijde van het maken van de begroting was nog geen sprake van sterk gestegen bouwkosten. Volgens CBS-cijfers was de stijging in 2018, ten tijde van de raming, 2,5%. Ten tijde van het opstellen van de basisraming waren 35 concrete projecten bekend. Daarvan zijn op dat moment de actuele bouwkosten geraamd.
- De gemeente heeft steeds gemonitord of de ramingen nog aansluiten bij de realisatie en tijdig tariefmaatregelen getroffen indien de opbrengstnorm overschreden dreigde te worden. Voor 2019 zijn de volgende tariefmaatregelen getroffen:
1. 5%-tariefsverlaging voor bouwplannen met een bouwsom boven de € 250.000 en een verlaging van het tarief van 1,5% naar 1,0% voor bouwplannen met een bouwsom tot € 250.000;
2. Wijziging van de grondslag van bouwkosten inclusief BTW naar bouwkosten exclusief BTW; en
3. Het beschikbaar stellen van € 2.500.000 voor stimulering van duurzame maatregelen in bouwplannen (groene legeskorting).
Van structureel en substantieel te laag geraamde baten is daarom geen sprake.
- De meeropbrengsten zijn steeds in de ‘voorziening bouwleges’ gestort, zodat deze ten goede kunnen komen aan latere ‘magere’ jaren.
6.8.
In de tweede ‘vuistregel’ wordt van de Heffingsambtenaar verlangd dat hij nadere inlichtingen verstrekt om de door belanghebbende geuite twijfels over de ramingen van de opbrengsten van de leges omgevingsvergunning in 2019 naar vermogen weg te nemen.
6.9.
Bij de beantwoording van de vraag of de Heffingsambtenaar aan de tweede ‘vuistregel’ heeft voldaan, dient de raming van het bedrag van de baten dat in de gemeentelijke begroting is opgenomen en de onderbouwing daarvan in ogenschouw te worden genomen. Met name zal een prognose van het aantal bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zijn. Daaruit vloeit voort dat bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht kan worden verlangd ten aanzien van het te verwachten aantal aanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Verder brengt dit mee dat het een gemeente die voorzichtigheid betracht bij het ramen van legesopbrengsten te dier zake, niet kan worden tegengeworpen dat zij die opbrengsten achteraf bezien te pessimistisch heeft geschat. In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet op de voet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet kan het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag aan legesopbrengsten pas dan niet worden aanvaard indien de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:ZC4027, en HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780). Dat de gemeente de opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen, is gelet op hetgeen de Heffingsambtenaar onder 6.7 heeft aangevoerd in reactie op de onder 6.6 opgenomen grieven van belanghebbende niet aan de orde. De Heffingsambtenaar heeft uitgebreid toegelicht welke gegevens de gemeenteraad ter beschikking stonden bij de vaststelling van de raming en hoe met onzekerheden is omgegaan. Ook heeft de Heffingsambtenaar toegelicht welke maatregelen de gemeenteraad heeft getroffen om meeropbrengsten te voorkomen. De Heffingsambtenaar heeft daarmee afdoende inlichtingen verstrekt om de bij belanghebbende levende twijfel over de raming van de baten naar vermogen weg te nemen. De Heffingsambtenaar heeft aldus op dit punt ook aan de tweede ‘vuistregel’ voldaan.
6.10.
De tweede ‘vuistregel’ houdt – wat betreft de geraamde lasten – in dat, als de belanghebbende in twijfel trekt dat een of meer lasten terecht in de ramingen in aanmerking is (zijn) genomen en/of dat één of meer lasten tot het/de juiste bedrag(en) in aanmerking is/zijn genomen, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze laste(n) moet verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen.
6.11.
Ter zitting heeft belanghebbende haar twijfels over de lastenraming toegelicht door te stellen dat de kosten van het digitale archief geen ‘lasten ter zake’ zijn, nu deze kosten niet samenhangen met de dienstverlening. Belanghebbende stelt dat deze kostenpost ten bedrage van € 1.800.000 niet toegerekend mag worden aan de leges en uit de raming van de lasten geëlimineerd zou moeten worden.
6.12.
De Heffingsambtenaar heeft om de onder 6.11 genoemde twijfels van belanghebbende naar vermogen weg te nemen – samengevat – het volgende aangevoerd:
- Het gaat erom dat bij de behandeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning de oude kaarten van de omgeving, oude bouwplannen, eerder verleende vergunningen en dergelijke niet hoeven te worden opgezocht op papier. Door digitalisering van het archief is het beoordelen van een vergunningaanvraag makkelijker. Deze post houdt meer dan zijdelings verband met de dienstverlening in het kader van de behandeling van de aanvraag van de omgevingsvergunning en mag daarom worden verhaald middels de leges;
- In de lastenraming is ten onrechte nog geen rekening gehouden met de omzetbelasting. De omzetbelasting over de directe kosten bedraagt € 191.000 en die post mag extracomptabel worden toegerekend aan de legeskosten gelet op art. 229b, lid 2, letter b, van de Gemeentewet.
6.13.
Bij de beantwoording van de vraag of de Heffingsambtenaar aan de tweede ‘vuistregel’ heeft voldaan ten aanzien van de lastenraming, geldt het navolgende als uitgangspunt voor de toerekenbaarheid van kosten. Kosten kunnen als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt, indien ze meer dan zijdelings verband houden met de dienstverlening. Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar ook de aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen. Houden de kostenposten meer dan zijdelings verband met de dienstverlening, dan mogen zij volledig als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt (HR 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990, HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en HR 21 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1016 en ECLI:NL:HR:2019:1020).
6.14.
Kosten van het digitale archief houden meer dan zijdelings verband met de behandeling van vergunningaanvragen, aangezien een digitaal archief dienstbaar is aan de beoordeling van vergunningaanvragen. De benodigde gegevens voor de beoordeling van vergunningaanvragen kunnen eenvoudiger en sneller worden geraadpleegd in een digitaal systeem dan in een papieren archief. Derhalve mogen de betreffende kosten volledig met de leges verhaald worden.
6.15.
Met betrekking tot de omzetbelasting waarvoor de gemeente recht heeft op een vergoeding uit het BTW-compensatiefonds geldt dat dit een kostenpost vormt die achteraf nog mag worden toegerekend, nadat de begroting is vastgesteld en de omzetbelasting hierin niet is opgenomen (HR 21 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1016, en HR 27 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:1424). De hoogte van het door de Heffingsambtenaar gestelde bedrag aan compensabele BTW is door belanghebbende voorts niet betwist. Dit brengt mee dat de kosten die in de raming voor de Legesverordening omgevingsvergunning 2013 voor het kalenderjaar 2019 zijn opgenomen niet te laag zijn vastgesteld.
6.16.
De Heffingsambtenaar heeft daarmee afdoende inlichtingen verstrekt om de bij belanghebbende levende twijfel over de raming van de lasten naar vermogen weg te nemen, zowel wat betreft de hoogte van de raming als wat betreft de toerekenbaarheid van de kosten. De Heffingsambtenaar heeft aldus op dit punt ook aan de tweede ‘vuistregel’ voldaan.
6.17.
Gelet op het voorgaande wordt de eerste geschilvraag (of de geraamde baten de geraamde lasten te boven gaan) ontkennend beantwoord.
Is de in de Tarieventabel opgenomen heffingsmaatstaf van de leges omgevingsvergunning onvoldoende kenbaar?
6.18.
De Rechtbank heeft deze vraag ontkennend beantwoord. De beoordeling van hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd leidt tot de conclusie dat de Rechtbank op goede gronden, in het bijzonder hetgeen is overwogen in de onderdelen 30 tot en met 35 van haar uitspraak, die hier als overgenomen moeten worden beschouwd, een juiste beslissing heeft genomen. Dit oordeel is gebaseerd op het navolgende.
6.19.
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de Verordening onverbindend is omdat de omvang van de bouwkosten niet kan worden bepaald, aangezien de Verordening geen sluitende definitie bevat van het begrip ‘bouwkosten’ en het daarmee feitelijk onmogelijk is de omvang van de bouwkosten te bepalen. Voorts stelt belanghebbende dat de heffingsmaatstaf niet kenbaar is, omdat normblad NEN 2699:2017 ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen, terwijl de in de Verordening opgenomen definitie van bouwkosten afkomstig is uit dit normblad. Ten slotte stelt belanghebbende dat de Verordening onder ‘bouwkosten’ verstaat de ter zake ‘aangegane verplichtingen’, hetgeen – anders dan de Heffingsambtenaar voorstaat – betekent dat het niet gaat om een raming van de bouwkosten, maar om de feitelijk en rechtens aangegane verplichtingen. Op het moment van de bouwaanvraag zijn echter doorgaans nog geen verplichtingen ter zake aangegaan, zodat in dergelijke gevallen geen heffingsmaatstaf kan worden bepaald.
6.20.
Onder bouwkosten wordt in de Tarieventabel (zie 3.3) verstaan “het bedrag waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk tot stand te brengen (de aannemingssom, exclusief omzetbelasting) of voor zover deze ontbreekt, een raming van kosten exclusief omzetbelasting die voortvloeien uit de aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in dit hoofdstuk onder bouwkosten verstaan: de prijs exclusief omzetbelasting die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft.”
6.21.
De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 oktober 1991, ECLI:NL:HR:ZC4731, geoordeeld dat onder ‘bouwkosten’ moet worden verstaan de prijs welke aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning wordt verleend. Anders dan belanghebbende stelt, is daarmee het begrip ‘bouwkosten’ in de Verordening en met inachtneming van dit arrest voldoende duidelijk gedefinieerd en kan daarmee tevens de omvang worden bepaald.
De omstandigheid dat het normblad van het Nederlands normalisatie-instituut NEN 2699:2017 niet ter inzage heeft gelegen, is niet van belang, nu de Heffingsambtenaar heeft verklaard dat de definitie van ‘bouwkosten’ uit de Tarieventabel weliswaar exact overeenkomt met de in het normblad opgenomen definitie, maar in de Verordening niet expliciet daarnaar wordt verwezen. Daarbij komt dat de in de Verordening opgenomen definitie op zichzelf beschouwd, met inachtneming van voormeld arrest, voldoende duidelijkheid geeft over het begrip ‘bouwkosten’.
6.22.
Het in de Tarieventabel opgenomen begrip ‘aangegane verplichtingen’ is evenmin onduidelijk, aangezien het daarbij gaat om een raming van de kosten ter onderscheid van de situatie waarbij de aannemer zich heeft verbonden voor een bepaalde aannemingssom. Alleen in die laatste situatie kan sprake zijn van feitelijk en rechtens aangegane verplichtingen. In de situatie dat een aanneemsom ontbreekt, wordt uitgegaan van een raming van de kosten die zouden voortvloeien uit een aangegane verplichting. De stelling van belanghebbende dat het bij de raming van kosten eveneens zou gaan om feitelijk en rechtens aangegane verplichtingen, maar waarvan de omvang dan slechts kan worden geraamd, berust op een verkeerde lezing.
6.23.
Bij het voorgaande is in aanmerking genomen dat belanghebbende bij het doen van de aanvraag geen enkel beletsel heeft ondervonden ter bepaling van de omvang van de bouwkosten en deze tussen partijen ook niet in geschil is.
6.24.
Gelet op het voorgaande wordt de tweede geschilvraag (of de in de Verordening opgenomen heffingsmaatstaf onvoldoende kenbaar is) ontkennend beantwoord.
Slotsom
6.25.
Het hoger beroep is gegrond vanwege het verminderingsbesluit dat de Heffingsambtenaar heeft genomen op grond van de Regeling vermindering leges (zie 1.5).
Proceskosten en griffierecht
Proceskosten
7.1.
Er is aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten vanwege de ambtshalve vermindering van de aanslag, door de Heffingsambtenaar na de uitspraak van de Rechtbank, op het verzoek van belanghebbende dat dateert van vóór de aanslagoplegging. Aan dit oordeel doet niet af de omstandigheid dat hij zulks heeft gedaan op andere gronden dan belanghebbende in het bezwaarschrift en het (hoger)beroepschrift heeft aangevoerd. Voorts is er aanleiding tot vergoeding van proceskosten vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsfase (zie r.o. 39 van de uitspraak van de Rechtbank). De proceskosten worden op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage, vastgesteld op:
- € 1.294 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het horen à € 647 per punt x 1 (factor voor het gewicht van de zaak));
- € 1.814 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor de Rechtbank (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting à € 907 per punt x 1 (factor voor het gewicht van de zaak)), en
- € 1.814 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het Hof (1 punt voor het hogerberoepschrift en 1 punt voor de zitting à € 907 per punt x 1 (factor voor het gewicht van de zaak)), in totaal derhalve op € 4.922.
Griffierechten
7.2.
Voorts dient aan belanghebbende het voor de behandeling in beroep en hoger beroep gestorte griffierecht van € 365 en € 559, in totaal € 924, te worden vergoed.
Verdeling
7.3.
Bij de verdeling worden de volgende omstandigheden in aanmerking genomen. In de eerste plaats heeft de Heffingsambtenaar de aanslag in de hogerberoepsfase ambtshalve verminderd. In de tweede plaats is de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en de beroepsfase zowel aan de Heffingsambtenaar als aan de Rechtbank toe te rekenen. De vergoeding voor die overschrijding dient deels plaats te vinden door de Heffingsambtenaar en deels door de Staat (de Minister van Veiligheid en Justitie), waarbij om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij ieder van hen voor die fase de helft betaalt (zie HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.14.2). In hoger beroep is de redelijke termijn voor behandeling niet overschreden. Gelet op de ambtshalve vermindering van de aanslag die plaatsvond na de uitspraak van de Rechtbank (zie 1.5), is het redelijk de Heffingsambtenaar de proceskosten voor het hoger beroep te laten vergoeden alsmede de in die fase betaalde griffierechten.
Wettelijke rente
7.4.
Belanghebbende heeft verzocht om vergoeding van wettelijke rente over de door het Hof toe te kennen vergoedingen van proceskosten en griffierechten. Het Hof zal daarmee bij de beslissing rekening houden.
Beslissing
Het Gerechtshof:
- vernietigt de uitspraak van de Rechtbank, behoudens de veroordelingen van de Heffingsambtenaar en de Staat tot vergoeding van de door belanghebbende geleden immateriële schade;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aanslag tot een bedrag aan leges van € 783.157,34;
- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep aan de zijde van belanghebbende, tot een gedeelte van € 1.554;
- veroordeelt de Heffingsambtenaar tot vergoeding van de proceskosten aan de zijde van belanghebbende, tot een gedeelte van € 3.368;
- gelast de Heffingsambtenaar en de Staat (de Minister van Justitie en Veiligheid) aan belanghebbende het in beroep betaalde griffierecht te vergoeden, elk voor een bedrag van € 182,50; en
- gelast de Heffingsambtenaar aan belanghebbende het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559 te vergoeden,
- welke genoemde vergoedingen dienen te worden verhoogd met wettelijke rente, te vergoeden vanaf vier weken na de openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening.
Deze uitspraak is vastgesteld door R.A. Bosman, P.J.J. Vonk en A.P. Bliek-Monsma in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema-van der Koogh.
De griffier, de voorzitter,
Y. Postema- van der Koogh R.A. Bosman
De beslissing is op 19 november 2025 in het openbaar uitgesproken.
Een afschrift van deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, is een afschrift aangetekend per post verzonden.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bijde Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aande Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. - de naam en het adres van de indiener;
b. - de dagtekening;
c. - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. - de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.