Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/7771
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2025 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen (MOB),
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
(gemachtigde: mr. C.J. Visser).
Procesverloop
1. MOB heeft het college op 17 oktober 2023 verzocht om maatregelen te nemen op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Het college heeft op
23 januari 2024 op het verzoek gereageerd en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zijn reactie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het bestreden besluit van 23 augustus 2024 op het bezwaar van MOB heeft het college het verzoek alsnog inhoudelijk beoordeeld en afgewezen.
1.1.
MOB heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 8 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van MOB, de gemachtigde van het college, [naam 1] en [naam 2] .
1.3.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het onderzoek heropend dient te worden, omdat de zaak zich niet leent voor behandeling door de enkelvoudige kamer. Zij heeft daarom de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
1.4.
Desgevraagd heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van het recht om nogmaals op zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.
Overwegingen
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. MOB heeft het college verzocht om op grond van artikel 2.4 van de Wnb maatregelen op te leggen aan het gemeentebestuur van Den Haag met betrekking tot stikstofemissies van het gemotoriseerde verkeer binnen en rondom de stad Den Haag. Meer specifiek ziet het verzoek op het opleggen van maatregelen die ervoor zorgen dat het Haagse stadsverkeer wordt hervormd en beperkt. MOB wijst in dit kader op het instellen van verkeersvrije zones, het terugbrengen van tweerijbaans- naar enkelrijbaanswegen, het instellen van eenrichtingsverkeer, het versneld uitfaseren van sterk vervuilende tweetakt tweewielers, het opheffen van parkeervoorzieningen en het ingrijpend verhogen van parkeertarieven voor een tweede auto. Volgens MOB zijn deze maatregelen noodzakelijk om schadelijke stikstofemissies op de Natura-2000 gebieden “ [naam gebied 1] ” en “ [naam gebied 2] ” (hierna: de Natura-2000 gebieden) terug te brengen.
2.1.
In het verzoek is de volgende samenvattende toelichting opgenomen:
“In bestuurskringen bestaat ruime overeenstemming dat alle relevante stikstofbronnen in gelijke mate dienen te worden gereduceerd. Dit bindt ook het stadsbestuur van Den haag. Binnen en direct grenzend aan Den Haag liggen ernstig stikstof overbelaste natuurwaarden waarbij een tijdklem geldt om spoedig stikstofdepositiereducties te realiseren. Het stadsbestuur voert in het vijfde jaar na de PAS-uitspraak van de Raad van State van
“In bestuurskringen bestaat ruime overeenstemming dat alle relevante stikstofbronnen in gelijke mate dienen te worden gereduceerd. Dit bindt ook het stadsbestuur van Den haag. Binnen en direct grenzend aan Den Haag liggen ernstig stikstof overbelaste natuurwaarden waarbij een tijdklem geldt om spoedig stikstofdepositiereducties te realiseren. Het stadsbestuur voert in het vijfde jaar na de PAS-uitspraak van de Raad van State van
29 mei 2019 niet het minimaal noodzakelijke reductiebeleid. Dit verplicht het
Zuid-Hollandse provinciebestuur tot het opleggen van maatregelen krachtens artikel
2.4
Wet natuurbescherming aan het Haagse stadsbestuur.”
2.2.
In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat artikel 2.4 van de Wnb niet voorziet in de bevoegdheid om het gemeentebestuur te verplichten tot het treffen van ‘actieve maatregelen’ waar MOB om vraagt. De bevoegdheid uit artikel 2.4 van de Wnb ziet enkel op het stellen van voorwaarden aan feitelijke handelingen die iemand verricht of voornemens is te verrichten. Zelfs als artikel 2.4 Wnb zou voorzien in de bevoegdheid om actieve maatregelen op te leggen, dan is dit gelet op de aard van het verzoek volgens het college alsnog niet mogelijk. Het verzoek ziet namelijk op maatregelen die ingrijpen in wettelijke afwegingskaders op basis waarvan het gemeentebestuur het bevoegd gezag is en beoordelingsruimte toekomt. De wetgever heeft niet beoogd te regelen dat het college met de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 Wnb kan ingrijpen in besluitvorming (op basis van andere wetten in formele zin) waarvoor een ander bestuursorgaan dan het college het bevoegd gezag is. Laat staan dat ingrijpen voorrang dient te krijgen op de besluitvorming van een ander bevoegd orgaan. Het college verwijst in zoverre naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024. [1]
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. De aanvraag om de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb toe te passen is vóór 1 januari 2024 ingediend. Uit het overgangsrecht in artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet volgt dat in deze zaak de Wnb van toepassing blijft.
De reikwijdte van de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb
4. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb legt het college, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in zijn provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;
b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
c. de handeling volgens daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
d. de handeling niet uit te voeren of te staken. [2]
4.1.
MOB betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het niet bevoegd is om het gemeentebestuur van Den Haag aan te schrijven op grond van artikel
2.4
van de Wnb. MOB betwist dat de aanschrijvingsbevoegdheid geen betrekking kan hebben op ‘actieve maatregelen’, zoals door het college gesteld. Ter illustratie wijst MOB op de mogelijkheid om in te grijpen bij recreatie die kan leiden tot schade aan een
Natura 2000-gebied. De in het bestreden besluit opgenomen verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024 is onjuist en onvolledig, aldus MOB. Voor zover het gaat om besluiten over stadsverkeer die niet zijn gebaseerd op bevoegdheden op grond van een wet in formele zin, volgt uit deze uitspraak juist dat het college daartoe wel een aanschrijvingsbevoegdheid heeft.
4.2.
Het college handhaaft zijn standpunt dat artikel 2.4 van de Wnb niet de bevoegdheid biedt om het verzoek van MOB in te willigen. Uit de wettekst, wetsgeschiedenis of jurisprudentie volgt niet dat de (ambtshalve) bevoegdheid uit artikel 2.4 van de Wnb zou kunnen worden ingezet om iemand te verplichten actieve maatregelen te nemen. Zeker niet als deze maatregelen vergen dat een ander bestuursorgaan een publiekrechtelijke beslissing neemt. Het door eiser aangehaalde voorbeeld omtrent het beperken van de recreatiedruk gaat niet op. Het verminderen van (schadelijke) recreatie in of bij een Natura 2000-gebied is immers bij uitstek een maatregel waarvoor het college op grond van een andere wettelijke bepaling zelf bevoegd is. Het college kan bijvoorbeeld op grond van artikel 2.5 van de Wnb (thans 2.45 Omgevingswet) delen van een Natura 2000-gebied sluiten, als dat nodig is voor de instandhoudingsdoelstellingen. De wetgever heeft niet beoogd dat het college andere grondgebruikers of bestuursorganen kan verplichten om maatregelen te nemen (laat staan publiekrechtelijke maatregelen), maar heeft het college juist de bevoegdheid gegeven om zelf maatregelen te treffen indien dit noodzakelijk is.
4.3.
De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat de door MOB gevraagde maatregelen niet kunnen worden opgelegd omdat dit ‘actieve maatregelen’ zijn. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb kunnen verplichtingen worden opgelegd die actief handelen vereisen van degene die een handeling verricht of voornemens is te verrichten. Het treffen van preventieve of herstelmaatregelen is daarvan een voorbeeld. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 voorziet in de mogelijkheid om bij beschikking verplichtingen op te leggen met betrekking tot activiteiten die niet vergunningplichtig zijn. Daarbij kan gedacht worden aan de situatie dat een project of een handeling is vrijgesteld van de vergunningplicht, omdat zij overeenkomstig het beheerplan wordt uitgevoerd, of omdat een handeling, niet zijnde een project, bestaand gebruik is. De wetgever heeft beoogd dat het bevoegd gezag in die gevallen de beschikking heeft over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden. [3]
4.4.
Uit de tekst en de wetsgeschiedenis van artikel 2.4 van de Wnb kan niet worden afgeleid dat de aanschrijvingsbevoegdheid er ook in voorziet dat het college een ander bestuursorgaan kan verplichten een publiekrechtelijk besluit te nemen. Het verzoek van MOB strekt wel tot het opleggen van een dergelijke verplichting. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij de gevraagde maatregelen waarvoor een verkeersbesluit is benodigd, zoals het instellen van eenrichtingsverkeer. Dat artikel 2.4 van de Wnb geen expliciete grondslag bevat om een ander bestuursorgaan te verplichten een publiekrechtelijk besluit te nemen is naar het oordeel van de rechtbank echter niet doorslaggevend voor de vraag of het college bevoegd is om ten behoeve van de gevraagde maatregelen gebruik te maken van de aanschrijvingsbevoegdheid. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
4.5.
Artikel 2.4 van de Wnb is mede de implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze richtlijn legt de lidstaten verplichtingen op, zonder dat daarin naar enige verdeling van de bevoegdheden in het interne recht wordt verwezen. De richtlijn is bindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar de bevoegdheid om vorm en middelen te kiezen wordt aan de nationale instanties gelaten. Tot deze bevoegdheid behoort de aanwijzing van de bevoegde instanties die belast zijn met de uitvoering van de Habitatrichtlijn. Het recht van de Unie eist evenwel dat het overeenkomstig de bepalingen van de nationale rechtsorde vastgestelde stelsel van maatregelen (waaronder de aanwijzing van de bevoegde instanties) afdoende is om een juiste toepassing van de voorschriften van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken. [4]
4.6.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat deze Unierechtelijke achtergrond van artikel 2.4 van de Wnb is betrokken bij de vraag of het college bevoegd is om de door MOB gevraagde maatregelen op te leggen aan de gemeente Den Haag. Het college had deze Unirechtelijke achtergrond niet buiten beschouwing mogen laten. Dat geldt temeer omdat het college niet heeft weersproken dat de door MOB gevraagde maatregelen om (stikstofemissie van) stadsverkeer terug te dringen passende maatregelen kunnen zijn die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden te voorkomen.
4.7.
Het college verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt dat op grond van artikel 2.4 van de Wnb niet kan worden ingegrepen in de besluitvorming van een ander bestuursorgaan naar overwegingen 62 t/m 67 van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. Daarmee gaat het college echter voorbij aan de vaststelling in overweging 68 en verder van die uitspraak dat het Unierecht in bepaalde gevallen juist wél ingrijpen door een ander bestuursorgaan kan vereisen als dat nodig is voor een juiste toepassing van de Habitatrichtlijn.
4.8.
In verband met het voorgaande kleeft ook een onderzoeksgebrek aan het bestreden besluit. Het college heeft zich namelijk in zijn algemeenheid op het standpunt gesteld dat niet kan worden ingegrepen in de gemeentelijke besluitvorming en het daarvoor geldende afwegingskader, zonder dit voor de verschillende gevraagde maatregelen na te gaan. Daarbij is van belang dat MOB niet alleen heeft verzocht om maatregelen waarvoor het nemen van een verkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994 noodzakelijk kan zijn. Het verzoek omvat bijvoorbeeld ook een maatregel als het verhogen van parkeertarieven. Het college heeft voor alle in het verzoek gevraagde maatregelen nagelaten te onderzoeken of een publiekrechtelijk besluit noodzakelijk is, welk bestuursorgaan van de gemeente daartoe bevoegd is en welk afwegingskader daarvoor geldt. Eerst nadat dit is onderzocht, kan worden beoordeeld of het in het nationale recht vastgestelde stelsel van maatregelen (waaronder de aanwijzing van de bevoegde instanties) afdoende is om een juiste toepassing van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken. En wat het gevolg is van die beoordeling voor de beslissing op het verzoek van MOB om toepassing te geven aan de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb.
Uitbreiding verzoek
5. In beroep heeft MOB – in aanvulling op de in het verzoek van 17 oktober 2023 genoemde maatregelen – ook andere voorbeelden genoemd van mogelijke maatregelen, namelijk ingrijpen in het gemeentelijke wagenpark, het beheer van HTM Personenvervoer en het toelaten van evenementen die veel autoverkeer aantrekken. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat MOB de reikwijdte van het verzoek daarmee heeft uitgebreid ten opzichte van haar verzoek van 17 oktober 2023 en dat daarvoor in bezwaar en beroep geen plaats is. De inhoud van het verzoek is naar het oordeel van de rechtbank bepalend voor het geding. [5] De hiervoor geconstateerde gebreken hebben daarom geen betrekking op de voorbeelden van te treffen maatregelen die MOB eerst in beroep naar voren heeft gebracht.
Conclusie en gevolgen
6. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en ontoereikend is gemotiveerd, waardoor het in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
6.1.
Om het gebrek te herstellen, moet het college op grond van een verbeterde motivering beslissen op het verzoek van MOB. Voor elk van de door MOB gevraagde maatregelen moet het college onderzoeken of een besluit noodzakelijk is, welk bestuursorgaan van de gemeente daartoe bevoegd is en welk afwegingskader daarvoor geldt. Bij de beantwoording van de vraag of het college bevoegd is om het gemeentebestuur van Den Haag op grond van artikel 2.4 van de Wnb te verplichten maatregelen te nemen moet het college de Unierechtelijke achtergrond van deze aanwijzingsbevoegdheid betrekken. Dat betekent dat het college moet meewegen of het in de nationale rechtsorde vastgestelde stelsel van maatregelen (waaronder de aanwijzing van de bevoegde instanties) afdoende is om een juiste toepassing van de voorschriften van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken.
6.2.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6.3.
Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college.
6.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, voorzitter, en mr. R.H. Smits en
mr. A.J. van der Ven, in aanwezigheid van mr.C.A. van der Meijs, griffier.
mr. A.J. van der Ven, in aanwezigheid van mr.C.A. van der Meijs, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2025.
griffier
voorzitter
de griffier is verhinderd te
ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;
b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
d. de handeling niet uit te voeren of te staken.
Artikel 2.5
Gedeputeerde staten verbieden of beperken de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid geldt niet voor de eigenaar van een in het gebied gelegen onroerende zaak en voor degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak, voor zover door het verbod of de beperking de toegang tot de onroerende zaak ernstig zou worden belemmerd.
Het is verboden in strijd te handelen met een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid.
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
(…)