Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/8278 en 24/9972
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 november 2025 in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid Holland
(gemachtigde: [naam 2] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de gemeente Rotterdam
(gemachtigden: mr. A.J.J. van der Vlist en mr. E. van Lunteren)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het niet in behandeling nemen van het verzoek van eiseres om een omgevingsvergunning voor het veranderen van haar activiteiten als afvalverwerkingsbedrijf. Volgens het college is sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering en is eiseres daarom geen belanghebbende. Dat betekent volgens het college dat geen sprake is van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat daarom geen besluit kan worden genomen. Eiseres is het daarmee niet eens. Dat heeft geresulteerd in drie procedures. Ten eerste is beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om een omgevingsvergunning. Verder is rechtstreeks beroep ingesteld tegen de weigering van het college om te beslissen op het verzoek om een omgevingsvergunning. Ten slotte is beroep ingesteld tegen het besluit van het college dat geen dwangsom is verschuldigd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Dat betekent dat eiseres geen belanghebbende is en dat haar verzoek geen aanvraag is in de zin van de Awb. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 29 december 2023 heeft eiseres een verzoek om een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van de activiteiten als afvalverwerkingsbedrijf op het [perceel] in [plaats] door onder meer een toename van de jaarlijkse doorzet aan afvalstoffen.
2.1.
In de brief van 16 juli 2024 heeft eiseres het college in gebreke gesteld, omdat zij van mening is dat het college niet tijdig een besluit heeft genomen op haar verzoek.
2.2.
In de brief van 24 september 2024 heeft het college eiseres medegedeeld dat haar verzoek niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van de Awb en dat het verzoek daarom niet in behandeling kan worden genomen.
2.3.
In een afzonderlijk besluit van 24 september 2024 heeft het college eiseres medegedeeld dat geen sprake is van niet tijdig beslissen op een aanvraag, omdat geen sprake is van een aanvraag in de zin van de Awb. Er is dan ook geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen op een aanvraag verschuldigd.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om een omgevingsvergunning. Verder is het bezwaar van eiseres tegen de brief van 24 september 2024 en het besluit van 24 september 2024 aan de rechtbank doorgestuurd ter behandeling als rechtstreeks beroep.
2.5.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.6.
De gemeente Rotterdam heeft een schriftelijke reactie ingediend.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en mr. M.A.D. Bol, en namens het college: de gemachtigde. De gemeente Rotterdam is met kennisgeving niet verschenen.
De beroepen
3. Eiseres voert in de drie beroepen aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Eiseres erkent dat zij het [perceel] gebruikt zonder een geldige huurovereenkomst met de gemeente Rotterdam, die eigenaar is van de grond. De huurovereenkomst liep immers tot en met 31 december 2019 en geldt dus niet meer. Eiseres heeft echter toestemming gekregen van de gemeente Rotterdam om het perceel te blijven gebruiken totdat haar nieuwe locatie in gebruik kan worden genomen. Volgens eisers is daardoor de huur voortgezet zonder dat er tussen partijen overeenstemming was over de voorwaarden van de huur. Volgens eiseres betekent dit dat zij haar bedrijfsactiviteiten op het perceel mag voortzetten en dat zij zou mogen uitbreiden. Dat de gemeente Rotterdam hiervoor geen toestemming geeft, maakt volgens eiseres niet dat op voorhand duidelijk is dat de plannen niet kunnen worden verwezenlijkt.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden, die tussen partijen niet in geschil zijn.
4.1.
Eiseres is een afvalverwerkingsbedrijf op het [perceel] in [plaats] (het perceel). Aan eiseres is in 2017 een vergunning verleend voor het uitvoeren van haar huidige activiteiten. Het perceel is niet in eigendom bij eiseres. Eiseres huurt het perceel van Rhoonse Recycling en Service B.V. (RRS). RRS huurde het perceel op haar beurt van het Havenbedrijf Rotterdam N.V. (het Havenbedrijf). Het Havenbedrijf had het perceel in erfpacht van de gemeente Rotterdam (de gemeente), die eigenaar is van het perceel.
4.2.
De huur werd geregeld door een huurovereenkomst tussen RRS en het Havenbedrijf. In de huurovereenkomst staat dat aan RRS een gebruiksrecht van het perceel wordt verleend en dat dit gebruiksrecht eindigt op 31 december 2019 om 24 uur. In de huurovereenkomst staat verder dat onderverhuur aan eiseres is toegestaan en dat de onderverhuur eindigt op hetzelfde moment als het gebruiksrecht van RRS. In 2022 is de erfpacht van het Havenbedrijf doorgehaald en zijn de aanspraken van het Havenbedrijf jegens RRS uit hoofde van de inmiddels geëindigde huurovereenkomst aan de gemeente gecedeerd. Eiseres heeft na beëindiging van de huurovereenkomst haar werkzaamheden op het perceel voortgezet.
4.3.
In de huurovereenkomst staat in artikel 5.1 dat de behandeling van bouw- en sloopafval en restafval van bedrijven in beperkte mate is toegestaan en dat de maximaal toegestane hoeveelheden daarbij zijn: voor bouw- en sloopafval 5.000 ton per jaar, en voor restafval van bedrijven 1.000 ton per jaar. Vast staat dat eiseres deze hoeveelheden ruimschoots overschrijdt. Aan eiseres is immers op 19 december 2017 al een omgevingsvergunning verleend voor een opslagcapaciteit van 6049 ton afvalstoffen met een jaarlijkse doorzet van 60.250 ton.
4.4.
Eiseres heeft met de gemeente overeenstemming bereikt over verhuizing naar een andere locatie. Ten behoeve van de activiteiten op de andere locatie is een omgevingsvergunning verleend, maar deze is nog niet onherroepelijk. Een wethouder van de gemeente heeft in 2023 toegezegd dat eiseres niet hoeft te vertrekken van het perceel voordat de omgevingsvergunning voor de nieuwe locatie onherroepelijk is geworden.
4.5.
RRS en de gemeente voeren een civielrechtelijke procedure. In dat kader heeft de kantonrechter van de rechtbank Rotterdam op 14 maart 2025 vonnis gewezen. In de rechtsoverwegingen 2.23 tot en met 2.27 heeft de kantonrechter overwogen dat, anders dan RRS voorstaat, de huurovereenkomst niet sinds 1 januari 2020 van kracht is gebleven op basis van de voorwaarden en bepalingen zoals opgenomen in de huurovereenkomst. Dat is van meet af aan niet de bedoeling geweest van partijen, gelet op de overeengekomen specifieke duur van 4 jaar en 331 dagen leidend tot de einddatum van 31 december 2019 en het bepaalde dat RRS uitdrukkelijk geen recht heeft op verlenging van het gebruiksrecht. Dat het Havenbedrijf en de gemeente geprobeerd hebben om met RRS tot afspraken te komen met betrekking tot verlenging van de overeenkomst doet hieraan niet af. Niet is ingestemd met het aanbod van de gemeente om een nieuwe huurovereenkomst te sluiten. Ten slotte overweegt de kantonrechter dat het klaarblijkelijk niet de bedoeling van de gemeente is geweest om de huurovereenkomst voor onbepaalde tijd te verlengen, ook al heeft RRS na afloop van de huurovereenkomst het gebruik van het gehuurde behouden met uiteindelijk goedvinden van de gemeente.
4.6.
Eiseres wil, zolang zij op de huidige locatie haar bedrijf exploiteert, haar werkzaamheden uitbreiden en zij heeft daartoe de omgevingsvergunning aangevraagd. De gemeente heeft in haar hoedanigheid van eigenaar van het perceel aan het college laten weten dat zij geen toestemming zal verlenen aan eiseres om het perceel intensiever te gaan gebruiken.
Is eiseres belanghebbende bij het verzoek om een omgevingsvergunning?
5. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
5.1.
De vraag is of het door eiseres ingediende verzoek om een omgevingsvergunning kan worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende en daarmee als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
5.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat degene, die een verzoek indient voor een omgevingsvergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat het plan niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven aan de aanvrager en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens en/of juridische acties van de rechthebbende in. [1]
5.3.
De rechtbank overweegt dat de gemeente geen toestemming wil geven aan eiseres voor het uitbreiden van haar bedrijfsactiviteiten op het perceel. Volgens de gemeente zijn de door eiseres aangevraagde volumes in strijd met de voorwaarden waaronder het perceel op grond van de geëindigde overeenkomst mocht worden gebruikt. Daarnaast moet het perceel na de verhuizing van eiseres worden bewerkt, terwijl niet duidelijk is hoe de uitbreiding doorwerkt op het gebruik van het perceel. Dit risico wenst te gemeente niet te dragen.
5.4.
De rechtbank overweegt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aannemelijk is dat de gewenste uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten van eiseres niet verwezenlijkt kan worden. De gemeente wil als rechthebbende van het perceel hiervoor geen toestemming geven. De rechtbank ziet ook niet in dat er een mogelijkheid is om de uitbreiding tegen de wens van de gemeente in te verwezenlijken. Uit het vonnis van de kantonrechter van 14 maart 2025 volgt immers dat de huurovereenkomst op 31 december 2019 is geëindigd, dat geen sprake is van een verlenging op grond van artikel 7:230 van het Burgerlijk Wetboek en dat de overeenkomst ook niet anderszins van kracht is gebleven. Dit betekent dat eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen enkel recht heeft om het perceel te gebruiken, behalve de toezegging van de wethouder dat eiseres niet hoeft te vertrekken voordat de omgevingsvergunning voor de nieuwe locatie onherroepelijk is geworden. Dat deze toezegging ook toestemming geeft om de bedrijfsactiviteiten op het perceel uit te breiden heeft eiseres niet onderbouwd. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij onder deze omstandigheden met juridische acties zou kunnen afdwingen dat zij de bedrijfsactiviteiten tegen de wens van de gemeente in zou kunnen verwezenlijken. Dat eiseres nog vervangende toestemming van de civiele rechter zou kunnen krijgen, volgt de rechtbank niet, nu de kantonrechter reeds heeft bepaald dat er geen huurovereenkomst meer geldt en eiseres alleen nog op het perceel aanwezig mag zijn omdat zij nog niet kan verhuizen.
5.5.
De rechtbank concludeert dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres geen belanghebbende is, omdat zij haar plan niet kan verwezenlijken. Er is dan ook geen sprake van een aanvraag in de zin van de Awb.
5.6.
Het betoog van eiseres dat de weigering van de gemeente om toestemming te verlenen niet voldoende is gemotiveerd, leidt niet tot een ander oordeel. Dit betreft de weigering van de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon en deze weigering is geen bestuursrechtelijke handeling. De inhoudelijke redenen van de gemeente om toestemming te weigeren kunnen daarom in deze procedure niet beoordeeld worden. Dat de gemeente volgens eiseres geen bevoegd gezag is om op het verzoek om een omgevingsvergunning te beslissen, leidt evenmin tot een ander oordeel. De gemeente heeft niet op het verzoek besloten, want dit is door het college gedaan. Hetgeen overigens nog door eiseres is aangevoerd, leidt evenmin tot een ander oordeel.
Conclusie
6. Nu geen sprake is van een aanvraag in de zin van de Awb, is de brief van 24 september 2024 niet aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Dat betekent dat daartegen geen beroep openstaat. Het beroep gericht tegen de brief van 24 september 2024 is daarom niet-ontvankelijk.
6.1.
Voor zover het college stelt dat de brief van 24 september 2024 moet worden gezien als een schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6.2, onder a, van de Awb, volgt de rechtbank dat niet. Dat artikel ziet op de situatie dat sprake is van een aanvraag, in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, die niet in behandeling wordt genomen. Die situatie is in deze zaak niet aan de orde, omdat geen sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
6.2.
Het beroep wegens niet tijdig beslissen is ongegrond. Aangezien geen sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan ook geen sprake zijn van het te laat beslissen op de aanvraag.
6.3.
Het beroep tegen het besluit van 24 september 2024 is ongegrond omdat geen dwangsom is verschuldigd. Er is immers geen sprake van een te laat genomen besluit.
6.4.
Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de brief van 24 september 2024 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om een omgevingsvergunning ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 september 2024, waarin eiseres is medegedeeld dat geen dwangsom is verschuldigd, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.