Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/3120
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2025 in de zaak tussen
Stichting [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.E. Hendriksen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C.M. Waleboer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting [derde-partij] , uit [plaatsnaam] (gemachtigde: [naam 1] ).
Inleiding
1. In het verkeersbesluit van 23 mei 2022 heeft verweerder voor motorfietsen een geslotenverklaring ingesteld van de Meije in Bodegraven. De geslotenverklaring geldt tussen de Kerkweg en de kruising met de Hazekade op zaterdag, zondag en feestdagen van 9.00 uur tot 18.00 uur in de periode 1 april tot 1 oktober met een uitzondering voor ontheffinghouders.
1.1.
Met het besluit van 25 november 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
Bij uitspraak van 23 oktober 2023 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 november 2022 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van die uitspraak. [1]
1.3.
Met het bestreden besluit van 23 april 2024 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het bezwaar wederom ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.4.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De derde-partij heeft een reactie ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2024 op zitting behandeld gelijktijdig met het beroep in zaaknummer SGR 24/6676. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 2] en [naam 3] , de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door de heer [naam 4] en de gemachtigde van de derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Deze zaak gaat over de vraag of de geslotenverklaring voor motorfietsen zorgvuldig tot stand is gekomen en goed is gemotiveerd.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat verweerder in strijd met de goede procesorde en de behoorlijke besluitvorming heeft gehandeld en het besluit alleen hierom al moet worden vernietigd. Verweerder heeft eiseres ten onrechte niet gehoord en ten onrechte geen nieuw advies gevraagd aan de adviescommissie. Daarnaast heeft hij eiseres niet schriftelijk medegedeeld dat de beslistermijn is opgeschort en heeft hij te laat beslist.
Volgens eiseres heeft verweerder met het bestreden besluit niet aan de uitspraak van de rechtbank van 23 oktober 2023 voldaan en is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd. Verweerder heeft namelijk nagelaten de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Ten onrechte is geen nieuw onderzoek verricht en geen verkeerskundige onderbouwing aan het besluit ten grondslag gelegd. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 19 juni 2024. [2] Eiseres betoogt verder dat de geslotenverklaring in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De geslotenverklaring is bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres verzoekt de rechtbank om een symbolische schadevergoeding van € 1,- toe te kennen vanwege onbehoorlijk bestuur. Tot slot verzoekt zij de rechtbank aan verweerder een dwangsom op te leggen en hem zodoende te bewegen de geslotenverklaring op te heffen.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
De uitspraak van de rechtbank van 23 oktober 2023
4. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 23 oktober 2023 het beroep van eiseres gegrond verklaard, het besluit van 25 november 2022 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van die uitspraak. Daarbij heeft de rechtbank verweerder opgedragen eerst de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Tegen deze uitspraak hebben partijen geen hoger beroep ingesteld. Voor de gronden waarover de rechtbank in de uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud al een oordeel heeft gegeven, geldt dat dit oordeel in rechte is komen vast te staan. Dat volgt uit de rechtspraak van de Afdeling over de zogenoemde Brummen-leer. [3] Dit betekent dat in beroep tegen het bestreden besluit van de juistheid van dit eerder door de rechtbank gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
het verzekeren van de veiligheid op de weg,
het beschermen van weggebruikers en passagiers,
het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet Milieubeheer,
het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Overlast of hinder
6. In de uitspraak van 23 oktober 2023 heeft de rechtbank over het voorkomen of beperken van overlast of hinder geoordeeld dat verweerder niet zonder meer de conclusie kon trekken dat groepen motoren geluidshinder veroorzaken op de Meije in Bodegraven, omdat verweerder geen geluidsmeting of observaties heeft uitgevoerd, zodat niet objectief is vast te stellen hoeveel geluid groepen van motoren ter plaatse produceren en evenmin hoe vaak sprake is van de aanwezigheid van een groep motoren op de Meije. Uit een door verweerder gehouden enquête kunnen volgens de rechtbank ook geen conclusies worden getrokken over of groepen van motoren geluidshinder veroorzaken op de Meije in Bodegraven, omdat deze niet alleen is ingevuld door mensen die daar wonen, maar ook door inwoners van Woerden en Nieuwkoop, waardoor niet duidelijk is welk deel van de respondenten zijn antwoorden baseert op waarnemingen op de Meije in Bodegraven. Bovendien is niet onderzocht (in de enquête of anderszins) hoe de respondenten weten dat de ervaren geluidsoverlast wordt veroorzaakt door groepen van motoren en niet door andere weggebruikers. De uitgevoerde verkeerstellingen bieden naar het oordeel van de rechtbank ook geen basis voor de conclusie dat groepen van motoren geluidsoverlast veroorzaken op de Meije in Bodegraven. Alleen het aantal motoren is namelijk geteld, maar groepen van motoren zijn niet geteld, nog los van de vraag wat verweerder precies verstaat onder een groep motoren. De evaluatie vormt naar het oordeel van de rechtbank ook geen goede onderbouwing van de conclusie dat groepen motoren geluidshinder veroorzaken op de Meije in Bodegraven, omdat deze is gebaseerd op de enquête en de verkeerstellingen en verder geen aanvullende objectieve informatie bevat. Voor zover bedoeld is andere hinder (bijvoorbeeld in het verkeer) dan geluidshinder tegen te gaan, heeft de rechtbank overwogen dat niet is geïnventariseerd of en in welke mate deze andere hinder voorkomt. In de enquête hebben respondenten wel aangegeven dat overlast wordt ervaren als gevolg van de snelheid of verkeersonveiligheid van motoren, maar zonder nadere invulling of precisering geeft dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijkheid over de aard van de bedoelde hinder. Dit betekent dat verweerder deze doelstelling naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen.
6.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit verwijst naar de gehouden enquête en ingekomen meldingen/klachten waaruit blijkt dat er op de Kerkweg in de Meije overlast door (grote groepen) motorfietsen wordt ervaren. De overlast ziet volgens verweerder niet enkel op geluidsoverlast, maar ook op andere vormen, zoals een gevoel van onveiligheid door snelheid en de aantallen. Verweerder stelt dat een geluidsmeting onvoldoende kan bijdragen aan een objectieve weergave van geluidsoverlast. Volgens de door verweerder geraadpleegde geluidspecialist ODMH [5] vindt het meten van geluidsoverlast namelijk plaats aan de hand van een langtijdgemiddelde en niet per piek. Dit betekent dat een gemeten waarde wordt verrekend over een bepaalde termijn en deze valt dan altijd lager uit dan de piek die wordt ervaren. Ook is onduidelijk welke geluidsnorm in dit geval als redelijk en objectief moet worden aangemerkt in verhouding tot de omgeving. Een geluidsmeting doet volgens verweerder ook onvoldoende recht aan de ervaren overlast. Daarom heeft verweerder geen geluidsmeting laten uitvoeren. Verweerder heeft in het verweerschrift gesteld ook geen nieuwe verkeerstelling of enquête te hebben uitgevoerd. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de geslotenverklaring nu vier jaar geldt, dat veel motorrijders op de hoogte zijn van de geslotenverklaring en deze weg in mindere mate aandoen. Een nieuwe telling zal volgens verweerder geen representatief beeld geven in vergelijking met de situatie ten tijde van het verkeersbesluit. Zelfs als de geslotenverklaring (tijdelijk) zou worden opgeheven voor onderzoek is een telling volgens verweerder illusoir. Gelet op de contacten met het wijkteam, die de geslotenverklaring namens aanwonenden steunt, is volgens verweerder niet te verwachten dat een enquête een andere uitslag zal geven.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voor wat betreft de doelstelling ‘het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet Milieubeheer’ niet aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 23 oktober 2023 heeft voldaan. Nu verweerder geen hoger beroep heeft ingesteld tegen het oordeel dat de rechtbank in deze uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven, lag het op de weg van verweerder de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Uit de motivering van het bestreden besluit op dit punt blijkt dat verweerder geen heil zag in het uitvoeren van een geluidsmeting, het doen van nieuwe verkeerstellingen of het houden van een nieuwe enquête. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet op welke manier verweerder dan wel de nodige kennis over de relevante feiten heeft vergaard ter onderbouwing van zijn conclusie dat sprake is van (geluids-)overlast of hinder op de Kerkweg in de Meije. Het enkele wijzen op de geluidsoverlast die wordt ervaren, het gevoel van verkeersonveiligheid door de snelheid waarmee motorfietsen zich voortbewegen en de aantallen, zonder dit concreet en objectief in kaart te brengen, is onvoldoende. Ook in het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder geen antwoord kunnen geven op de vraag welke kennis hij hier dan over heeft vergaard.
6.3
De derde-partij heeft in dit verband ter zitting video-opnamen met geluid afgespeeld, om de (geluids-)overlast te illustreren. Nog daargelaten dat de rechtbank niet kan vaststellen wanneer en waar deze video-opnamen zijn gemaakt en of daarbij geschikte apparatuur is gebruikt, betreffen het ook momentopnamen en kunnen deze alleen daarom al niet aan het voorgaande afdoen.
Aantasting karakter en functie van het gebied
7. De rechtbank heeft in de uitspraak van 23 oktober 2023 over de doelstelling het voorkomen of beperken van aantasting van het karakter of de functie van het gebied geoordeeld dat verweerder niet tot de slotsom kon komen dat groepen motoren het karakter en de functie van het gebied aantasten. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar haar eerdere oordeel, dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat groepen motoren geluidshinder veroorzaken. Verder heeft verweerder er weliswaar op gewezen dat de Meije in een stiltegebied ligt, maar hij heeft naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt wat dit betekent voor het karakter van de weg en hoe de geslotenverklaring voor motoren in het weekend en op feestdagen tussen 9.00 uur en 18.00 uur bijdraagt aan het behoud van dat karakter. Daarbij is volgens de rechtbank van belang dat de aanwezigheid van een weg voor gemotoriseerd verkeer naar zijn aard op gespannen voet staat met de belangen die gediend worden door een aanwijzing als stiltegebied. Dat juist de aanwezigheid van motoren in de genoemde tijdvakken afbreuk doet aan het karakter van het gebied, behoeft gelet daarop een nadere motivering, temeer nu de absolute aantallen motoren volgens verweerder niet bijzonder hoog zijn. Ten slotte heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk gemaakt wat het recreatiebeleid inhoudt en hoe de gedeeltelijke geslotenverklaring van de Meije past in dit beleid. Dit betekent dat ook deze doelstelling het bestreden besluit volgens de rechtbank niet kan dragen.
7.1
In het bestreden besluit heeft verweerder over deze doelstelling gesteld dat het gebied door de provincie Zuid-Holland is aangewezen als stiltegebied en naast een Natura 2000-gebied ligt. Het gebied wordt naast bewoning en landbouw gebruikt als recreatiegebied. Het karakter is dus een rustige en landelijke weg. Motorfietsen kunnen volgens verweerder niet als gebied specifieke motorvoertuigen worden gezien – in tegenstelling tot bestemmings- en landbouwverkeer – en zijn daarom per definitie een inbreuk op het karakter van het gebied. Motorfietsen zijn bovendien een groep recreanten die (zeker in grotere aantallen) geluid maken. Hierdoor maken volgens verweerder vooral motorfietsen inbreuk op het recreatieve karakter van het gebied. Daarbij wijst verweerder met name op de aantallen die in de drukke (zomer)periode met name in het weekend in het gebied rijden.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook bij deze doelstelling niet heeft voldaan aan het uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 23 oktober 2023. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder immers nog geen kennis vergaard over de concrete overlast die (grote groepen) motoren in het gebied veroorzaken. Ook heeft verweerder niet gemotiveerd waarom juist de aanwezigheid van motoren in de genoemde tijdvakken afbreuk doet aan het karakter van het gebied, nu de aanwezigheid van een weg voor gemotoriseerd verkeer naar zijn aard op gespannen voet staat met de belangen die gediend worden door een aanwijzing als stiltegebied en temeer nu de absolute aantallen motoren volgens verweerder niet bijzonder hoog zijn. Verweerder heeft verder onvoldoende gemotiveerd waarom vooral motorfietsen inbreuk maken op het recreatieve karakter van het gebied. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat er een beleidsdocument is, ‘Lusten en lasten in balans’, waarin niet alleen aandacht is voor de Meije, maar ook voor de Reeuwijkse plassen. Volgens verweerder is dit beleidsdocument te vinden op de website van de gemeente, maar de rechtbank heeft het document daar niet aangetroffen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook nog steeds niet duidelijk gemaakt wat het recreatiebeleid inhoudt en hoe de gedeeltelijke geslotenverklaring van de Meije past in dit beleid.
Verzekeren van de veiligheid op de weg en beschermen van weggebruikers en passagiers
8. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat hoewel in absolute zin voor zover bekend de afgelopen jaren geen (grote) ongelukken hebben plaatsgevonden, gebleken is dat een aantal weggebruikers en omwonenden een gevoel van onveiligheid ervaart op de Kerkweg in de Meije. Daarbij wijst verweerder erop dat de weg naar haar aard en functie niet geschikt is om te verbreden of om verschillende wegstroken aan te leggen, wat betekent dat de verschillende weggebruikers zich door elkaar bewegen. Dit brengt een risico met zich mee, zeker als de snelheden van deze weggebruikers onderling verschillen. Dit risico wordt groter bij meerdere motorfietsen tegelijk (grotere aantallen). Hierdoor wordt het gevoel van onveiligheid volgens verweerder vergroot. De (subjectieve) veiligheid op de weg wordt vergroot en weggebruikers worden beter beschermd als motorfietsen zich op drukke momenten niet tussen andere weggebruikers mengen. Het verkeersbesluit draagt daar volgens verweerder aan bij.
8.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder geen verkeerskundige onderbouwing ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat het verkeersbesluit bijdraagt aan de hiervoor genoemde doelstellingen. De subjectieve gevoelens van onveiligheid van weggebruikers over motorfietsen op de Kerkweg in de Meije zijn niet geobjectiveerd, zodat onduidelijk blijft waaruit de noodzaak voor het verkeersbesluit blijkt. Daarbij overweegt de rechtbank dat in het advies van de politie van 10 mei 2022 staat dat de afgelopen vijf jaren geen ongevallen op de Meije hebben plaatsgevonden waarbij een motorfiets betrokken was. Volgens de politie kan dus niet gesteld worden dat motorfietsen de verkeersveiligheid objectief nadelig beïnvloeden. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid niet op het standpunt kunnen stellen dat de belangen het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van weggebruikers en passagiers met het verkeersbesluit worden gediend.
9. Gelet op wat onder 6.2, 6.3 en 7.2 is overwogen slaagt de beroepsgrond van eiseres dat verweerder met het bestreden besluit niet aan de uitspraak van de rechtbank van 23 oktober 2023 heeft voldaan. Mede gezien wat de rechtbank hiervoor onder 8.1 over de andere doelstellingen van het verkeersbesluit heeft overwogen, heeft eiseres ook terecht naar voren gebracht dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Om deze redenen kan het bestreden besluit niet in stand blijven en zal de rechtbank het vernietigen. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank niet toe.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. [6] De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
11. Verweerder moet een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres nemen. De rechtbank zal verweerder daartoe een termijn stellen. Omdat verweerder ten behoeve van het nieuw te nemen besluit eerst de nodige kennis over de relevante feiten moet vergaren en in dat verband naar het zich laat aanzien metingen moet uitvoeren, schorst de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening het verkeersbesluit van 23 mei 2022. [7]
12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting van de rechtbank met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1) en € 117,78 aan reiskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 23 april 2024;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het verkeersbesluit van 23 mei 2022 tot verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.931,78 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr. E. van den Nieuwendijk, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2025.
De griffier is verhinderd te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.