Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 25/5030 en 25/5321
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 oktober 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, het college
(gemachtigde: mr. P.H. van Dijk).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
vereniging Glastuinbouw Nederlanduit Zoetermeer (derde-partij).
vereniging Glastuinbouw Nederlanduit Zoetermeer (derde-partij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de last onder dwangsom die aan eiseres is opgelegd vanwege de gestalde strandhuisjes op het perceel [adres] (het perceel) in [plaats] . Eiseres is het met de oplegging van deze last onder dwangsom niet eens en heeft beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Eiseres voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter verklaart in deze uitspraak het beroep ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
2. Met het besluit van 14 februari 2025 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar is met het bestreden besluit van 2 juli 2025 ongegrond verklaard. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld (SGR 25/5030) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 oktober 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig [naam 2] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. De derde-partij was, met voorafgaande kennisgeving, niet aanwezig.
2.3.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van het beroep beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Feiten en omstandigheden
3. Eiseres is eigenaar van het perceel [adres] in [plaats] . Eiseres gebruikt het perceel onder meer voor de opslag van ongeveer veertig strandhuisjes van Katwijkse strandtenthouders buiten het strandseizoen, in de periode november tot en met januari min één dag.
3.1.
Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derde-partij heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is gebleken dat de gronden worden gebruikt voor de stalling van in ieder geval veertig strandhuisjes en dat daarmee sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” en daarmee van het Omgevingsplan van de gemeente Katwijk. Met de brief van 14 januari 2025 heeft het college aan eiseres het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt.
3.2.
Met het besluit van 14 februari 2025 is eiseres gelast de overtreding op uiterlijk 9 april 2025 te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 1.500,- per constatering (met een submaximum van 1 constatering per kalendermaand) met een maximum van € 15.000,-. Het college heeft daarbij aangegeven dat de geconstateerde overtreding feitelijk beëindigd kan worden door alle strandhuisjes van het perceel te (laten) verwijderen en verwijderd te houden. Met de beslissing op bezwaar van 2 juli 2025 is het college bij dit besluit gebleven.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan van de gemeente Katwijk (het Omgevingsplan). Op grond van de artikelen 22.1 en 22.2, eerste lid, van de Ow in samenhang bezien met artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bestaat vanaf 1 januari 2024 het Omgevingsplan uit een tijdelijk deel (het zogenoemde omgevingsplan van rechtswege). Naast onder meer de in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet genoemde besluiten, zoals geldende bestemmingsplannen, bestaat dit tijdelijk deel ook uit de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat).
4.1.
Op het perceel was, voor zover relevant, vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” van kracht. Dat bestemmingsplan maakt daarom nu onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente. Op grond van dit bestemmingsplan rust op de locatie de functie “Agrarisch – Glastuinbouw 2”. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a van de bestemmingsplanregels zijn de gronden bestemd voor volwaardige glastuinbouwbedrijven ten behoeve van de sierteelt.
4.2.
De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een overtreding?
5. Eiseres betoogt dat voor het stallen van de strandhuisjes geen omgevingsvergunning is vereist, omdat het mobiele objecten zonder fundering of constructieve verbinding met de ondergrond zijn die korter dan drie maanden op het perceel aanwezig zijn. Het gaat om een tijdelijke activiteit die zich binnen een seizoensgebonden periode bevindt. De opslag zorgt volgens eiseres ook niet voor een permanente wijziging van het gebruik van de locatie.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het stallen van de strandhuisjes een omgevingsvergunning nodig is, omdat zij langer dan 31 dagen op dezelfde locatie staan. Gelet op de termijn van plaatsing functioneren zij ter plaatse en hebben zij een plaatsgebonden karakter.
5.2.
Voor de beantwoording van de vraag of voor het stallen van de strandhuisjes een omgevingsvergunning vereist is op grond van artikel 22.26 van het Omgevingsplan, dient eerst te worden beoordeeld of in dit geval sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow. In die bijlage wordt een bouwactiviteit gedefinieerd als een activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk. In diezelfde bijlage wordt het begrip bouwwerk gedefinieerd als een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.
5.3.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kunnen verplaatsbare, mobiele objecten ook als bouwwerken worden aangemerkt, mits zij bedoeld zijn om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te functioneren. [2] De jurisprudentie over het antwoord op de vraag hoe lang een object moet staan om als bouwwerk te kunnen worden aangemerkt is casuïstisch van aard en kan niet leiden tot een eenduidig en precies antwoord op die vraag. Uit de rechtspraak volgt dat een object over het algemeen niet plaatsgebonden is als het korter dan 31 dagen op dezelfde plaats staat. [3] Als een object langer dan 31 dagen op dezelfde locatie aanwezig is, betekent dat niet per definitie dat het als bouwwerk moet worden aangemerkt. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval en is mede afhankelijk van de planologische inbreuk die met het geplaatste object wordt gemaakt. Anders dan eiseres veronderstelt, geldt er geen harde grens van drie maanden waarbinnen een object niet als bouwwerk dient te worden gekwalificeerd.
5.4.
Vast staat dat de strandhuisjes jaarlijks gedurende een periode van drie maanden min één dag op het perceel worden gestald. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de strandhuisjes als bouwwerken in de zin van de Ow dienen te worden aangemerkt. Daartoe is van belang dat de strandhuisjes bij herhaling voor een zodanig lange periode op het perceel worden geplaatst dat deze ter plaatse duurzaam aanwezig zijn en een blijvende planologische inbreuk op het desbetreffende gebied teweegbrengen. De omstandigheid dat het jaarlijks om een tijdelijke seizoensgebonden activiteit van net geen drie maanden gaat, maakt dat niet anders.
5.5.
Nu de strandhuisjes als bouwwerken zijn aan te merken, is de voorzieningenrechter met het college van oordeel dat voor het stallen daarvan op grond van artikel 22.26 van het Omgevingsplan een omgevingsvergunning nodig is.
5.6.
De voorzieningenrechter is voorts met het college van oordeel dat eiseres in strijd handelt met artikel 4.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” dat deel uitmaakt van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. De gronden ter plaatse zijn bestemd voor volwaardige glastuinbouwbedrijven ten behoeve van de sierteelt. Het stallen van strandhuisjes valt daar niet onder. Anders dan eiseres meent, rusten op het perceel geen specifieke functieaanduidingen “specifieke vorm van recreatie – camping” of “opslag” als bedoeld in artikel 4.1, aanhef en onder e en f, van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”.
5.7.
Gelet op het voorgaande concludeert de voorzieningenrechter dat het stallen van de strandhuisjes op het perceel een omgevingsplanactiviteit is waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het (tijdelijk deel van het) Omgevingsplan. Aldus is sprake van strijd met artikel 5.1, aanhef onder a, van de Ow, in samenhang bezien met artikel 22.26 van het Omgevingsplan. Aangezien eiseres niet beschikt over een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit en het gebruik ervan, is zij in overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Rechtszekerheidsbeginsel
7. Eiseres stelt dat het college te kennen heeft gegeven dat voor de stalling van objecten gedurende een periode van minder dan drie maanden geen omgevingsvergunning nodig is. Zij wijst in dit verband op een brief van het college van 5 januari 2025. Het is in strijd met de rechtszekerheid dat het college desondanks tot handhavend optreden is overgegaan.
7.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de brief van het college van 5 januari 2024 een informatiebrief is over de uitkomst van een vooroverleg over het plan van eiseres voor het tijdelijk opslaan van containers op het perceel gedurende een periode van november tot en met maart. In die brief staat vermeld dat de containers in ieder geval langer dan drie maanden worden geplaatst waardoor zij een plaatsgebonden karakter hebben en dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Uit deze passage kan niet worden afgeleid dat het college bij het stallen van objecten in een periode korter dan drie maanden in alle gevallen ervan uitgaat dat geen sprake is van plaatsgebondenheid en dat in al die gevallen geen sprake is van bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het college in diezelfde brief heeft aangegeven dat een object over het algemeen plaatsgebonden is wanneer het meer dan 31 dagen op dezelfde plaats staat en dat dit afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie?
8. Eiseres stelt dat er concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat de regels in het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” recreatief gebruik en opslagactiviteiten op de locatie mogelijk maken. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd dat het college van plan is om ter plaatse andere activiteiten toe te staan omdat er een weinig interesse meer is in het verbouwen van sierteelt waardoor de agrarische sector in de omgeving krimpt. In de buurt heeft het college volgens eiseres ook een kinderopvang toegestaan.
8.1.
Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. [4] Slechts in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken, namelijk indien op voorhand duidelijk is dat het besluit om niet tot legalisering over te gaan rechtens onhoudbaar is. [5] De rechter toetst de weigering om geen planologische medewerking te verlenen slechts zeer terughoudend. [6]
8.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat er blijkens het bestreden besluit bij de voorbereiding van het handhavingsbesluit een uitgebreid legalisatieonderzoek is uitgevoerd, vastgelegd in een advies van 5 december 2024 waarin negatief wordt geadviseerd, met inachtneming van deeladviezen van meerdere beleidsafdelingen binnen de gemeente. Het college heeft uitgebreid overwogen dat en waarom het in navolging van dit advies geen medewerking aan het stallen van de strandhuisjes op het perceel wil verlenen. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat er ook geen plannen zijn voor het toestaan van andere activiteiten ter plaatse. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was er daarom ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie aanwezig.
Evenredigheid en belangenafweging
9. Eiseres stelt dat handhavend optreden onevenredig is, omdat de opslag van de strandhuisjes een tijdelijke seizoensgebonden activiteit betreft. Ook levert de aanwezigheid van de strandhuisjes geen blijvende planologische gevolgen voor het desbetreffende gebied op. Er is volgens eiseres onvoldoende rekening gehouden met haar belangen.
9.1.
Het enkele feit dat de strandhuisjes tijdelijk op het perceel worden opgeslagen, biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Uit de door het college verrichte belangenafweging blijkt dat de individuele en algemene belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in redelijkheid het algemene belang mogen laten prevaleren boven dat van eiseres. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het stallen van de strandhuisjes wel degelijk blijvende planologische gevolgen heeft voor de omgeving vanwege de termijn van plaatsing en het jaarlijks terugkerende karakter ervan. Het handhavend optreden heeft daarentegen geen grote gevolgen voor eiseres, omdat de strandhuisjes van Katwijkse strandtenthouders, die ook klant zijn van de visgroothandel van eiseres, in het kader van relatiebeheer tegen een vergoeding op het perceel van eiseres mogen worden gestald. Het handhavend optreden heeft vooral ingrijpende gevolgen voor de Katwijkse strandtenthouders omdat zij hun strandhuisjes niet meer op het perceel kunnen stallen. De belangen van deze strandtenthouders zijn echter afgeleide belangen bij het bestreden besluit waarmee bij de beoordeling geen rekening kan worden gehouden.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat het verzoek om een voorlopige voorziening moet worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2025 door mr. mr. R.H. Smits, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 1.1 (begripsbepalingen)
1. De bijlage bij deze wet bevat begripsbepalingen voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen.
Bijlage bij artikel 1.1
A Begrippen
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
(…)
omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…).
Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
(…)
Omgevingsplan van de gemeente Katwijk
Artikel 2.26 Binnenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.