Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/4715
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. P.A. Caljé),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M. Nijland mr. I. Renkema).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde bestuurlijke boete op grond van de Geneesmiddelenwet (Gnw).
1.1.
Verweerder heeft bij besluit van 13 januari 2023 de bestuurlijke boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 juni 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 24 maart 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) van het Ministerie van landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een inspectie uitgevoerd op de website van eiser op het voorkomen van zogenaamde medische claims. In het rapport van bevindingen van 18 juli 2022 concludeert de toezichthouder dat eiser het product talbina (hierna: het product) heeft gepresenteerd als geneesmiddel, en te koop heeft aangeboden zonder handelsvergunning. [1] Dat is in overtreding met de Geneesmiddelenwet (Gnw) zodat verweerder aan hem een bestuurlijke boete van € 3.000,- heeft opgelegd. [2] Daarnaast heeft eiser volgens de toezichthouder tevens reclame gemaakt voor het product zonder te beschikken over de vereiste handelsvergunning, en daarmee het reclameverbod overtreden. [3] Op grond daarvan is door verweerder aan eiser een boete van € 3.750,- opgelegd. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden is er een korting van 5% gegeven, zodat de bestuurlijke boete in totaal een hoogte heeft van € 6.412,50.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser is het niet eens met de aan hem opgelegde bestuurlijke boete. Dat verweerder handhavend optreedt tegen berichtgeving op zijn website, is in strijd met het recht op godsdienstvrijheid. Omdat hij uit voorzorg vele berichten van zijn website heeft verwijderd, verzoekt hij de rechtbank in algemene zin om een oordeel op de vraag in welke gevallen handhaving op grond van de Gnw een (on)rechtvaardige inbreuk maakt op het recht op vrijheid van godsdienst. Meer specifiek verzoekt eiser om een oordeel over de uitlating op zijn website dat het product ‘rust schenkt aan het hart van de zieke en zijn verdriet verlicht’. Die parafrase komt namelijk voort uit de Hadith die de zeer betrouwbare auteur Al-Bukhari heeft neergeschreven. De Hadith zijn overleveringen van het doen en laten van de profeet waardoor men de soenna of de weg van de profeet kent. Subsidiair stelt eiser dat het boetebedrag te hoog is. Het bedrag staat niet in verhouding tot de ernst van de beboete gedraging en zijn financiële draagkracht is onvoldoende meegewogen.
Wat vindt verweerder in beroep?
4. Volgens verweerder is sprake van een overtreding op grond van de Gnw en vormt zijn handhavend optreden geen onrechtvaardige inbreuk op eisers recht op vrijheid van godsdienst. De hoogte van de boete is conform het beleid. [4] Verweerder heeft daarnaast haar financiële afdeling een beoordeling laten maken. Op grond van die uitkomsten heeft zij geconcludeerd dat de hoogte van de boete niet onevenredig is en daarom niet hoeft te worden gematigd.
Het oordeel van de rechtbank
5. Niet is in geschil dat het product op de website van eiser is gepresenteerd als zijnde geschikt voor het genezen of voorkomen van een ziekte, gebrek, wond of pijn bij de mens. [5] In beginsel is verweerder dan ook gehouden om handhavend op te treden omdat eiser het product heeft verkocht en daarvoor reclame heeft gemaakt zonder handelsvergunning. De vraag die zich voordoet is of het handhavend optreden door verweerder een onrechtvaardige inbreuk maakt op eisers recht op vrijheid van godsdienst, zodat verweerder hiervan had moeten afzien.
6. De rechtbank overweegt dat godsdienstige uitingen in sommige gevallen tevens medische claims kunnen zijn dan wel als zodanig over kunnen komen. Zoals de rechtbank reeds ter zitting heeft aangegeven kan zij zich niet in algemene zin uitlaten over wanneer daar al dan niet sprake van is, dan wel wanneer een dergelijke uiting een overtreding oplevert in de zin van de Gnw. Dat reikt buiten de omvang van het hier voorliggende beroep.
7. In dit beroep toetst de rechtbank of verweerder in het geval van eiser op grond van de Gnw handhavend heeft kunnen dan wel moeten optreden. Daarvoor moet de vermeende overtreding in de gehele context waarin zij is begaan worden bezien. De vraag of de passage dat het product ‘rust schenkt aan het hart van de zieke en zijn verdriet verlicht’ op zichzelf een overtreding vormt, is daarom niet doorslaggevend. Op zijn website brengt eiser het product ook in relatie tot het zijn van een natuurlijk middel tegen depressie. Daarnaast wordt er een verband gelegd tussen het product en het genezen van depressie, een te hoog cholesterolgehalte, hoge bloeddruk, diabetes, moeilijke stoelgang, problemen aan de urinewegen en het voorkomen van hart- en vaatziekten. Daarbij is vermeld dat ook de Westerse geneeskunde deze voordelen van het product heeft ontdekt. Met dit geheel aan uitlatingen trekt eiser het product de geneeskunde in. Het product moet op grond van zijn aandiening als geneesmiddel worden aangemerkt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat voor zover de bestuurlijke boete al een beperking van de vrijheid van godsdienst zou inhouden, dit geen onrechtvaardige inbreuk is.
8. Bij het opleggen van de boete komt aan verweerder beleidsvrijheid toe. Verweerder moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. [6] Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder heeft beleid vastgesteld met betrekking tot het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. [7] De hoogste bestuursrechter heeft eerder deze beleidsregels in zijn algemeenheid niet onredelijk gevonden. [8] Wel moet altijd in een individueel geval worden beoordeeld of de toepassing van het beleid evenredig is.
9. De hoogte van de aan eiser opgelegde boete is in lijn met het beleid van verweerder zodat deze in beginsel niet als onredelijk kan worden aangemerkt. Bovendien heeft verweerder steeds in het voordeel van eiser beslist als er twijfel bestond over bij welke categorie van het boetedifferentiatie beleid moest worden aangesloten. Dat volgens eiser er sprake is van verminderde ernst, omdat het product slechts 727 keer verkocht zou zijn en het product naar zijn aard niet gevaarlijk is, kan niet leiden tot een ander oordeel omdat dit geen factoren zijn die een rol spelen in de beoordeling. [9] De ernst van de overtreding zit voornamelijk in het risico dat personen het mogelijk na zullen laten (tijdig) een dokter te bezoeken, omdat zij menen te kunnen vertrouwen op een medische claim. Dat eiser zich altijd constructief heeft opgesteld jegens verweerder maakt daarin geen verschil. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiser op 14 oktober 2021 reeds een waarschuwing heeft ontvangen op grond van een eerdere inspectie. Eiser had de boete eenvoudig kunnen voorkomen door geen link te leggen tussen het product en de gezondheidsclaim.
10. Verweerder heeft haar financiële afdeling een beoordeling laten maken van de liquiditeit en solvabiliteit en de verhouding van het verzamelinkomen van eiser ten opzichte van de bijstandsnorm. Beide zijn ruim hoger dan de norm, onder andere omdat de onderneming geen langlopende schulden kent. Zijn inkomen is hoger dan de bijstandsnorm en de onderneming beschikt over ruime banktegoeden. Eiser stelt daartegenover de in bezwaar overgelegde brief waaruit volgt dat de Belastingdienst op basis van de aangifte inkomstenbelasting van eiser voor 2021 een inkomen van € 17.385,- heeft geregistreerd. De rechtbank ziet in dit enkele stuk afgezet tegen hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht geen grond voor een matiging van de boete.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, rechter, in aanwezigheid van mr. B.D.A. Mantingh, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wettelijk kader
Op grond van artikel 1, eerste lid en onder b, ten eerste van de Gnw wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder geneesmiddel verstaan een substantie of een samenstel van substanties die bestemd is om te worden toegediend of aangewend voor dan wel op enigerlei wijze wordt gepresenteerd als zijnde geschikt voor het genezen of voorkomen van een ziekte, gebrek, wond of pijn bij de mens.
Op grond van artikel 40, tweede lid, van de Gnw is het verboden een geneesmiddel waarvoor geen handelsvergunning geldt, in voorraad te hebben, te verkopen, af te leveren, ter hand te stellen of in te voeren.
Op grond van artikel 84, eerste lid, van de Gnw is reclame dan wel gunstbetoon met betrekking tot een geneesmiddel waarvoor geen handelsvergunning is verleend, verboden.
Op grond van artikel 101 van de Gnw kan de minister bij overtreding van deze verboden een bestuurlijke boete opleggen.
De definitie van geneesmiddelen in de Gnw is gebaseerd op die van de Geneesmiddelenrichtlijn [10] . Deze richtlijn geeft twee definities van het begrip geneesmiddel, namelijk een definitie naar aandiening (aandienings- of prestatiecriterium) van het product en een definitie naar toediening (werking) van het product. Een product is een geneesmiddel indien het onder een van beide definities valt.
Voor de toets van het aandieningscriterium is relevant of een product op basis van zijn presentatie en claims als geneesmiddel wordt beschouwd. Een product moet niet enkel worden geacht te zijn ‘aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen’ wanneer het uitdrukkelijk als zodanig wordt aangeduid of aanbevolen – eventueel op het etiket, in de bijsluiter of ook mondeling, – maar ook wanneer het impliciet maar niet minder stellig, bij de met een gemiddeld onderscheidingsvermogen begiftigde consument door de wijze van aandiening de indruk wekt dat het dergelijke werking heeft. Volgens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 30 november 1983 (ECLI:EU:C:1983:354) dient het aandieningscriterium ruim te worden uitgelegd.