Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2044
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 januari 2024 in de zaak tussen
Vereniging Natuur en Milieu, [afdeling], gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Moek).
Verder zijn partij bij de zaak:
Staatsbosbeheer
(gemachtigde: mr. A.J. Durville)
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden
(gemachtigden: mr. drs. H. Doornhof en mr. R. Janssen).
Partijen worden hierna VNMW, gedeputeerde staten, Staatsbosbeheer en het waterschap genoemd.
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of Staatsbosbeheer en het waterschap door gedeputeerde staten kunnen of moeten worden aangeschreven om, naar aanleiding van een verzoek van VNMW, in het natuurgebied Kolland & Overlangbroek maatregelen te treffen om verslechtering van de natuurwaarden te voorkomen. Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 30 mei 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:2527), in de procedure die aanvankelijk zag op het niet tijdig beslissen door gedeputeerde staten.
2. Kolland & Overlangbroek is beschermd Natura 2000-gebied, dat bestaat uit twee landgoederen in het stroomgebied van de Kromme Rijn tussen Wijk bij Duurstede en de Utrechtse heuvelrug. Het gebied is onderdeel van een kleinschalig cultuurlandschap waar actief beheerde essenhakhoutbosjes voorkomen. Dit essenhakhout op voedselrijke kleigronden in het rivierengebied vormt een in Europees opzicht uitermate zeldzaam bostype met een grote rijkdom aan paddenstoelen, epifytische mossen en korstmossen. Kolland & Overlangbroek is als Natura 2000-gebied aangewezen voor het specifieke habitattype H91E0C ‘Vochtige alluviale bossen’ en het subtype ‘beekbegeleidende bossen’. In en direct rondom het Natura 2000-gebied liggen ook agrarische percelen.
3. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in Kolland en Overlangbroek. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden is op grond van de Waterwet verantwoordelijk voor het beheer van het watersysteem in het gebied, waaronder de hoogte van het waterpeil. Staatsbosbeheer is verantwoordelijk voor het beheer van de natuurpercelen van het gebied die hij in eigendom heeft. De agrarische percelen worden gebruikt door particuliere agrariërs. VNMW komt op voor de belangen van landschap, natuur en leefmilieu in de omgeving van Wijk bij Duurstede.
Samenvatting en leeswijzer
4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de instandhoudingsdoelstelling van Kolland & Overlangbroek niet is gericht op het door VNMW gevraagde essenhakhoutbeheer. De door gedeputeerde staten te treffen passende maatregelen hoeven daarop dan ook niet gericht te zijn, zodat zij Staatsbosbeheer niet hebben hoeven aanschrijven om hakhoutbeheer te gaan toepassen. Over het verwijderen van braamopslag oordeelt de rechtbank dat een daarop gerichte aanschrijving evenmin nodig is, omdat gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer het met de noodzaak van deze maatregel eens zijn. Verdergaande discussie over het beheer en over de rol die hakhoutbeheer en braamopslag daarbij spelen, vallen niet binnen de reikwijdte van waar de bestuursrechter over mag oordelen. Over het waterpeil oordeelt de rechtbank op verzoek van partijen over de vraag hoe de aanschrijvingsbevoegdheid zich verhoudt tot de bevoegdheid van het waterschap bij het nemen van een peilbesluit. Daarover oordeelt de rechtbank dat de aanschrijvingsbevoegdheid de zelfstandige positie van het waterschap niet kan doorkruisen. VNMW kan een verzoek tot het wijzigen van het peil als passende maatregel wel aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat voorleggen.
5. De uitspraak is als volgt opgebouwd:
Onderwerp
Overwegingen
Het geschil en de procedure
6 t/m 13
De regelgeving over passende maatregelen en de aanschrijvingsbevoegdheid
14 t/m 20
Algemene overwegingen over de aanschrijvingsbevoegdheid
21 t/m 26
Overwegingen over de staat van het gebied en de verplichting tot passende maatregelen
27 t/m 34
Overwegingen over hakhoutbeheer
35 t/m 51
Overwegingen over braamopslag
52 t/m 54
Overwegingen over het waterpeil
55 t/m 73
Conclusie en gevolgen
74 en 75
Het geschil en de procedure
6. Gedeputeerde staten hebben in verschillende besluiten gereageerd op de onderdelen van het verzoek van VNMW. Het deel dat de rechtbank in deze uitspraak beoordeelt, gaat over het verzoek van VNMW om de volgende passende maatregelen te nemen in Kolland & Overlangbroek:
Het onmiddellijk verhogen en actief monitoren van het waterpeil in en rondom alle percelen van het Natura 2000-gebied door het waterschap;
Het laten plaatsvinden van hakhoutbeheer door de terreinbeheerders;
Het onmiddellijk effectief verwijderen van braamopslag door de terreinbeheerders.
7. Met het besluit van 28 april 2023 (het bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten hierop beslist en geweigerd om het waterpeil onmiddellijk te verhogen en om hakhoutbeheer te laten plaatsvinden. In het besluit is ook overwogen dat braamopslag intensiever verwijderd zal worden.
8. Tegen het bestreden besluit is voor VNMW van rechtswege een beroep ontstaan, nadat zij beroep had ingesteld vanwege niet tijdig beslissen. VNMW had al beroepsgronden ingediend. De zaak is eerder behandeld op de zitting van 16 mei 2023. Na de tussenuitspraak heeft het college een verweerschrift ingediend, hebben Staatsbosbeheer en het waterschap schriftelijk gereageerd en heeft VNMW op die stukken gereageerd.
9. De rechtbank heeft het beroep verder behandeld op de zitting van 4 september 2023. Namens VNMW waren aanwezig haar gemachtigde, haar voorzitter [A] en haar deskundigen dr. [B] en drs. [C] . Namens gedeputeerde staten waren aanwezig hun gemachtigden, mr. H. Moek, jurist bij provincie, mr. [D] , beleidsmedewerker natuur en stikstof bij de provincie, en hun deskundige ir. [E] . Staatsbosbeheer en het waterschap hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
10. De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer en heeft partijen geïnformeerd het voornemen te hebben om met het oog op een voortvarende procesvoering zonder nadere zitting uitspraak te doen. Partijen hebben niet verzocht om een nadere zitting en de rechtbank heeft beslist dat die achterwege blijft.
De onderzoeken en adviezen
11. VNMW heeft haar verzoek onderbouwd met een in haar opdracht opgemaakt wetenschappelijke rapport van 21 juni 2022. [1] De rechtbank noemt dit rapport voor de leesbaarheid van de uitspraak hierna kortweg het VNMW-rapport, hoewel zij zich ervan bewust is dat het rapport is opgesteld door wetenschappers die niet aan VNMW verbonden zijn. Haar beroep heeft VNMW vervolgens nader onderbouwd met een ‘juridische analyse van de status van essen en essenhakhout in habitattype H91E0C’, van 11 december 2022.
12. Kolland & Overlangbroek is een Natura 2000-gebied dat gevoelig is voor stikstof, waarvoor het landelijke programma Stikstofreductie en Natuurverbetering van toepassing is. [2] Op grond daarvan is er voor het gebied een natuurdoelanalyse opgesteld in opdracht van de provincie Utrecht, die dateert van 31 maart 2023. [3] Op 25 juli 2023 – dus na het bestreden besluit – heeft de Ecologische Autoriteit vervolgens een advies uitgebracht over het Natura 2000-gebied en de natuurdoelanalyse. [4]
De omvang van het geding
13. Op de zitting heeft de rechtbank met partijen geconstateerd dat naast Staatsbosbeheer en het waterschap ook [bedrijf] B.V. belanghebbende is bij het verzoek van VNMW, omdat zij eigenaar en beheerder is van natuurpercelen in het deelgebied Kolland van het Natura 2000-gebied. Naar aanleiding hiervan heeft VNMW op de zitting haar beroep met het oog op een voortvarende procesgang in die zin beperkt, dat zij enkel een oordeel wenst over de rechtmatigheid van het bestreden besluit met betrekking tot het deelgebied Overlangbroek. Door deze beperking van de omvang van het geding is [bedrijf] B.V. geen belanghebbende bij het beroep, zodat de rechtbank haar niet alsnog in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan de zaak deel te nemen. De rechtbank beperkt haar oordeel dus tot Overlangbroek.
De regelgeving over passende maatregelen en de aanschrijvingsbevoegdheid
14. Op grond van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt er een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd en wijst elke lidstaat daartoe gebieden als speciale beschermingszones aan.
15. Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
16. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om het toepassen van de aanschrijvingsbevoegdheid is ingediend, is in deze zaak het nationale recht uit de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
17. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wnb wijst de Minister voor Natuur en Stikstof gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van onder meer de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied. Op grond van het vierde lid bevat een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, waartoe in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen behoren ten aanzien van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
18. Op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb dragen gedeputeerde staten ervoor zorg dat hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
19. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb leggen gedeputeerde staten, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
informatie over de handeling te verstrekken;
de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
e handeling niet uit te voeren of te staken.
20. Met het oog op mogelijke nadere besluiten en/of procedures over Kolland & Overlangbroek merkt de rechtbank op dat de bepalingen die sinds 1 januari 2024 bij en krachtens de Omgevingswet gelden een van de Habitatrichtlijn afgeleide wettelijke bescherming bieden die vergelijkbaar is met die van de hiervoor genoemde bepalingen uit de Wnb. [5]
Algemene overwegingen over de aanschrijvingsbevoegdheid
21. De rechtbank blijft bij wat zij in de tussenuitspraak heeft geoordeeld en beslist.
De bestuursrechter is bevoegd bij passende maatregel door aanschrijving
22. Staatsbosbeheer heeft zich op de zitting van 4 september 2023 op het standpunt gesteld dat VNMW met deze procedure een discussie over het beheer van het Natura 2000-gebied probeert te voeren, terwijl dat geen onderwerp is waarover bij de bestuursrechter kan worden geprocedeerd.
23. In aanvulling op de tussenuitspraak stelt de rechtbank naar aanleiding hiervan voorop dat de mogelijkheden om bij de bestuursrechter over het beheer van Natura 2000-gebieden te procederen inderdaad beperkt zijn. Beheer gaat over het op uitvoering gerichte beleid dat het bevoegd gezag wenselijk vindt en waarvoor het beheerplan het centrale wettelijke instrument is. Het beleid over het beheer van een Natura 2000-gebied bindt het bevoegd gezag, maar heeft geen rechtsgevolgen voor anderen. Het beleid is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht waartegen beroep open staat en is daarmee ook niet gelijk te stellen. Alleen de specifieke onderdelen van een beheerplan die een concreet project beschrijven, gelden als besluit. De wetgever heeft tegen die onderdelen expliciet beroep bij de bestuursrechter opengesteld, in artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb. Zo’n concreet project is in deze zaak niet aan de orde. In overeenstemming met dit uitgangspunt dat het beheer een beleidsmatige keuze betreft, zijn plannen en projecten die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied uitgezonderd van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en van de verplichting om op grond van het eerste lid een passende beoordeling te maken. In het licht hiervan heeft de rechtbank eerder – in een zaak over het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen – geoordeeld dat de bestuursrechter wel kan oordelen over de vraag óf een maatregel een beheermaatregel is, maar niet over inhoudelijke geschillen over de wijze waarop een Natura 2000-gebied wordt beheerd. Een dergelijk geschil over de uit de Europese regelgeving voortvloeiende beheerverplichtingen kan aan de civiele rechter worden voorgelegd. [6]
24. De rechtbank overweegt dat dit in algemene zin ook geldt voor geschillen over de vraag of het bevoegd gezag in het kader van zijn beheertaak een bepaalde passende maatregel moet nemen in de zin van artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis al overwogen dat de door gedeputeerde staten te treffen passende maatregelen zowel publiekrechtelijk als feitelijk van aard kunnen zijn. Daarbij is benadrukt dat voor het treffen van publiekrechtelijke maatregelen een wettelijke grondslag nodig is, afzonderlijk van artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb. [7] Een in het kader van de beheertaak te treffen passende maatregel kan zonder afzonderlijke wettelijke grondslag dus niet aan de bestuursrechter ter beoordeling worden voorgelegd.
25. In deze zaak doet zich echter een uitzonderingsgeval voor waarin een geschil over het al dan niet nemen van een passende maatregel en daarmee over beheer wél aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. VNMW heeft immers gevraagd om met het oog op de door haar bepleite passende maatregelen de aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb toe te passen. Onder verwijzing naar de tussenuitspraak herhaalt de rechtbank dat daarmee sprake is van een aanvraag tot het nemen van publiekrechtelijke maatregelen. Het besluit op die aanvraag is een op de wettelijke grondslag van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb gebaseerde beslissing waartegen beroep open staat bij de bestuursrechter. Dat betekent dat de rechtbank bij de beoordeling van dat beroep ook kan ingaan op de afwegingen van gedeputeerde staten bij de inzet van dit instrument en daarmee op hun beleid inzake het beheer van het gebied waarop die afwegingen gebaseerd zijn.
26. De bestuursrechter is bevoegd om van het geschil kennis te nemen.
Overwegingen over de staat van het gebied en de verplichting tot passende maatregelen
De staat van het gebied is slecht
27. Alle partijen zijn het erover eens dat het niet goed gaat met Kolland & Overlangbroek. Op hoofdlijnen onderschrijven zij de hierna weergegeven beschrijvingen van de staat van het gebied uit het VNMW-rapport en uit het advies van de Ecologische Autoriteit.
28. In het VNMW-rapport staat dat in Overlangbroek sprake is van grootschalige verruiging met de invasieve bramensoort dijkviltbraam die tot 3-5 meter hoog is en grote delen van het hakhout volledig overwoekert. In Overlangbroek is het essenhakhout in areaal fors afgenomen. Veel stoven zijn dood of verdwenen. De resterende stoven zijn deels aangetast door essentaksterfte. Op de overgebleven stoven, de levende zowel als dode, floreert de specifieke mossenvegetatie (Touwtjesmosgemeenschap) nog altijd, ook in het volle zonlicht. De dode stoven rotten echter weg, vooral onder het bramenstruweel waar de luchtvochtigheid het hoogst is. Door de essentaksterfte en algehele verruiging, verbraming en achteruitgang is het gebied sterk aan het veranderen, maar wat ervan over is blijft nog altijd zeer waardevol omdat het zeldzame Touwtjesmosgemeenschap op de resterende stoven nog altijd aanwezig is.
29. Over het waterpeil staat in het VNMW-rapport dat het peilverschil tussen de natuurpercelen en de agrarische percelen groot is en dat wegzijging daarmee een probleem is. Wegzijging leidt tot onwenselijke uitdroging van het essenhakhout en dientengevolge tot mineralisatie van organische stof (nutriëntenvrijmaking) uit de bodem en verruiging. Bij het wegzijgen van grondwater uit de beschermde gebieden met het habitattype H91E0C naar belendende agrarische percelen spelen de scheisloten een belangrijke rol. Instelling van de scheisloten op natuurpeil remt de wegzijging, instelling op agrarisch peil versterkt de wegzijging. De door Staatsbosbeheer gewenste verhoging van het peil in de scheisloot ten westen van het zuidwestelijke deel van Overlangbroek is gestrand vanwege een bezwaar van een landbouwer. De scheisloot ten zuiden van het zuidwestelijke deel van Overlangbroek bevat geen stuwen of andere hydrologische voorzieningen waarmee het peil in de scheisloot op natuurpeil kan worden gehouden. In mei 2022 stond deze scheisloot droog en was hij volledig dichtgegroeid met onder andere fluitekruid.
30. In het advies van de Ecologische Autoriteit staat dat er grote knelpunten zijn voor het voortbestaan van de habitat. Hierbij zijn de essentaksterfte en het niet goed functionerende (eco)hydrologische systeem zeer bepalend. De Ecologische Autoriteit wijst erop dat uit de door de provincie Utrecht uitgevoerde natuurdoelanalyse volgt dat de al uitgevoerde en nog geplande maatregelen onvoldoende zijn om dit om te buigen en dat er verdere verslechtering is opgetreden. De conclusie uit de natuurdoelanalyse dat met aanvullende maatregelen het behoud van oppervlakte van het habitattype haalbaar is deelt de Ecologische Autoriteit niet. De essentaksterfte leidt ertoe dat essen in een steeds hoger tempo worden aangetast. De oppervlakte en kwaliteit van het habitattype (met de es als dominante soort) zal hierdoor vrijwel zeker verder achteruit zal gaan. De algehele abiotische conditie van het gebied is op dit moment slecht en het huidige beheer, vanwege de focus op de stervende essen, leidt niet tot verbetering. Verder is de stikstofdepositie te hoog voor de aanwezige natuur. Dit is in het gebied Kolland & Overlangbroek te zien door onder andere verruiging met een invasieve bramensoort. Totdat de stikstofdepositie verlaagd wordt (door depositie vanuit omringende bronnen zoals landbouw te beperken), blijven de negatieve effecten toenemen en zal de natuur nog verder verslechteren. De Ecologische Autoriteit concludeert dat het vrijwel zeker is dat de instandhoudingsdoelen ten aanzien van het subtype, ook met aanvullende maatregelen, voorlopig niet worden gehaald, gezien de ernst van de essentaksterfte.
Passende maatregelen verplicht voor Kolland & Overlangbroek
31. De huidige slechte staat van het Natura 2000-gebied heeft tot gevolg dat gedeputeerde staten verplicht zijn om passende maatregelen te treffen die zijn gericht op het voorkomen van een verdere verslechtering van Kolland & Overlangbroek. Artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb verplicht hen daartoe, waarbij die bepaling verwijst naar artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Passende maatregelen – in Europeesrechtelijke context ook wel preventieve maatregelen genoemd – zijn maatregelen die erop zijn gericht om te voorkomen dat de natuurwaarden in een gebied (verder) verslechteren. Passende maatregelen moeten worden onderscheiden van instandhoudingsmaatregelen, die juist in proactieve zin zijn gericht op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.
32. De omstandigheid dat de slechte staat van het gebied niet (alleen) het gevolg is van menselijke acties maar ook het resultaat is van de essentaksterfte als natuurlijke ontwikkeling betekent niet dat om die reden geen passende maatregelen hoeven te worden genomen. De verplichting van het bevoegd gezag tot het treffen van passende maatregelen is namelijk niet beperkt tot de noodzaak om externe, door de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen te vermijden, maar heeft ook betrekking op maatregelen om natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en natuurlijke habitats in de speciale beschermingszones kunnen verslechteren. Dat volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. [8]
Inzet aanschrijvingsbevoegdheid kán passende maatregel zijn
33. De rechtbank overweegt – in aanvulling op de tussenuitspraak – dat het toepassen van de aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb in algemene zin kan worden aangemerkt als een passende maatregel, als die bevoegdheid met dat doel wordt ingezet. Deze bepaling is namelijk mede een in de rechtspraak aanvaarde implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In het arrest over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft het Hof van Justitie immers geoordeeld dat de mogelijkheid om door middel van de aanschrijvingsbevoegdheid verplichtingen op te leggen, samen met monitoring en toezicht voldoende zijn om te voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. [9] In de daarop volgende uitspraak over het weiden van vee en het bemesten van gronden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat het Hof van Justitie in het PAS-arrest heeft geoordeeld dat dit instrumentarium voldoende is om preventieve en corrigerende maatregelen op te leggen. [10]
34. Dat het aanschrijven van een beheerder van een Natura 2000-gebied een passende maatregel kan zijn, betekent echter nog niet dat daarvan ook gebruik moet worden gemaakt. De rechtbank stelt in dat kader voorop dat gedeputeerde staten beoordelingsruimte hebben bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Dat volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie. [11] Vanwege deze beoordelingsruimte zullen gedeputeerde staten, als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de aanschrijvingsbevoegdheid als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen.
Overwegingen over hakhoutbeheer
De standpunten van partijen over hakhoutbeheer
35. Het verzoek van VNMW ziet op het laten plaatsvinden van hakhoutbeheer van essen. Op de zitting is besproken wat dit – door iedereen gewenste – beheer in de ideale situatie zou inhouden. VNMW, gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer hebben gezamenlijk toegelicht dat de essen bij de uitvoering van hakhoutbeheer worden ‘teruggezet’ tot aan de stoof. Vroeger gebeurde dat handmatig met een hakbijl, maar tegenwoordig worden de essen tot aan de stoof teruggezaagd. Partijen verschillen van mening over wat er op dit moment moet gebeuren, nu de essentaksterfte in het gebied heerst en tot veel dode essen leidt. In de kern gaat het erom of er ondanks de essentaksterfte nog steeds hakhoutbeheer moet plaatsvinden en of er moet worden bijgeplant met essen of met andere boomsoorten en zo ja, welke dan.
36. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat hakhoutbeheer vanwege de essentaksterfte voorlopig niet moet plaatsvinden. In 2011 is Staatsbosbeheer daarmee gestopt, toen de ziekte zich manifesteerde. De essen groeien door het nalaten van het hakhoutbeheer door, maar sterven door de essentaksterfte uiteindelijk af. Volgens gedeputeerde staten is het stop zetten van het hakhoutbeheer de beste strategie om het bos zo vitaal mogelijk te houden en om zo veel mogelijk essen te behouden.
37. Gedeputeerde staten willen ook niet overgaan tot het bijplanten van nieuwe essen, omdat die ook zullen bezwijken aan de essentaksterfte. Men is in afwachting van het beschikbaar komen van een essenras dat resistent is tegen de ziekte, waarna er weer essen kunnen worden geplant. Tot het zover is, wordt het bladerdak gesloten door andere boomsoorten te planten die ook een bijdrage kunnen leveren aan de mossen en korstmossen en de vitaliteit van het bos. In het bestreden besluit staat daarover dat is gekozen voor boomsoorten die passen binnen het vegetatietype Vogelkers-Essenbos, dat valt onder het subhabitattype beekbegeleidende bossen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van soorten met een basische schors voor de mossen en korstmossen, van boomsoorten die goed basenrijk strooisel produceren om verzuring tegen te gaan en van boomsoorten die een tweede kroonlaag creëren, zodat vegetatie als brandnetel of braam zich minder snel kan vestigen als gevolg van een toename van de hoeveelheid schaduw. Op de zitting hebben gedeputeerde staten bevestigd dat er winterlindes en haagbeuken zijn aangeplant, zoals de Ecologische Autoriteit ook heeft geconstateerd. Volgens hen is dit voor nu een goed alternatief voor de es, waarbij van belang is dat deze vervangende bomen ook ‘hakbaar’ zijn.
38. Staasbosbeheer schaart zich achter dit standpunt van gedeputeerde staten. Zij wil de gevraagde maatregelen als beheerder niet uitvoeren. Staatsbosbeheer heeft in zijn schriftelijke reactie bovendien betwist dat gedeputeerde staten op de grondslag van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb bevoegd zijn om hem te verplichten tot het gevraagde hakhoutbeheer en het verwijderen van braamopslag over te gaan. Staatsbosbeheer wijst erop dat uit de literatuur blijkt dat deze bevoegdheid slechts betrekking heeft op handelingen die iemand verricht of op het voornemen daartoe. De bevoegdheid biedt geen grondslag om iemand te verplichten om actieve maatregelen te nemen, terwijl dat volgens Staatsbosbeheer wel is wat VNMW hier vraagt.
39. VNMW voert aan dat hakhoutbeheer noodzakelijk blijft. Het nalaten hiervan leidt ertoe dat de stoven meerstammige bomen worden die topzwaar worden en omvallen. Hierdoor gaat de habitat verder achteruit. Volgens VNMW volgt de verplichting om blijvend hakhoutbeheer uit te voeren uit de Nederlandse aanmelding van het gebied voor plaatsing op de lijst van communautair belang en uit de daarop volgende aanwijzing en de instandhoudingsdoelstellingen. VNMW wijst erop dat het subtype Beekbegeleidende bossen voor dit gebied juist ziet op deze wijze van beheer en dat het nalaten daarvan per definitie leidt tot een ontwikkeling die in strijd is met het aangewezen habitattype.
40. Volgens VNMW is het noodzakelijk om essen – en dan vooral oudere essen – bij te planten. Zij onderschrijft de ernst van de essentaksterfte, maar wijst erop dat er in Nederland en zelfs elders in het Weteringgebied nog veel gezonde of goeddeels gezonde essen staan. De mortaliteit van de essentaksterfte is zeker geen 100%, maar wel afhankelijk van het gevoerde beheer. Uit de literatuur blijkt dat oudere essen gezonder blijven dan jonge aanplant. Volgens VNMW is de slechte staat van Kolland & Overlangbroek vooral te wijten aan slecht beheer, vermesting en verdroging en aan de voorrang die de provincie al decennia geeft aan agrarische belangen. Als er geen essen worden bijgeplant gaat het habitattype verloren. Er is dan alleen nog de mogelijkheid om het om te vormen tot het andere subtype Elzenbroekbos. Het bijplanten van winterlindes en haagbeuken leidt volgens VNMW tot een verdere verslechtering van het gebied, omdat dit habitatvreemde soorten zijn, terwijl dit niet nodig is om het bladerdak te sluiten. Daarvoor zouden gebiedseigen boomsoorten kunnen worden gebruikt. Op de zitting heeft VNMW nog toegelicht dat er ook voordat er resistente essen beschikbaar zijn al essen kunnen worden bijgeplant; ze zullen immers niet allemaal ziek worden. Er zou dan wel gekozen moeten worden voor de aanplant van grotere essen, die minder kwetsbaar zijn.
Wat VNMW vraagt past binnen de reikwijdte van de aanschrijvingsbevoegdheid
41. Over de mogelijkheid om met een aanschrijving tot actieve maatregelen te verplichten overweegt de rechtbank allereerst als volgt. Voorop staat dat de aanvraag van VNMW is afgewezen op inhoudelijke gronden. Zowel gedeputeerde staten als VNMW gaan er dus van uit dat gedeputeerde staten bevoegd zijn om een besluit te nemen op de grondslag van artikel 2.4, eerste lid aanhef en onder b, van de Wnb. Staatsbosbeheer is belanghebbende (derde-)partij in de zin van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en mag in die hoedanigheid de omvang van het geschil tussen gedeputeerde staten en VNMW niet uitbreiden. De vraag die Staatsbosbeheer hier opwerpt, gaat echter over de reikwijdte van de inzet van de aan gedeputeerde staten toekomende aanschrijvingsbevoegdheid. Deze vraag raakt aan de grens van de publiekrechtelijke bevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb en daarmee eveneens aan de toegang tot de bestuursrechter. Dat is een kernelement van de rechtsorde die juist de rechtbank moet bewaken, los van de wil en kennis van partijen. [12] Met het oog hierop heeft de rechtbank deze vraag al beantwoord in de tussenuitspraak, om vast te kunnen stellen of sprake was van het niet tijdig nemen van een besluit waarover bij de bestuursrechter geprocedeerd kan worden. Staatsbosbeheer wijst hier dan ook op een kwestie van openbare orde en dat mag hij (ook) als belanghebbende (derde-)partij doen. De rechtbank zal daarom beoordelen of wat Staatsbosbeheer aanvoert reden is om terug te komen op het oordeel uit de tussenuitspraak dat gedeputeerde staten bevoegd zijn de aanschrijvingsbevoegdheid jegens Staatsbosbeheer te gebruiken zoals VNMW dat beoogt.
42. Omdat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb mede de implementatie is van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn moet de reikwijdte die gedeputeerde staten bij het al dan niet inzetten van hun aanschrijvingsbevoegdheid hebben, worden gezien tegen de achtergrond van die Unierechtelijke bepaling. Wanneer die reikwijdte te beperkt zou worden opgevat en de aanschrijvingsbevoegdheid nooit zou bestaan in gevallen waarin een bepaalde mate van actief handelen zou worden gevergd, zou dat kunnen betekenen dat alsnog niet wordt voldaan aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Over deze bepaling is in de Europese rechtspraak namelijk geoordeeld dat de bescherming van de gebieden niet beperkt mag blijven tot maatregelen om door de mens veroorzaakte externe aantastingen en storingen
te vermijden, maar afhankelijk van de situatie ook
positieve maatregelenvoor de instandhouding en de verbetering van de staat van het gebied moet omvatten. [13] Richtlijnconforme uitleg van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb leidt er dan ook toe dat de bestuursrechter terughoudend om moet gaan met het oordeel dat bepaalde actieve handelingen
nietkunnen worden geschaard onder de daarin door de nationale wetgever opgenomen formulering “degene die […] een handeling verricht”.
te vermijden, maar afhankelijk van de situatie ook
positieve maatregelenvoor de instandhouding en de verbetering van de staat van het gebied moet omvatten. [13] Richtlijnconforme uitleg van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb leidt er dan ook toe dat de bestuursrechter terughoudend om moet gaan met het oordeel dat bepaalde actieve handelingen
nietkunnen worden geschaard onder de daarin door de nationale wetgever opgenomen formulering “degene die […] een handeling verricht”.
43. In wat Staatsbosbeheer aanvoert en ook anderszins ziet de rechtbank tegen deze achtergrond geen reden om terug te komen op haar oordeel dat gedeputeerde staten bevoegd zijn om een inhoudelijk besluit te nemen op het verzoek om Staatsbosbeheer tot de door VNMW gevraagde acties te verplichten. In aanvulling op de tussenuitspraak overweegt de rechtbank dat Staatsbosbeheer de doorlopende handeling verricht van het terrein- en bosbeheer in Kolland & Overlangbroek. Het verzoek van VNMW heeft betrekking op de wijze waarop dat beheer plaatsvindt. Het gaat daarbij om de vraag of er publiekrechtelijke voorwaarden moeten worden gesteld aan het beheer, door middel van een aanwijzing aan de beheerder. Het stellen van de gevraagde voorwaarden, bijvoorbeeld over aan te planten boomsoorten, is naar het oordeel van de rechtbank mogelijk binnen de reikwijdte van de aanschrijvingsbevoegdheid.
Europees habitattype en instandhoudingsdoelstelling bepalend voor passende maatregelen
44. Bij de implementatie van de verplichting tot het treffen van passende maatregelen uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft de Nederlandse wetgever ervoor gekozen om in artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb direct naar deze Unierechtelijke verplichting te verwijzen. De verplichting om passende maatregelen te treffen uit de Wnb gaat dus niet verder dan die uit de Habitatrichtlijn, en houdt in dat die maatregelen gericht moeten zijn op het voorkomen van verslechtering van het type habitats uit bijlage I van de richtlijn. Voor Kolland & Overlangbroek gaat het om het Europese habitattype Vochtige alluviale bossen uit die bijlage.
45. Bij het maken van een keuze voor een passende maatregel moeten echter ook de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende gebied worden betrokken. De rechtbank leidt dat af uit de verwijzing naar de instandhoudingsdoelstelling in de considerans van de Habitatrichtlijn en in artikel 6, derde lid. De instandhoudingsdoelstelling voor Kolland & Overlangbroek is opgenomen in het aanwijzingsbesluit van 4 juli 2015. Dit besluit is in 2016 in rechte komen vast te staan met een uitspraak van de Afdeling daarover en vormt nu het juridisch kader voor de beoordeling. [14] De rechtbank volgt niet het standpunt van VNMW, dat (ook) moet worden gekeken naar de gegevens die door Nederland zijn verstrekt bij de aanmelding van het natuurgebied op grond van de Habitatrichtlijn. Hoewel artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de verplichting tot het treffen van passende maatregelen uit artikel 6, tweede lid, geldt zodra een gebied op de lijst van communautair belang is geplaatst, wordt de beschermingsstatus van het gebied vanaf de aanwijzing op nationaal niveau gevormd door die aanwijzing en de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen. De rechtbank merkt daarbij overigens op dat het standaardgegevensformulier waarmee Kolland & Overlangbroek in 2003 door Nederland is aangemeld, niet méér bevat dan een vermelding van het habitattype Vochtige alluviale bossen (91E0) uit bijlage I bij de Habitatrichtlijn. [15]
46. De in het aanwijzingsbesluit opgenomen instandhoudingsdoelstelling luidt: “Uitbreiding oppervlakte en behoud kwaliteit” en is gericht op het specifiekere subtype Beekbegeleidende bossen van het Europese habitattype Vochtige alluviale bossen. De keuze van Nederland om bij de uitvoering van de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende Unierechtelijke verplichtingen voor bepaalde habitattypes een nadere indeling te maken in subtypes, werkt via de instandhoudingsdoelstellingen dus door in de verplichting tot het treffen van passende maatregelen. De rechtbank beoordeelt de noodzaak tot het treffen van passende maatregelen voor Kolland & Overlangbroek daarom aan de hand van het hiervoor genoemde habitattype en subtype, in het licht van het aanwijzingsbesluit. Verder vindt de rechtbank relevant dat al bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied in de toelichting op de instandhoudingsdoelstelling is stilgestaan bij het hakhoutbeheer en bij de gevolgen van de essentaksterfte. Het aanwijzingsbesluit vermeldt daarover het volgende:
“
Het betreft hier essenhakhoutbos van het habitattype vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen (H91E0C). Het essenhakhout op kleibodem zoals dat in dit gebied voorkomt, vormt een in Europa unieke vorm van dit subtype. Een belangrijk onderdeel van de kwaliteit van het voorkomen in de vorm van essenhakhout zijn de bijzondere epifytische mossenvegetaties die op oude stobben groeien. Het voortbestaan van deze bijzondere mossenvegetaties is afhankelijk van het behoud van geschikte vocht- en lichtomstandigheden. Door het (recente) optreden van essentaksterfte, die veroorzaakt wordt door de schimmel Chalara fraxinea, is de toekomst van het essenhakhoutbeheer onzeker geworden. Omvorming door inboeten met andere boomsoorten is een kansrijke optie om de epifytische mossenflora te behouden.”
Het betreft hier essenhakhoutbos van het habitattype vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen (H91E0C). Het essenhakhout op kleibodem zoals dat in dit gebied voorkomt, vormt een in Europa unieke vorm van dit subtype. Een belangrijk onderdeel van de kwaliteit van het voorkomen in de vorm van essenhakhout zijn de bijzondere epifytische mossenvegetaties die op oude stobben groeien. Het voortbestaan van deze bijzondere mossenvegetaties is afhankelijk van het behoud van geschikte vocht- en lichtomstandigheden. Door het (recente) optreden van essentaksterfte, die veroorzaakt wordt door de schimmel Chalara fraxinea, is de toekomst van het essenhakhoutbeheer onzeker geworden. Omvorming door inboeten met andere boomsoorten is een kansrijke optie om de epifytische mossenflora te behouden.”
47. De rechtbank heeft verder kennis genomen van de inhoud van de provinciale natuurdoelanalyse en van het advies van de Ecologische Autoriteit over het hakhoutbeheer en de essen. In de natuurdoelanalyse staat dat zowel in Kolland als in Overlangbroek met het oog op een snelle kroonsluiting vooral andere soorten dan de es zijn geplant, omdat de essentaksterfte aanhield. Er wordt een onderscheid beschreven tussen de aanplant van habitateigen soorten zomereik, zwarte els, wilg, zwarte populier en iep en habitatvreemde soorten winterlinde, zoete kers en haagbeuk. In de natuurdoelanalyse staat dat het sluiten van het bladerdak met habitatvreemde soorten per definitie zorgt voor kwaliteitsverlies van het habitattype maar dat dit gebeurt om het systeem weer robuust te krijgen om andere aspecten van het habitattype te verbeteren. De Ecologische Autoriteit adviseert om een “pas op de plaats” te maken met het hakhoutbeheer.
Hakhoutbeheer en bijplanten essen geen noodzakelijke passende maatregel
48. De rechtbank oordeelt dat de verplichting om met passende maatregelen de verslechtering van het gebied te voorkomen voor Kolland & Overlangbroek als volgt moet worden uitgelegd. Bij de instandhoudingsdoelstelling uit het aanwijzingsbesluit en de toelichting daarop ligt de nadruk op het behouden van de bijzondere epifytische mossenvegetaties, terwijl daarbij al rekening is gehouden met een (gedeeltelijk) verlies van het essenhakhoutbos en het bijplanten (‘inboeten’) met andere boomsoorten waarmee die mossenflora kan worden behouden. Anders dan VNMW meent, is de blijvende aanwezigheid van essen en het hakhoutbeheer dan ook niet de instandhoudingsdoelstelling waarop passende maatregelen gericht móeten zijn. Dat het gebied in het aanwijzingsbesluit als het subtype Beekbegeleidende bossen is aangeduid, leidt niet tot een ander oordeel. Die aanduiding moet worden gezien in relatie tot de rest van het aanwijzingsbesluit, waaronder de genoemde toelichting over de essentaksterfte. Ook uit het Europese habitattype Vochtige alluviale bossen kan niet worden afgeleid dat essen en hakhoutbeheer daarvoor bepalend zijn. Het laten groeien van andere boomsoorten leidt er in het licht van de standpunten van partijen niet toe dat het natuurgebied zich ontwikkelt tot een ander habitat dan dit habitattype.
49. Het sinds 2011 gestopte hakhoutbeheer en de wijze waarop Staatsbosbeheer nu andere bomen bijplant, is in lijn met de toelichting in het aanwijzingsbesluit en stemt overeen met het advies van de Ecologische Autoriteit. Hoewel dat advies niet bepalend is, hecht de rechtbank daaraan wel waarde vanwege de positie van de Ecologische Autoriteit. Hij is in 2022 door de Minister voor Natuur en Stikstof ingesteld, is onafhankelijk en heeft onder meer tot taak om vanuit haar deskundigheid te toetsen of, met het oog op de huidige en beoogde kwaliteit van de beschermde natuur, de essentiële ecologische informatie aanwezig is die benodigd is voor het nemen van besluiten door bevoegde gezagen over natuurdoelanalyses, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s. [16]
50. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat gedeputeerde staten in het licht van hun beoordelingsruimte bij hun keuze voor passende maatregelen ter voorkoming van (verdere) verslechtering niet gehouden zijn over te gaan tot het door VNMW gewenste hervatten van het hakhoutbeheer en het bijplanten met essen. Dat betekent dat zij het verzoek om een op die maatregel gerichte aanschrijving mochten afwijzen. De beroepsgrond slaagt niet.
51. De rechtbank overweegt hierbij nog dat zij met dit oordeel niet ingaat op de passende maatregelen die gedeputeerde staten wel beogen te treffen of zouden moeten treffen en de termijn waarbinnen dat gebeurt of zou moeten gebeuren. Dit betreft bijvoorbeeld het advies van de Ecologische Autoriteit om te kiezen voor een toekomstbestendige vervangingsstrategie van boomsoorten, waarmee het gebied zich als (vergelijkbaar) vochtig alluviaal bos kan ontwikkelen en waarbij op termijn mogelijk het aangewezen habitattype weer kan worden hersteld. Het is duidelijk dat VNMW het daarmee zeer oneens is. Een oordeel daarover valt echter buiten de omvang van deze procedure, die immers alleen over de inzet van de publiekrechtelijke aanschrijvingsbevoegdheid op basis van de aanvraag van VNMW gaat. Verdergaande discussies gaan over het beheer van het Natura 2000-gebied waarover de bestuursrechter niet mag oordelen.
Overwegingen over braamopslag
52. In het bestreden besluit is overwogen dat braamopslag intensiever verwijderd zal worden, maar is daaraan niet het rechtsgevolg verbonden dat Staatsbosbeheer daartoe wordt aangeschreven. VNMW voert aan dat gedeputeerde staten wél een op het verwijderen van braamopslag gerichte aanschrijving hadden moeten geven. Zij vindt dat tot nu toe geen gevolg wordt gegeven aan deze toezegging en wijst op de nog steeds bestaande overwoekering door bramen in het gebied.
53. De rechtbank overweegt dat VNMW, gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer hier hetzelfde idee hebben van wat nodig is voor de instandhouding van het gebied. Zij zijn het erover eens dat daartoe noodzakelijk is dat braamopslag regelmatig wordt verwijderd. Gedeputeerde staten hebben op de zitting toegelicht dat de provincie hier als dat nodig is zelf voor kan zorgen. Staatsbosbeheer heeft niet het standpunt ingenomen dat zij zich verzet tegen het verwijderen van braamopslag.
54. Het geschil gaat dan ook niet over de vraag of een bepaalde actie nodig is als passende maatregel, maar over de vraag hoe en wanneer die actie moet worden uitgevoerd. Omdat partijen het eens zijn over de noodzaak van het verwijderen van braamopslag en omdat Staatsbosbeheer zich als beheerder hiertegen niet verzet, is een op die actie gerichte aanschrijving niet nodig. Gedeputeerde staten hebben het verzoek daartoe daarom mogen afwijzen. Dat VNMW het niet eens is met de wijze waarop en wanneer feitelijk uitvoering wordt gegeven aan het verwijderen van braamopslag gaat de inzet van de publiekrechtelijke aanschrijvingsbevoegdheid eveneens te buiten. Ook dat is immers een discussie over het beheer van het gebied waarover de bestuursrechter niet mag oordelen.
Overwegingen over het waterpeil
De standpunten van partijen over het waterpeil
55. Gedeputeerde staten hebben het verzoek van VNMW ook afgewezen, voor zover dat zag op het aanschrijven van het waterschap om het waterpeil in Kolland & Overlangbroek te verhogen. In het bestreden besluit is daartoe overwogen dat er gesprekken plaatsvinden met het waterschap en dat de nodige maatregelen tot het verhogen van het peil hun beslag zullen krijgen in het Utrechtse Programma Landelijk Gebied. In het verweerschrift hebben gedeputeerde staten er in aanvulling daarop op gewezen dat het huidige peil is gebaseerd op het peilbesluit dat in 2022 door het waterschap is vastgesteld. Hoewel VNWM in die procedure een zienswijze heeft ingediend, heeft zij geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het peilbesluit bij de bestuursrechter aan te vechten.
56. Het waterschap wijst in zijn schriftelijke reactie op de zelfstandige en democratisch gelegitimeerde positie die de waterschappen op grond van de Waterschapswet in het staatsbestel innemen. Vanuit die positie en aan de hand van de criteria uit de Waterwet maakt het algemeen bestuur van het waterschap aan de hand van de vele betrokken belangen een zorgvuldige afweging over de waterpeilen. Voor Kolland & Overlangbroek zijn aan de hand van de droogleggingsnormen uit het beleid van het waterschap recent, in 2022, (gewijzigde) peilbesluiten genomen, die bovendien juist strekken tot een verbetering van de hydrologische situatie in het natuurgebied. Ook het waterschap vindt dat VNWM zich had kunnen en moeten mengen in die procedures. Als het provinciebestuur zou verplichten om een bepaald peil te hanteren, wordt daarmee de besluitvorming binnen het waterschapsbestuur doorkruist. Volgens het waterschap staat de bevoegdheidsverdeling tussen beide dat niet toe.
57. VNMW voert aan dat gedeputeerde staten het verzoek op dit punt had moeten toewijzen en dat zij het waterschap wel degelijk hadden moeten verplichten om het peil te verhogen. VNMW onderbouwt haar standpunt aan de hand van gemotiveerde inhoudelijke argumenten over de noodzaak van een peilverhoging voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, onder verwijzing naar de in overwegingen 29 en 30 beschreven staat van het gebied. Over de positie van het waterschap ten opzichte van de provincie heeft VNMW op de zitting aangevoerd dat zij er welbewust voor heeft gekozen om het verzoek om de aanschrijvingsbevoegdheid als passende maatregel toe te passen aan gedeputeerde staten te richten. Daarbij wijst zij erop dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor dit Natura 2000-gebied en dat zij vanuit die positie het beste zicht hebben op het totaal van activiteiten en maatregelen die de Wnb en de Habitatrichtlijn voor dit gebied vereisen. Het standpunt van VNMW is dan ook dat gedeputeerde staten de mogelijkheid hebben om een wijziging van het peil af te dwingen bij het waterschap, als dat een noodzakelijke passende maatregel is.
Definitieve geschilbeslechting over positie waterschap
58. De rechtbank overweegt dat de gevraagde toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid in het bestreden besluit is geweigerd na een inhoudelijke afweging. De beroepsgronden van VNMW richten zich hiertegen en betwisten de rechtmatigheid van deze inhoudelijke beoordeling. Aan het bestreden besluit is níet ten grondslag gelegd dat het geldende peilbesluit en de positie van het waterschap in de weg staan aan de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid. Gedeputeerde staten hebben er ook niet voor gekozen om het besluit te wijzigen maar nemen dit nadere standpunt slechts op in het verweerschrift. Omdat het hier niet gaat over het
bestaanvan de aanschrijvingsbevoegdheid in deze situatie, maar om de
toepassingervan raakt dit ook niet aan een kernelement van de rechtsorde dat de rechtbank ambtshalve moet beoordelen. Het standpunt van het waterschap raakt immers niet aan de uit artikel 2.4 van de Wnb voortvloeiende bevoegdheid voor dit geval als zodanig, maar aan de gestelde uit de Waterwet en de Waterschapswet voortvloeiende belemmeringen voor de toepassing daarvan in deze situatie. Dit betekent dat deze standpunten buiten de omvang van het geding vallen. Het waterschap kan als belanghebbende partij die omvang niet zelfstandig uitbreiden, los van de beroepsgronden van de eisende partij. Gedeputeerde staten kunnen dat ook niet, los van de grenzen van het besluit dat zij zelf genomen hebben en ongewijzigd hebben gelaten.
bestaanvan de aanschrijvingsbevoegdheid in deze situatie, maar om de
toepassingervan raakt dit ook niet aan een kernelement van de rechtsorde dat de rechtbank ambtshalve moet beoordelen. Het standpunt van het waterschap raakt immers niet aan de uit artikel 2.4 van de Wnb voortvloeiende bevoegdheid voor dit geval als zodanig, maar aan de gestelde uit de Waterwet en de Waterschapswet voortvloeiende belemmeringen voor de toepassing daarvan in deze situatie. Dit betekent dat deze standpunten buiten de omvang van het geding vallen. Het waterschap kan als belanghebbende partij die omvang niet zelfstandig uitbreiden, los van de beroepsgronden van de eisende partij. Gedeputeerde staten kunnen dat ook niet, los van de grenzen van het besluit dat zij zelf genomen hebben en ongewijzigd hebben gelaten.
59. De rechtbank heeft dit op de zitting met partijen besproken. Daarbij heeft zij partijen voorgehouden dat zij het geschil zo veel mogelijk definitief moet beslechten – op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht – en heeft zij gedeputeerde staten tegen die achtergrond gevraagd wat zij beogen te doen áls de beroepsgrond van VNMW over het waterpeil zou slagen en de rechtbank om die reden het bestreden besluit zou vernietigen. Het verzoek van VNMW zou dan immers weer openliggen ter besluitvorming. Gedeputeerde staten hebben daarop toegelicht dat zij het verzoek tot het toepassen van de aanschrijvingsbevoegdheid jegens het waterschap in dat geval niet opnieuw inhoudelijk zullen beoordelen, maar dat zij dat dan alsnog zullen afwijzen op de grondslag dat de taak en de positie van het waterschap aan de uitoefening van de aanschrijvingsbevoegdheid in de weg staan. De rechtbank overweegt dat VNMW tegen zo’n vervolgbesluit opnieuw beroep kan instellen. Op die manier kan deze grondslag en de standpunten daarover op dat moment alsnog binnen de omvang van het dan nog bestaande geding worden gebracht.
60. Op de zitting hebben alle partijen laten weten dat zij het belangrijk vinden om snel duidelijkheid te krijgen en dat zij het onwenselijk vinden dat zij, na een eventuele vernietiging door de rechtbank op inhoudelijke gronden, een nieuwe beroepsprocedure zouden moeten voeren over de juistheid van het huidige, nu al bekende, standpunt van gedeputeerde staten over de positie van het waterschap. Alle partijen hebben verklaard dat zij bij de hiervoor geschetste stand van zaken nu eerst een oordeel van de rechtbank willen over dat standpunt. In het licht van haar wettelijke taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten en in aanmerking genomen deze gezamenlijke wens van alle partijen, zal de rechtbank hiertoe over gaan. De rechtbank heeft daarbij het recht van hoor en wederhoor in acht genomen door dit geschilpunt op de zitting met partijen te bespreken. Alle partijen hebben aangegeven dat zij daarover voldoende naar voren hebben kunnen brengen.
61. Op het moment dat de rechtbank deze uitspraak doet, zijn de Wnb en de Waterwet ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Op grond van het in overweging 16 genoemde overgangsrecht blijft de Wnb echter ook van toepassing als gedeputeerde staten na een vernietiging door de rechtbank opnieuw op het verzoek van VNMW zouden moeten beslissen. Maar als het waterschap een peilbesluit neemt, is daarop nu de Omgevingswet van toepassing. De rechtbank zal hierna voor het natuurbeschermingsrecht daarom aan de Wnb blijven toetsen, maar zal voor het waterrecht ook van de Omgevingswet uitgaan.
Gedeputeerde staten hebben geen wettelijke mogelijkheid tot afdwingen peilwijziging
62. Het is niet in geschil dat het waterpeil dat volgens VNMW als passende maatregel zou moeten worden aangehouden, buiten de bandbreedte valt van de voor Kolland & Overlangbroek nu geldende peilbesluiten. De Waterwet of een andere wet voorzag niet en de Omgevingswet of een andere wet voorziet niet in een bepaling die de verplichting om een peilbesluit vast te stellen of te wijzigen, uitsluit in gevallen waarin een wijziging van het peil als passende maatregel voor een Natura 2000-gebied wordt ingezet. Voor het wijzigen van het waterpeil is daarom de wijziging van het geldende peilbesluit nodig.
63. De bevoegdheid tot het nemen van een peilbesluit en het daarbij geldende beoordelingskader volgde uit de Waterwet. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is de waterbeheerder – in dit geval het algemeen bestuur van het waterschap – verplicht om voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. Op grond van het tweede lid worden in een peilbesluit waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zo veel mogelijk worden gehandhaafd. Vergelijkbare bepalingen staan nu in artikel 2.41, eerste en derde lid, van de Omgevingswet. Uit de rechtspraak volgt dat het bevoegd gezag beoordelingsruimte heeft bij het vaststellen van een peilbesluit en dat die vaststelling gericht moet zijn op de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1 van de Waterwet. [17] Die doelstellingen zijn het voorkomen en beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Voor het beheer van watersystemen gelden op grond van artikel 1.1, eerste lid, in samenhang met de bijlage bij de Omgevingswet gelijkluidende doelstellingen en de rechtbank oordeelt dat de hiervoor genoemde rechtspraak over de beoordelingsruimte bij het vaststellen van een peilbesluit onder de Omgevingswet haar betekenis behoudt.
64. In de Wet natuurbescherming is niet geregeld dat als voor de feitelijke uitvoering van een aanschrijving op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb noodzakelijk is dat andere besluiten worden genomen, de aanwending van de aanschrijvingsbevoegdheid voorrang krijgt boven dergelijke besluiten. Artikel 2.4 van de Wnb enerzijds en artikel 5.2 van de Waterwet en artikel 2.41 van de Omgevingswet anderzijds zijn bepalingen van wetten in formele zin van de nationale wetgever. Dat betekent dat de ene bepaling geen voorrang heeft boven de andere.
65. De rechtbank stelt voorop dat de Waterwet het mogelijk maakte en dat de Omgevingswet het mogelijk maakt om een peilbesluit te nemen of om een bestaand peilbesluit te wijzigen met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied. Het belang daartoe kan namelijk worden geschaard onder de in deze wetten genoemde doelstelling van de verbetering van de ecologische kwaliteit van watersystemen. De waterbeheerder mag echter niet zonder meer en enkel met het oog op die doelstelling een peilbesluit nemen. Hij moet bij de invulling van zijn beoordelingsruimte een afweging maken van alle wettelijke doelstellingen. Daartoe behoort bijvoorbeeld ook de maatschappelijke functie van het watersysteem voor agrarisch gebruik. De uitkomst van een dergelijke afweging binnen de aan de waterbeheerder toekomende beoordelingsruimte kan daarom zijn dat het waterpeil lager wordt vastgesteld dan het peil dat wenselijk zou zijn wanneer enkel zou worden gekeken naar de belangen van de natuur. Het waterschap heeft er dan ook terecht op gewezen dat zijn algemeen bestuur een bredere belangenafweging moet maken (en heeft moeten maken) voor de vaststelling van het peil in het natuurgebied dan de afweging die VNMW voorstaat. Deze afweging is aan de waterbeheerder bij het vaststellen van een peilbesluit en kan niet door gedeputeerde staten worden gemaakt bij de beslissing over de inzet van de aan hen op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming toekomende aanschrijvingsbevoegdheid, omdat die bevoegdheid daarin niet voorziet. De rechtbank oordeelt dan ook dat gedeputeerde staten bij de uitoefening van die bevoegdheid niet zelf mogen bepalen dat de belangen van een Natura 2000-gebied bij een wijziging van het waterpeil voorgaan op andere belangen bij het handhaven van het waterpeil.
66. De rechtbank heeft hierbij niet over het hoofd gezien dat de wetgever mogelijk iets anders beoogde bij de totstandkoming van de Wnb. In de memorie van toelichting is namelijk stilgestaan bij de mogelijkheden van doorwerking van maatregelen uit het beheerplan, in gevallen waarin daarvoor de medewerking vereist is van andere bestuursorganen dan die van gedeputeerde staten als bevoegd gezag voor de Wnb. Daarbij is specifiek het voorbeeld genoemd van maatregelen ten aanzien van het waterpeil, die met instemming van het waterschap in het beheerplan zouden kunnen worden opgenomen. De wetgever overwoog dat als een ander bestuursorgaan niet instemt en handelingen verricht die schadelijk kunnen zijn voor het betrokken Natura 2000-gebied, de provincie beperkingen of voorwaarden kan opleggen met inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid, in gevallen waarvoor geen vergunningplicht geldt. [18] Voor zover de wetgever hier inderdaad de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid voor peilwijzigingen voor ogen had, oordeelt de rechtbank dat daarbij niet is onderkend dat de hiervoor beschreven systematiek van de Waterwet – en inmiddels de Omgevingswet – aan zo’n aanschrijving in de weg staan in gevallen waarin daarvoor een peilbesluit nodig is.
67. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat een waterschap niet rechtmatig kan voldoen aan een aanschrijving in de zin van artikel 2.4, tweede lid, van de Wnb tot het wijzigen van het waterpeil, als het doel daarvan enkel en alleen zou zijn dat een peil wordt vastgesteld dat de natuurbelangen optimaal dient. Het voor het opvolgen van zo’n aanschrijving noodzakelijke peilbesluit zou immers in strijd met de Waterwet en inmiddels met de Omgevingswet voorbij gaan aan de door de waterbeheerder te maken afweging van overige doelstellingen en belangen. De Waterwet stond en de Omgevingswet staat dan in de weg aan de uitvoerbaarheid van een dergelijke aanschrijving als passende maatregel. Bij de afweging van het wel of niet inzetten van hun aanschrijvingsbevoegdheid moeten gedeputeerde staten hiermee rekening houden. Zij moeten van een aanschrijving afzien als daarvoor (een wijziging van) een peilbesluit noodzakelijk is. Dat doet zich in deze zaak voor.
Het Unierecht vereist mogelijkheid tot ingrijpen door lidstaat
68. Op grond van artikel 228 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. De Habitatrichtlijn legt de lidstaten dan ook verplichtingen op zonder dat voor de uitvoering daarvan naar enige verdeling van de bevoegdheden in het nationale recht wordt verwezen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Cascina Tre Pini SS geoordeeld dat het gelet hierop tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort om bevoegde instanties aan te wijzen die belast zijn met de uitvoering van de verplichtingen van de Habitatrichtijn. Deze bevoegdheidsverdeling ontslaat de lidstaten echter niet van de Unierechtelijke verplichting om ervoor te zorgen dat de bepalingen van de Habitatrichtlijn ten volle en nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet. [19] VNMW heeft hier terecht op gewezen in haar schriftelijke reactie op het verweerschrift. Anders dan VNMW meent, oordeelde het Hof van Justitie echter dat het Unierecht
nietverlangt dat voor de uitvoering van de verplichtingen van de Habitatrichtlijn een aan een lagere overheidsinstantie toegekende bevoegdheid wordt vervolledigd met een op zijn minst subsidiaire initiatiefbevoegdheid van de lidstaat zelf. De lidstaat hoeft zich ook niet in de plaats van een stilzittende lagere overheidsinstantie te stellen, zolang het in het nationale recht vastgestelde stelsel van maatregelen afdoende is om een juiste toepassing van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken.
nietverlangt dat voor de uitvoering van de verplichtingen van de Habitatrichtlijn een aan een lagere overheidsinstantie toegekende bevoegdheid wordt vervolledigd met een op zijn minst subsidiaire initiatiefbevoegdheid van de lidstaat zelf. De lidstaat hoeft zich ook niet in de plaats van een stilzittende lagere overheidsinstantie te stellen, zolang het in het nationale recht vastgestelde stelsel van maatregelen afdoende is om een juiste toepassing van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken.
69. Gelet hierop zal de rechtbank beoordelen of het nationale recht – ondanks het ontbreken van de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om hun aanschrijvingsmogelijkheid toe te passen – voldoende verzekert dat een lidstaat kan afdwingen dat het waterpeil in een natuurgebied wordt gewijzigd, als dat nodig is als passende maatregel in de zin van de Habitatrichtlijn. Als die verzekering er niet is, dan is immers sprake van een situatie waarin het nationale recht in strijd is met de Habitatrichtlijn. In die situatie zou het Unierecht kunnen vereisen dat een op een peilwijziging gerichte aanschrijving toch mogelijk zou moeten zijn.
Minister heeft wél een wettelijke mogelijkheid tot afdwingen peilwijziging
70. Op grond van artikel 3.13, eerste lid, van de Waterwet kon de minister van Infrastructuur en Waterstaat het bestuur van een waterschap een aanwijzing geven over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het waterbeheer binnen een daarbij te stellen termijn, als internationale verplichtingen dat noodzakelijk maken. Op grond van het derde lid kon deze minister ten laste van het waterschap zelf voorzien in een op deze grondslag gevorderde beslissing, als het bestuur die beslissing niet of niet naar behoren neemt. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat deze bevoegdheid behouden. Op grond van artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet kan een bestuursorgaan van het Rijk een bevoegdheid onder andere uitoefenen als dat nodig is voor de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. Op grond van artikel 2.34, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Omgevingswet kan de minister van Infrastructuur en Waterstaat met inachtneming hiervan een instructie geven aan het waterschapsbestuur over de uitoefening van een bevoegdheid op het gebied van het beheer van watersystemen, als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig waterbeheer. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever deze instructiebevoegdheid heeft opgenomen als opvolger van artikel 3.13 van de Waterwet. [20]
71. De rechtbank oordeelt dat het treffen van een passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een noodzakelijke internationale verplichting kan zijn in de zin van artikel 3.13, eerste lid, van de Waterwet of van artikel 2.3, derde lid, onder b, van de Omgevingswet. De Waterwet gaf en de Omgevingswet geeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat dan ook de mogelijkheid om passende maatregelen te treffen, waarbij die bevoegdheden een ruimere reikwijdte hebben dan de bevoegdheid die het bevoegd gezag – meestal gedeputeerde staten – had bij de aanschrijving van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb of heeft bij het stellen van een maatwerkvoorschrift op grond van artikel 11.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Uit de verwijzing naar “internationale verplichtingen” in artikel 3.13, eerste lid, van de Waterwet en naar “internationaalrechtelijke verplichtingen” in artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet moet immers worden afgeleid dat wat bij of krachtens een nationale wet is gesteld moet wijken voor de uitoefening van deze bevoegdheden van de minister.
72. De conclusie van de rechtbank is dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat bij de waterbeheerder een peilwijziging en het daartoe vereiste peilbesluit als passende maatregel bij het waterschap kon afdwingen als ‘aanwijzing’ op de grondslag van artikel 3.13, eerste lid, van de Waterwet en dat die mogelijkheid er nog steeds is als ‘instructie’ op de grondslag van artikel 2.34, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Omgevingswet. Een dergelijke beslissing van de minister geeft dwingend invulling aan de beoordelingsruimte die het waterschap vervolgens nog heeft bij het nemen van een daartoe vereist peilbesluit: dat besluit wordt daarmee een door de aanwijzing of instructie van de minister gebonden beschikking. Dit betekent dat het in het nationale recht vastgestelde stelsel van maatregelen afdoende was en is om de juiste toepassing van de Habitatrichtlijn mogelijk te maken en dat wordt voldaan aan de vereisten uit het arrest Cascina Tre Pini SS. Het gevolg hiervan is dat gedeputeerde staten zich bij hun besluitvorming over de uitoefening van hun aanschrijvingsbevoegdheid moesten houden aan de belemmeringen die voortvloeiden uit de Waterwet en moeten houden aan die van de Omgevingswet, zoals hiervoor beschreven. En dit betekent dan weer dat VNMW haar wens tot het afdwingen van een hoger waterpeil in Kolland & Overlangbroek desgewenst moet richten tot de minister van Infrastructuur en Waterstaat met een verzoek tot het toepassen van de aanwijzingsbevoegdheid uit de Waterwet of inmiddels tot het toepassen van de instructiebevoegdheid uit de Omgevingswet.
De rechtbank laat inhoudelijke beoordeling achterwege
73. Het gevolg hiervan voor deze procedure is het volgende. Gedeputeerde staten hebben nu niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de Waterwet in de weg staat aan het toewijzen van het verzoek van VNMW op dit punt, maar zij hadden dat wel mogen doen. En als de beoordeling van de beroepsgronden van VNMW tegen het bestreden besluit ertoe zouden leiden dat de rechtbank dit besluit vernietigt, dan mogen gedeputeerde staten alsnog aan de weigering van het verzoek ten grondslag leggen dat de Omgevingswet aan toewijzing in de weg staat. Om die reden en tegen de achtergrond van de hiervoor besproken plicht om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten, hoeven de beroepsgronden van VNMW tegen de inhoudelijke weigering in het bestreden besluit niet meer te worden besproken. Dat kan immers niet tot het door haar gewenste resultaat leiden.
Conclusie en gevolgen
74. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand. Gedeputeerde staten hoeven Staatsbosbeheer niet aan te schrijven om hakhoutbeheer toe te passen in Overlangbroek en zij hoeven het waterschap niet aan te schrijven om het waterpeil daar te verhogen.
75. Gedeputeerde staten hoeven geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met de tussenuitspraak of met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de tussenuitspraak of met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.